ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3819/2022

Ședința publică din data de 28 iunie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 17 decembrie 2014, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2014, reclamantul Ministerul Afacerilor Externe ("MAE"), în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat anularea măsurilor dispuse la punctele II.1 și II.2 din Decizia nr. 36/01.09.2014, precum și a încheierii nr. 131/27.11.2014, ambele acte administrative fiind emise de Departamentul nr. IV al Curții de Conturi a României.

1.2. Prin încheierea din 14 aprilie 2015, prima instanță a respins cererea reclamantului, de introducere în cauză, în condițiile art. 16

1

din Legea nr. 554/2004, a Institutului A. pentru Românii de Pretutindeni.

1.3. Prin sentința civilă nr. 2327 din 01 iulie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României și a anulat în parte Decizia nr. 36/01.09.2014 emisă de Departamentul IV al Curții de Conturi în ceea ce privește pct. 6 și 10 și încheierea nr. 131/27.11.2014 cu privire la măsurile dispuse la pct. II 1 și II 2 emisă de pârâta Curtea de Conturi a României.

1.4. Împotriva sentinței civile nr. 2327 din 01 iulie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, calea de atac fiind înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 4 ianuarie 2017.

1.5. Prin încheierile din 2 februarie 2018 și 16 martie 2018, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a dispus introducerea în cauză, în calitate de intimați, a Institutului A. pentru Românii de Pretutindeni ("Institutul", "IEH") și a Ministerului pentru Românii de Pretutindeni.

1.6. Prin decizia nr. 1905 din 11 mai 2018, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, a casat sentința civilă nr. 2327 din 01 iulie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

1.7. Cauza a fost înregistrată, în rejudecare, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 10 august 2018, sub nr. x/2014*.

1.8. Prin încheierea din 23 octombrie 2018, instanța de fond a constatat că Institutul A. pentru Românii de Pretutindeni și Ministerul pentru Românii de Pretutindeni au calitatea de intervenienți în cauză, în temeiul art. 78 C. proc. civ.

Prin sentința civilă nr. 4994 din 3 decembrie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi și intervenienții Institutul A. pentru Românii de Pretutindeni și Ministerul pentru Românii de Pretutindeni și a anulat încheierea nr. 131/27.11.2014 și, în parte, decizia nr. 36/01.09.2014 emisă de Departamentul IV al Curții de Conturi în ceea ce privește abaterile de la pct. 6 și 10 și măsurile dispuse la pct. II.1 și 2.

Împotriva sentinței civile nr. 4994 din 3 decembrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii.

Referitor la soluția de anulare a măsurii dispuse la pct. II.1. din decizia nr. 36/2014, recurenta-pârâtă susține greșita aplicare a Ordinului ministrului afacerilor externe nr. 772/2009, în raport de dispozițiile art. XIV din O.U.G. nr. 35/2009, art. 10 din O.U.G. nr. 1/2010 și art. 1 alin. (1) din Legea nr. 285/2010.

În opinia recurentei-pârâte, sporul salarial pentru limbi rare, de 10% din salariul de bază, a fost acordat în anul 2009 cu încălcarea dispozițiilor Legii nr. 495/2004, respectiv fără să existe dovada cerută de art. 14 din acest act normativ, în sensul că limba cunoscută, pentru care s-a stabilit sporul, este utilizată de beneficiarul sporului. Prin Ordinul MAE nr. 772/2009 au fost stabilite ca limbi străine de circulație internațională doar engleza și franceza, deși o parte a personalului consular sau diplomatic folosea și alte limbi străine de circulație internațională. Ca atare, prin acest ordin s-a stabilit dreptul la acordarea sporului pentru limbi rare și pentru limbile străine folosite în mod uzual în exercitarea funcțiilor diplomatice și consulare.

Arată recurenta-pârâtă că sporul pentru limbi rare a fost acordat în continuare și în anul 2010, contrar prevederilor O.U.G. nr. 1/2010, prin includerea în salariul de bază la data de 01.01.2010, precum și în continuare, pe perioada 2011-2014. Introducerea sporului în salariul de bază aferent anului 2010, fără respectarea prevederilor legale, a generat efectuarea de cheltuieli bugetare nelegale în anii următori, 2012 și 2013, chiar dacă nu a mai fost acordat ca element distinct, fiind inclus în salariul de bază.

Recurenta-pârâtă reiterează și argumentele referitoare la caracterul normativ al OMAE nr. 772/2009, susținând inopozabilitatea acestuia față de Curtea de Conturi, pe de-o parte ca urmare a nepublicării lui în Monitorul Oficial și, pe de altă parte, în măsura în care s-ar aprecia că ordinul are caracter individual, inopozabilitatea este dată de specificul activității derulate de pârâtă. Consideră recurenta că invocarea de către reclamantul MAE a actelor proprii emise echivalează cu invocarea propriei culpe, iar susținerea instanței de fond, în sensul că pârâta trebuie să aibă în vedere Ordinul MAE nr. 772/2009, câtă vreme acesta nu a fost anulat sau revocat, paralizează efectele controlului derulat de Curtea de Conturi a României.

Referitor la soluția de anulare a măsurii dispuse la pct. II.2. din Decizia nr. 36/2014, susține recurenta-pârâtă că invocarea de către instanța de fond a prevederilor art. 45-47 din Codul muncii nu este relevantă față de constatările Curții de Conturi cu privire la încălcarea art. 2 lit. t) și art. 9 alin. (6) din O.G. nr. 119/1999, art. 4 alin. (1) și art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, art. 6 alin. (1) și (4), art. 8, art. 26 alin. (1), art. 28 alin. (1) și (2) din Legea nr. 284/2010, art. 12 alin. (3) și art. 15 alin. (1) - (3) din O.U.G. nr. 96/2012.

Astfel, abaterea reținută la pct. 10 din Decizia nr. 36/2014 constă în angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata, în anul 2013 a unor drepturi salariale care au fost acordate fără respectarea cadrului legal aplicabil IEH, personalului detașat din sectorul privat, de la societăți comerciale cu răspundere limitată, pe funcții care nu au fost aprobate de ordonatorul principal de credite.

Arată recurenta-pârâtă că, potrivit H.G. nr. 8/2013, Institutul avea aprobate 40 de posturi, însă nu avea aprobate funcțiile și nivelul salarial aferent fiecărei funcții, conform Legii nr. 284/2010 și nici cerințele pentru ocuparea posturilor. În acest context, parte din personalul Institutului nu a fost angajat prin concurs, ci prin detașare de la societăți comerciale din sectorul privat, pe funcții care nu au fost aprobate de ordonatorul de credite MAE, iar drepturile salariale ale personalului detașat au fost stabilite prin decizii ale conducerii institutului, fără respectarea cadrului legal.

Învederează recurenta-pârâtă că, începând cu data de 11.11.2013, a intrat în vigoare H.G. nr. 857/2013 referitoare la organizarea și funcționarea Institutului, iar prin Ordinul ministrului delegat pentru românii de pretutindeni a fost aprobat un stat de funcții. Totuși, până la data de 31.12.2013 nu au fost întocmite nici statul de personal și nici fișele de post, nivelul de salarizare fiind stabilit prin decizii ale conducerii Institutului, iar posturile au fost ocupate tot de personal detașat de la societăți comerciale cu răspundere limitată. Din cele 40 de posturi aprobate, 18 posturi au fost ocupate prin detașare, iar deciziile de aprobare a detașărilor nu au fost avizate pentru controlul financiar preventiv și nici pentru legalitate.

Consideră recurenta-pârâtă că greșit a reținut instanța de fond că, prin detașarea de personal, Institutul s-a încadrat în numărul de posturi stabilit prin H.G. nr. 8 din 15.01.2013, care privea organizarea și funcționarea Ministerului Afacerilor Externe, fără a observa că prevederile H.G. nr. 857/2013, prin care se reglementa organizarea și funcționarea Institutului, au intrat în vigoare abia la data de 11.11.2013.

Pentru a sprijini criticile sale, recurenta-pârâtă reiterează situația detaliată, din cuprinsul întâmpinării de la fond, cu privire la abaterile constatate cu privire la angajarea și plata cheltuielilor reprezentând drepturi salariale acordate fără respectarea cadrului legal, arătând, în esență, că: (i) în perioada 15.01 - 17.11 2013 s-au constatat abateri referitoare la neaprobarea statului de funcții, a statului de personal și a fișelor de post; angajarea personalului prin detașare, iar nu prin concurs; stabilirea drepturilor salariale prin decizii ale conducerii Institutului; (ii) în perioada 18.11.2013 - 31.12.2013 s-au constatat abateri referitoare la neîntocmirea statului de personal și a fișelor de post până la data de 31.12.2013; continuarea ocupării posturilor prin detașare; neavizarea pentru controlul financiar preventiv și pentru legalitate a deciziilor de aprobare a detașării și a nivelului drepturilor salariale.

Apreciază recurenta-pârâtă că, astfel, nu a fost respectat scopul O.U.G. nr. 34/2009 de a reduce cheltuielile bugetare în anul 2009, câtă vreme, deși era suspendată ocuparea prin concurs a posturilor vacante din cadrul autorităților publice, totuși posturile Institutului au fost ocupate prin detașarea personalului din sectorul privat, în unele cazuri cu salarii mai mari.

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs, intimatul-reclamant Ministerul Afacerilor Externe a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că sentința instanței de fond este legală și temeinică.

Cât privește criticile pârâtei referitoare la sporul pentru limbi rare, reclamantul susține că în cauză nu s-a relevat o greșită aplicare a Ordinului MAE nr. 772/2009 și solicită a fi avute în vedere considerentele din deciziile ÎCCJ-SCAF nr. 2721/2015, nr. 2487/2015 și nr. 165/2016, care au autoritate de lucru interpretat în sensul că ordinul amintit este valid și stă la baza calculării salariului angajaților ministerului, beneficiari ai sporului pentru limbi rare, și ulterior anului 2010.

Referitor la cea de-a doua categorie de critici expuse de pârâtă, intimatul-reclamant consideră a fi corecte aspectele reținute de instanța de fond cu privire la imposibilitatea Institutului de a se substitui Guvernului în aprobarea statului de funcții și a celorlalte măsuri invocate în Decizia nr. 36/2014. Pentru ca Institutul să-și desfășoare activitatea, singura soluție identificată a fost aceea a detașării de personal pe posturile vacante, existente și bugetate, fiind detașați salariați cu experiența necesară atingerii obiectivelor Institutului. Aceste posturi existau și în vechea structură, conform statutului de funcții din 2004, fiind preluate pentru detașări până la intrarea în vigoare a H.G. nr. 857/2013, astfel că, și în condițiile suspendării organizării concursurilor de angajare, nu exista o presiune asupra bugetului de stat.

Arată intimatul-reclamant că, după apariția H.G. nr. 857/2013 privind organizarea și funcționarea Institutului, începând cu data de 18.11.2013 au fost întocmite fișe de post pentru funcțiile prevăzute în noul stat de funcții, cu respectarea H.G. nr. 8/2013, în limita celor 40 de posturi și având în vedere posturile ocupate de persoanele care beneficiau de contracte individuale de muncă, astfel fiind respectată schema organizatorică.

În ceea ce privește nivelul de salarizare, acesta a fost stabilit prin decizii ale conducerii Institutului, cu respectarea prevederilor O.G. nr. 10/2008 privind nivelul salariilor de bază și al altor drepturi ale personalului bugetar salarizat și a titlului X al bugetului Institutului.

Referitor la necesitatea și obligativitatea vizei de legalitate pentru deciziile de detașare, susține intimatul-reclamant că legislația prevede doar obligativitatea vizei pentru controlul financiar preventiv ("CFP"), viza pentru legalitate fiind solicitată doar în cazul în care este solicitată de controlul financiar preventiv.

Referitor la abaterile de la dispozițiile legale, invocate de recurenta-pârâtă, intimatul susține că: prevederile art. 1 alin. (3) și art. 39 alin. (2) lit. a) din Codul muncii nu au legătură cu cauza, neprivind procedura angajării prin detașare; art. 14 alin. (1) și art. 22 din Legea nr. 500/2002 au fost respectate atât în privința destinației, cât și a încadrării cheltuielilor de personal în limitele legale, conform execuției bugetare pe anul 2013; art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 162/1998 a fost abrogat, în prezent Institutul funcționând în baza H.G. nr. 857/2013; art. 6 alin. (1) și (4), art. 8, art. 26 alin. (1), art. 28 alin. (1) și (2) din Legea nr. 284/2010 au fost respectate prin intrarea în vigoare a H.G. nr. 857/2013, iar art. 12 alin. (3) și art. 15 alin. (1) - (3) din O.U.G. nr. 96/2012 au fost puse în aplicare prin intrarea în vigoare a aceleiași hotărâri de guvern; art. 1 alin. (1) și art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 286/2011 nu au putut fi puse în aplicare din cauza efectelor O.U.G. nr. 34/2009, prin care s-a interzis scoaterea la concurs sau examen a posturilor vacante din instituțiile publice; pct. 3.2.1.1 din ROF a fost respectat prin aprobarea statului de funcții în luna noiembrie 2013, fișele de post au fost întocmite, iar statul de personal a fost întocmit și aprobat în cursul lunii iulie 2014.

Mai arată intimatul-reclamant că nu este întemeiat nici motivul de recurs referitor la existența unei presiuni asupra bugetului, câtă vreme salariile stabilite de conducerea Institutului s-au încadrat în bugetul aprobat, iar statul de funcții și organigrama au fost respectate, neexistând un prejudiciu concret adus bugetului de stat.

4.2. Pentru intimatul-intervenient Departamentului pentru Românii de Pretutindeni a depus întâmpinarea Secretariatul General al Guvernului, solicitând respingerea recursului declarat de reclamantă, ca nefondat.

În ceea ce privește motivele de recurs invocate la pct. 2.1. din cerere, referitoare la nerespectarea art. 2 lit. t) și art. 9 alin. (6) din O.G. nr. 119/1999 în raport de art. 4 alin. (1) și art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, susține că în mod corect instanța de fond a reținut că au fost respectate atât destinația, cât și încadrarea în limitele legale a cheltuielilor de personal, conform execuției bugetare pentru anul 2013.

Referitor la pct. 2.2. din recurs, referitor la abaterea constând în angajarea, ordonanțarea, lichidarea și plata unor drepturi salariale aferente anului 2013, fără respectarea cadrului legal referitor la detașare, arată că dispozițiile art. 45-47 din Codul muncii nu disting și nu interzic detașarea angajaților din mediul privat la instituțiile publice, în ceea ce privește personalul contractual. Astfel, distincția făcută de Curtea de Conturi a României reprezintă o discriminare și o încălcare a principiului unde legea nu distinge nici noi nu distingem.

Arată intimatul-intervenient că nivelul de salarizare a fost stabilit prin decizii ale conducerii Institutului cu respectarea O.G. nr. 10/2008, preluând statul de funcții nr. 4/267 din 11.06.2004. Până la data intrării în vigoare a H.G. nr. 857/2013, adică 08.11.2013, au fost respectate dispozițiile art. II din O.U.G. nr. 10/2008, deoarece ordonatorul principal de credite nu putea să se substituie Guvernului în adoptarea de hotărâri.

În opinia intimatului-intervenient, nici pct. 2.3. din recurs nu este fondat, câtă vreme, până la adoptarea H.G. nr. 857/2013, au fost în vigoare și s-au aplicat dispozițiile art. II din O.U.G. nr. 10/2008, iar la data de 18.11.2013 a fost aprobat statul de funcții prin ordin de ministru. Persoanele cu contract individual de muncă aveau atribuții de întreținere și îngrijire a spațiilor din cadrul IEH, și, conform hotărârii de guvern, funcțiile au fost împărțite în personal cu studii medii, având aceste atribuții și personal cu studii superioare, având atribuții de suport și de specialitate. Referitor la obligativitatea vizei de legalitate pentru deciziile de detașare, arată intimatul-intervenient că legislația prevede doar obligativitatea vizei pentru controlul financiar preventiv, viza pentru legalitate fiind solicitată doar în cazul în care este solicitată de controlul financiar preventiv.

Referitor la pct. 2.5. din recurs, consideră intimatul-intervenient că pârâta reiterează aspectele din fond, prezentându-le într-un mod eronat, întrucât la nivelul Institutului au fost aprobate funcțiile și nivelul salarial aferent fiecărei funcții, conform prevederilor Legii cadru nr. 284/2010, iar după apariția H.G. nr. 857/2013 privind organizarea și funcționarea Institutului, au fost întocmite fișele de post pentru funcțiile prevăzute în noul stat de funcții, fără a se crea presiune la bugetul de stat, întrucât statul de funcții s-a încadrat în numărul de posturi stabilit prin Legea nr. 8/2013, preluând statul de funcții nr. 4/267 din 11.06.2004, depus la dosar

Arată că IEH funcționa cu personal contractual cu studii medii și cu personal detașat în temeiul art. 45-47 din Codul muncii, întrucât la acel moment nu se puteau face încadrări, în condițiile în care au fost suspendare organizarea de concursuri și încadrarea în sistemul bugetar, conform O.U.G. nr. 34/2009. Singura modalitate identificată de conducerea Institutului pentru a putea desfășura activitatea era aceea a detașării de personal pe posurile vacante, existente și bugetate, fiind detașați salariați cu pregătirea și experiența necesară obiectivelor și scopului Institutului, respectiv un economist, un consilier juridic, un casier, referenți, experți în derularea de proiecte, posturi care existau în statul de funcții anterior, din 2004.

La termenul de judecată din 8 iunie 2022, Înalta Curte a luat act de împrejurarea că, în temeiul O.U. G. nr. 68/2019, Ministerul pentru Românii de Pretutindeni și Institutul A. pentru Românii de Pretutindeni au fost desființate, activitatea acestor entități fiind preluată de Departamentul pentru Românii de Pretutindeni.

În consecință, s-a dispus rectificarea citativului cauzei în recurs, în sensul că, Departamentului pentru Românii de Pretutindeni îi revine calitatea de intimat-intervenient.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României este fondat, în următoarele limite și pentru următoarele considerente:

II.1. Referitor la abaterea de la pct. 6 și măsura de la pct. II.1. din Decizia nr. 36/01.09.2014, Înalta Curte constată că motivele recursului declarat de pârâta Curtea de Conturi a României sunt nefondate, astfel că va menține soluția de anulare dispusă de instanța de fond cu privire la decizia și încheierea contestate.

În esență, abaterea consemnată la pct. 6 din Decizia nr. 36/01.09.2014 se referă la angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata în anul 2013 a unor drepturi de personal necuvenite, respectiv acordarea sporului pentru cunoașterea și utilizarea în activitate a unei limbi rare în condițiile Ordinului MAE nr. 772/2009, care, în opinia pârâtei, contravine dispozițiilor Legii nr. 495/2004. Totodată, s-a arătat că această pretinsă greșită stabilire a cuantumului drepturilor salariale s-a perpetuat, începând cu anul 2009 când a fost emis ordinul amintit, în anii 2010-2013, prin includerea sporului pentru limbi rare în cuantumul salariului de bază cuvenit personalului consular și diplomatic.

În recurs, pârâta Curtea de Conturi a reiterat argumentele referitoare la nelegalitatea OMAE nr. 772/2009 în raport de prevederile art. 14 din Legea nr. 495/2004, pe care instanța de fond le-a constatat a fi neîntemeiate.

Înalta Curte constată că prima instanță a reținut în mod just că stabilirea și plata acestui spor de către reclamant s-a realizat în mod legal, cu respectarea prevederilor art. 14 (abrogat ulterior prin Legea nr. 330/2009) din Legea nr. 495/2004 privind salarizarea și alte drepturi bănești ale personalului din administrația centrală a Ministerului Afacerilor Externe și de la misiunile diplomatice, oficiile consulare și institutele culturale românești din străinătate, care stipula că:

"Membrii Corpului diplomatic și consular al României care lucrează în centrala Ministerului Afacerilor Externe și cunosc una sau mai multe limbi străine rare, altele decât cele de circulație internațională, pe care le folosesc în exercitarea funcției diplomatice sau consulare, beneficiază de un spor de 10% calculat asupra salariului de bază corespunzător funcției de încadrare, în condițiile prevăzute prin ordin al ministrului afacerilor externe". Așadar, legiuitorul a lăsat la latitudinea MAE stabilirea condițiilor de acordare a sporului în discuție, fără a prevedea criterii de determinarea limbilor străine rare.

În consecință, stabilirea și plata sporului pentru limbi rare în cuantum de 10% s-a realizat în condițiile prevăzute prin Ordinul nr. 772/2009 al ministrului afacerilor externe, prin care s-au stabilit limbile străine de circulație internațională (engleza și franceza), s-a stabilit competența Direcției Generale Resurse Umane de a verifica documentele care certifică cunoașterea limbilor străine rare, altele decât cele de circulație internațională, și s-a stabilit competența conducerii direcțiilor în care își desfășoară activitatea angajații Ministerului Afacerilor Externe de a certifica utilizarea, de către aceștia, în exercitarea funcției, a uneia sau mai multor limbi străine rare.

Prin urmare, acest spor fiind legal acordat în anul 2009, a fost în mod corect inclus în salariul de bază al personalului Ministerului Afacerilor Externe stabilit începând cu 1 ianuarie 2010, potrivit dispozițiilor art. 30 din Legea - cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, precum și Notelor prevăzute la pct. 1 din Anexele nr. V/1 și V/2 din același act normativ, care precizau expres că în coeficientul de ierarhizare "sunt cuprinse salariul de merit, indemnizația de conducere, spor de confidențialitate, sporul de stabilitate, sporul de limbi străine, sporul de vechime în muncă". În continuare, acest spor a făcut parte din salariul de bază al personalului MAE și pe anii următori, inclusiv anul 2013, ce face obiectul analizei în prezenta cauză.

În mod corect instanța de fond a reținut că OMAE nr. 772/2009 nu a fost anulat ori revocat, astfel că efectele sale sunt opozabile Curții de Conturi, care trebuia să îl aibă în vedere la efectuarea controlului și emiterea deciziei. Înalta Curte nu va primi criticile recurentei-pârâte, prin care aceasta invocă o pretinsă inopozabilitate datorată nepublicării ordinului în Monitorul Oficial, reținând că, prin decizia nr. 2721/2015, pronunțată în dosarul nr. x/2015, ÎCCJ-SCAF a constatat că acest ordin nu are, prin raportare la sfera de aplicare, natura unui act administrativ normativ, ci a unui act administrativ unilateral cu caracter individual, astfel că nu este supus cerinței publicării. Totodată, nici invocarea specificului activității Curții de Conturi nu este de natură a schimba această concluzie, recurenta-pârâtă fiind obligată ca, la desfășurarea controlului asupra modului de ordonanțare și lichidare a unor cheltuieli, să aibă în vedere întreg cadrul normativ de reglementare din perioada în care au fost angajate cheltuielile respective.

Înalta Curte mai constată că includerea sporului menționat în salariul de bază începând cu data de 01.01.2010, respectiv plata acestuia în anii 2010, 2011 și 2012 a făcut obiectul altor controale ale Curții de Conturi, finalizate prin constatări similare celor care au stat la baza măsurii de la pct. II.1 din Decizia nr. 36/2014. Deciziile anterioare ale Curții de Conturi au fost supuse controlului judiciar în contencios administrativ, iar prin decizia nr. 2721/9.07.2015, decizia nr. 2487/15.06.2015 și decizia nr. 1659/201, pronunțate de ÎCCJ-SCAF, s-a statuat, în mod definitiv, asupra legalității includerii sporului menționat în salariul de bază, începând cu data de 01.01.2010, în temeiul Legii nr. 330/2009 și a O.U.G. nr. 1/2010 și plății acestuia, ca parte a salariului de bază.

Având în vedere considerentele anterior expuse și în considerarea puterii de lucru judecat a deciziilor ÎCCJ -SCAF, rezultă că prima instanță a pronunțat o hotărâre legală de anulare a măsurii de recuperare a presupusului prejudiciu cauzat prin plata drepturilor salariale corespunzătoare sporului pentru limbi rare, inclus în salariul de bază, recursul declarat de pârâtă fiind nefondat cu privire la această măsură.

II. 2. Referitor la abaterea de la pct. 10 și măsura de la pct. II.2. din Decizia nr. 36/01.09.2014, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României este fondat și conduce la reformarea parțială a sentinței atacate.

Prin H.G. nr. 8 din 15.01.2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului Afacerilor Externe, s-a prevăzut, la art. 21, că:

"În subordinea M.A.E. și în coordonarea ministrului delegat pentru românii de pretutindeni funcționează Institutul "A." pentru românii de pretutindeni, instituție publică cu personalitate juridică."

La data de 11 noiembrie 2013 au intrat în vigoare prevederile H.G. nr. 857/2013 privind organizarea și funcționarea Institutului "A." pentru Românii de Pretutindeni, care prevede în art. 6 că "Personalul Institutului este personal contractual, iar salarizarea acestuia se face în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 284/2010".

Prin Ordinul ministrului delegat pentru românii de pretutindeni nr. 1766/18.11.2013 a fost aprobat un stat de funcții (categoriile de funcții contractuale pe structura organizatorică și nivelul studiilor pentru fiecare din aceste funcții).

Prin Decizia nr. 36/2014, recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a constatat o serie de deficiențe referitoare la angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata în anul 2013 a unor drepturi salariale, reținând următoarele:

a) pentru perioada 15.01.2013 - 17.11.2013:

- Institutul nu a avut aprobate în această perioadă statul de funcții, statul de personal și nici fișele de post; nu era aprobate funcțiile și nivelul salarial aferent fiecărei funcții, contrar prevederilor Legii - cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, nici cerințele pentru ocuparea posturilor;

- o parte din personalul Institutului nu a fost angajat prin concurs, ci a fost detașat de la societăți comerciale din sectorul privat, pe funcții care nu au fost aprobate de ordonatorul principal de credite și pentru care nu a fost stabilit nivelul salarial corespunzător prevederilor Legii - cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice;

- drepturile salariale ale personalului detașat au fost stabilite prin decizii ale conducerii Institutului, fără respectarea cadrului legal aplicabil entității, în lipsa statului de funcții, a statului de personal și a fișelor de post.

b) pentru perioada 18.11.2013 - 31.12.2013:

- posturile în cadrul Institutului au fost ocupate tot prin detașarea personalului de la societăți comerciale cu răspundere limitată;

- în lipsa unui stat de personal aprobat, nivelul de salarizare a fost stabilit prin decizii ale conducerii institutului;

- nu au fost avizate pentru control financiar preventiv și nici pentru legalitate deciziile de aprobare a detașărilor și a nivelului drepturilor salariale; au fost identificate și cazuri în care personalul a fost detașat fără decizie și fără stabilirea nivelului drepturilor salariale. De asemenea, în deciziile emise pentru personalul detașat, căruia nu i s-a păstrat nivelul salariat avut la entitatea de la care s-a detașat, nu este invocată baza legală pentru acordarea drepturilor salariale.

Analizând aceste constatări ale Curții de Conturi a României în raport de apărările intimatului-reclamant și de considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că instanța de fond a făcut o greșită aplicare în speță a normelor de drept material incidente.

Astfel, prin H.G. nr. 8/15.01.2013 s-a prevăzut funcționarea Institutului "A." pentru românii de pretutindeni în subordinea MAE și în coordonarea ministrului delegat pentru relațiile cu românii de peste hotare și s-a prevăzut, în Anexa nr. 2, un număr de 40 de posturi. Cu toate acestea, din luna ianuarie 2013 până în noiembrie 2013, când a intrat în vigoare H.G. nr. 857/2013 (care reglementează organizarea și funcționarea Institutului) și a fost adoptat Ordinul ministrului delegat pentru românii de pretutindeni nr. 1766/18.11.2013, nu au fost întocmite și aprobate statul de funcții, statul de personal, cerințele posturilor, fișele de post și nici nivelul salarial aferent fiecărei funcții, conform Legii nr. 284/2010. Chiar și după adoptarea ordinului menționat au continuat să subziste majoritatea acestor lipsuri, întrucât ordinul a aprobat doar statul de funcții, chiar intimatul-reclamant recunoscând că statul de personal a fost întocmit și aprobat abia în cursul lunii iulie 2014.

În pofida acestor omisiuni, precum și în contextul suspendării prin O.U.G. nr. 34/2009 a ocupării prin concurs a posturilor vacante din cadrul autorităților publice, Institutul a procedat la angajarea de personal prin detașarea de la societăți comerciale private și la stabilirea nivelului salarial prin decizii ale conducerii, fără ca deciziile de aprobare a detașării și drepturilor salariale să fie avizate pentru controlul financiar preventiv și pentru legalitate.

Referitor la angajarea personalului prin detașare, Înalta Curte reține că, potrivit art. 26 alin. (1) din Legea nr. 284/2010:

"Încadrarea și promovarea personalului plătit din fonduri publice pe funcții, grade sau trepte profesionale se fac potrivit prevederilor din statute sau alte acte normative specifice domeniului de activitate, aprobate prin legi, hotărâri ale Guvernului sau act administrativ al ordonatorului principal de credite."; în consecință, instanța de recurs constată că niciun fel de angajări nu erau posibile în cadrul Institutului anterior stabilirii, conform legii și de către autoritatea publică competentă, a statului de funcții, a statului de personal, a cerințele posturilor și fișelor de post, precum și a nivelului salarial aferent fiecărei funcții, intimatul-reclamant nesusținând un text de lege care să înlăture norma legală precitată și să permită o acțiune diferită.

Menționarea în cuprinsul H.G. nr. 8/2013 a încadrării Institutului cu un număr de 40 de posturi nu era suficient pentru ca această entitate să procedeze la angajarea de personal, câtă vreme nu erau stabilite tipul posturilor respective și cerințele de angajare, precum și nivelul salarial al funcțiilor ocupate. Nici argumentul că, până la data intrării în vigoare a prevederilor H.G. nr. 8/2013, entitatea avusese aprobate un număr de 70 de posturi, în baza prevederilor H.G. nr. 1040/2011 privind organizarea și funcționarea Ministerului Afacerilor Externe, nu poate fi primit, câtă vreme H. G. nr. 8/2013 reducea acest număr la 40 de posturi și nu prevedea preluarea/identitatea, chiar și parțială, între cele 40 de posturi aprobate începând cu data de 15.01.2013 și numărul de posturi existente anterior. Totodată, statul de funcții întocmit anterior sub nr. x/11.06.2014, invocat de reclamant și intervenient, cuprinde un număr de 24 de posturi.

Nici argumentul unei pretinse pasivități a Guvernului în a reglementa organizarea și funcționarea IEH nu poate constitui o justificare legală a acțiunilor Institutului de angajare de personal în lipsa statului de funcții, a statului de personal, a cerințele posturilor și fișelor de post, precum și a nivelului salarial aferent fiecărei funcții, cu atât mai mult cu cât, și după adoptarea H.G. nr. 857/2013, care reglementează organizarea și funcționarea Institutului, nu au fost realizate și aprobate, până la data de 31.12.2013, statul de personal, cerințele posturilor, fișele de post și nici nivelul salarial aferent fiecărei funcții, conform Legii nr. 284/2010.

Argumentul intimatului-reclamant, confirmat și de instanța de fond, prin care se invocă incidența în cauză a prevederilor art. 45-47 din Codul muncii pentru a susține legalitatea detașărilor din mediul privat, nu are relevanță în speță. Deși este reală susținerea intimatului-reclamant că aceste texte de lege, cu caracter general, nu introduc interdicții cu privire la sursa privată sau publică a mediului din care provin angajații detașați, ceea ce se relevă în speță este lipsa cadrului normativ și formal necesar angajării personalului în cadrul Institutului, indiferent de modalitatea aleasă (prin detașare sau chiar prin concurs, în condițiile suspendării acestei din urmă proceduri conform O.U.G. nr. 34/2009). Câtă vreme, în perioada 15.01.2012 - 11.11.2013 nu a fost aprobată hotărârea de guvern privind organizarea și funcționarea Institutului, iar ulterior, până la data de 31.12.2013, a fost aprobat doar statul de funcții, dar nu și statul de personal, cerințele posturilor, fișele de post și nivelul salarial aferent fiecărei funcții, atunci Institutul nu putea proceda la angajarea de personal prin emiterea de către conducere a deciziilor de aprobare a detașării unor angajați de la societăți comerciale private în cadrul Institutului.

Este de reținut că, la 31.12.2013, din cele 40 de posturi aprobate în cadrul IEH, un număr de 20 erau ocupate de personal angajat cu contract de muncă, iar 18 au fost ocupate prin detașare. Argumentul intimaților în sensul încadrării cheltuielilor cu cei 38 de angajați în bugetul aprobat al IEH pe anul 2013 nu poate înlătura nelegalitatea acțiunilor Institutului, în condițiile în care art. 14 alin. (1) și (2) din Legea nr. 500/2002 stipulează că cheltuielile bugetare au destinație precisă și limitată și sunt determinate de autorizările conținute în legi specifice și în legile bugetare anuale, precum și că nici o cheltuiala nu poate fi înscrisă în bugete și nici angajată și efectuată din aceste bugete, dacă nu exista baza legală pentru respectiva cheltuiala.

Cât privește stabilirea drepturilor salariale aferente personalului Institutului, Înalta Curte reține că, potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 284/2010:

"Gestiunea sistemului de salarizare a personalului din instituțiile și autoritățile publice se asigură de fiecare ordonator principal de credite.", iar potrivit alin. (4) din același articol, ordonatorilor principali de credite au obligația să stabilească salariile de bază, soldele funcțiilor de bază/salariile funcțiilor de bază, indemnizațiile lunare de încadrare, sporurile, alte drepturi salariale în bani și în natură stabilite potrivit legii, să asigure promovarea personalului în funcții, grade și trepte profesionale și avansarea în gradații, în condițiile legii, astfel încât să se încadreze în sumele aprobate cu această destinație în bugetul propriu. Totodată, art. 28 alin. (2) dispune că salariile de bază ale personalului încadrat în funcții specifice, care nu sunt prevăzute în prezenta lege, se stabilesc de ordonatorii principali de credite, prin asimilare cu funcțiile și salariile de bază prevăzute în anexele la prezenta lege și aplicabile categoriei de personal respective, cu avizul Ministerului Muncii și Justiției Sociale, al Ministerului Finanțelor Publice și al Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, pentru funcționarii publici.

Or, Institutul "A." pentru românii de pretutindeni nu avea calitatea de ordonator de credite, astfel că nu putea să dispună, prin decizii ale conducerii, cu privire la stabilirea nivelului salariilor de bază și al sporurilor angajaților săi. Această atribuție revenea primar intimatului-reclamant MAE, conform art. 5 din H.G. nr. 8/2013, fiind preluată de ministrul delegat pentru relațiile cu românii de peste hotare, care, potrivit art. 6 alin. (2) din același act, îndeplinește atribuțiile ordonatorului principal de credite al MAE în domeniul relațiilor cu românii de pretutindeni.

Cât privește vizele pentru controlul financiar preventiv și pentru legalitate, instanța de fond a valorificat greșit argumentul intimatului-reclamant, prin care s-a susținut că viza pentru CFP nu a putut fi obținută întrucât postul aferent era vacant, iar viza de legalitate nu este obligatorie, fiind necesară doar dacă o solicita controlul financiar preventiv. Chiar și așa fiind, Înalta Curte constată că motivele pentru care era vacant postul persoanei responsabile cu controlul financiar preventiv (rezilierea contractului ca urmare a constatării neîndeplinirii corecte a atribuțiilor de serviciu) nu justifică neîndeplinirea acestei proceduri obligatorii, Institutul având posibilitatea de a aștepta ocuparea funcției, cu atât mai mult cu cât de solicitarea CFP depindea și obținerea vizei de legalitate.

De asemenea, Înalta Curte constată că este întemeiată și susținerea recurentei-pârâte cu privire la efectele pe care angajările în cadrul Institutului le produc în raport de dispozițiile O.U.G. nr. 34/2009; câtă vreme prin acest act normativ s-a dispus suspendarea concursurilor de angajare a personalului în instituțiilor publice, în vederea reducerii volumului cheltuielilor bugetare, utilizarea instituției detașării de către Institut și introducerea în sistemul public a unor angajați din sistemul privat a ocolit aceste dispoziții legale și a produs un efect contrar celui vizat de legiuitor.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că, prin angajarea și plata cheltuielilor aferente drepturilor salariale stabilite pentru persoanele angajate prin detașare în cadrul Institutului, în lipsa bazei legale, au fost încălcate dispozițiile art. 14 alin. (1) și art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, art. 6 alin. (1) și (4), art. 8, art. 26 alin. (1), art. 28 alin. (1) și (2) din Legea nr. 284/2010, art. 6 din H.G. nr. 857/2013, a căror aplicare în cauză a fost greșit făcută de instanța de fond.

În consecință, constatând incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ., va admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, va casa în parte sentința recurată și va respinge, ca neîntemeiată, cererea privind anularea încheierii nr. 131/27.11.2014 și a Deciziei nr. 36/01.09.2014, emise de pârâtă, în ceea ce privește abaterea de la pct. 10 și măsura de la pct. II.2 din decizie, menținând restul dispozițiilor sentinței, referitoare la soluția de anulare a încheierii nr. 131/27.11.2014 și a Deciziei nr. 36/01.09.2014 în ceea ce privește abaterea de la pct. 6 și măsura de la pct. II.1 din decizie.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinței civile nr. 4944 din 3 decembrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată, și rejudecând:

Respinge, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României și intervenientul Departamentul pentru Românii de Pretutindeni, privind anularea încheierii nr. 131/27.11.2014 și a Deciziei nr. 36/01.09.2014, emise de pârâtă, în ceea ce privește abaterea de la pct. 10 și măsura de la pct. II.2 din decizie.

Menține dispozițiile din sentința recurată, referitoare la soluția de anulare a încheierii nr. 131/27.11.2014 și a Deciziei nr. 36/01.09.2014, emise de pârâtă, în ceea ce privește abaterea de la pct. 6 și măsura de la pct. II.1 din decizie.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 28 iunie 2022.