ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4184/2019

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Ministerul Afacerilor Externe a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea Deciziei nr. 1 din 29 februarie 2016, emise de către Departamentul IV din cadrul pârâtei, precum și suspendarea executării acesteia, până la soluționarea irevocabilă a litigiului.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința civilă nr. 3643 din 18 noiembrie 2016, a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României și, pe cale de consecință, a anulat parțial pct. 3 din Decizia nr. 1 din 29 februarie 2016 și din Încheierea nr. 20 din 21 aprilie 2016, în ceea ce privește modul de calcul al penalităților de întârziere în conformitate cu prevederile O.G. nr. 92/2013.

Totodată, a suspendat executarea actelor administrative contestate numai în ceea ce privește măsura recuperării prejudiciului constând în diferența rezultată din modul de calcul în conformitate cu prevederile O.G. nr. 92/2013 și, respectiv, cel în conformitate cu prevederile contractuale și a menținut celelalte dispoziții.

De asemenea, a obligat pârâta la plata către reclamant a sumei de 12 RON, reprezentând cheltuieli de judecată proporțional cu pretențiile admise.

Împotriva Sentinței civile nr. 3643 din 18 noiembrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au promovat recurs reclamantul Ministerul Românilor de Pretutindeni (prin preluarea activităților și structurilor din domeniul relațiilor cu românii de pretutindeni din cadrul Ministerului Afacerilor Externe) și de pârâta Curtea de Conturi a României, în condițiile art. 493 C. proc. civ.

Recurentul-reclamant Ministerul Românilor de Pretutindeni a formulat întâmpinare la recursul promovat de pârâta Curtea de Conturi, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Arată că, în cazurile menționate în Raportul de control, abaterile constatate sunt cu privire la încălcarea obligațiilor convenționale din Contractele nr. x din 18 iunie 2014 și nr. y din 23 iulie 2014, și nu cu privire la încălcarea altor obligații de natura celor ce antrenează răspunderea delictuală.

Conchide, în sensul că în mod greșit a apreciat Curtea de Conturi că sunt incidente dispozițiile invocate din Codul fiscal, în cazul contractelor de finanțare nerambursabilă.

La rândul său, recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a formulat întâmpinare la recursul reclamantului Ministerul Românilor de Pretutindeni prin acre a solicitat respingerea acestuia ca nefondat.

În dezvoltarea apărărilor a susținut că în mod corect instanța de fond a menținut măsurile dispuse în sarcina entității verificate, raportat la temeiurile de drept în baza cărora au fost stabilite, respectiv art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992 pentru cele prin care s-au constatat nereguli financiar-contabile și art. 33 alin. (3) din aceeași lege pentru cele prin care s-au constatat abateri de la legalitate și regularitate care au produs prejudicii.

Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea Dosarului din data de 24 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursurilor la data de 27 martie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursurilor, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

În faza procesuală a recursului au fost administrate probe noi.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, constată că recursurile sunt nefondate, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Recursul reclamantei a fost întemeiat în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., același temei de drept fiind invocat în recursul său de către pârâtă.

Față de cele două recursuri Înalta Curte va analiza din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. în întregime sentința contestată.

Referitor la menținerea pct. 1 din Decizie acesta stabilea că Conducerea Ministerului Afacerilor Externe -Departamentul Politici pentru Relația cu Românii de Pretutindeni va dispune masuri și va urmări intrarea în legalitate privind "fundamentarea și utilizarea creditelor bugetare", prin:

a) elaborarea și implementarea de proceduri care să conducă la fundamentarea bugetului pentru programele/proiectele/acțiunile desfășurate de către D.P.R.R.P, în funcție de necesitățile reale și obiectivele care trebuie atinse de către organizațiile reprezentative ale românilor din afara granițelor;

b) fundamentarea filtrului necesar desfășurării activității D.P.R.R.P pe programe, iar în " cadrul fiecărui program, fundamentarea sumelor pe tipuri de proiecte și activități;

c) estimarea cât mai precis posibil a tuturor categoriilor de cheltuieli necesare pentru realizarea obiectului de activitate al D.P.R.R.P;

d) analiza lunară a execuției bugetare aferentă titlului 59, astfel încât sumele neutilizate neutilizate pentru care, în baza unor dispoziții legale sau a altor cauze, sarcinile au fost desființate sau amânate, să fie comunicate M.A.E în vederea raportării acestora la Ministerul Finanțelor Publice pe parcursul anului bugetar (pentru înlăturarea abaterilor prezentate la pct. 1 din Decizie).

Criticile reiau susținerile din fața instanței de fond arătându-se că liniile de finanțare au fost trasate prin programul anual privind finanțarea nerambursabilă a programelor, proiectelor și acțiunilor pentru sprijinirea activității românilor de pretutindeni și a organizațiilor reprezentative ale acestora, aprobat de asemenea prin Ordin al ministrului delegat, cu stabilirea unor priorități concrete.

Totodată, în cadrul Planului de acțiuni elaborat an de an de către DPRRP a fost fundamentat bugetul aferent acțiunilor proprii ale Departamentului, acțiuni împărțite pe categorii de programe.

În susținerea celor argumentate mai sus, partea a indicat ca probă "Strategia Națională privind Relația cu Românii de Pretutindeni", "Politici sectoriale pentru românii de pretutindeni", Ordinul de aprobare al acestora nr. 655 din 30 aprilie 2013, programul anual privind finanțarea nerambursabilă a programelor, proiectelor și acțiunilor pentru sprijinirea activității românilor de pretutindeni și a organizațiilor reprezentative ale acestora" 2013 și Ordinul de aprobare nr. 219 din 15 ianuarie 2014, memorandumul intern privind aprobarea programului anual privind finanțarea nerambursabilă a programelor, proiectelor și acțiunilor pentru sprijinirea activității românilor de pretutindeni și a organizațiilor reprezentative ale acestora" 2014, nr. x din 12 martie 2013, precum și Planul acțiunilor DPRRP în anul 2013.

La nivelul DPRRP a existat, în perioada supusă controlului Curții de Conturi, o procedură care să urmeze politicile, strategiile sectoriale și prioritățile stabilite în scopul ' finanțării unor acțiuni cu obiective specifice, iar pe cale de consecință, considerăm concluziile Curții de Conturi ca fiind neîntemeiate.

În baza Legii nr. 321/2006 privind regimul acordării finanțărilor nerambursabile pentru programele, proiectele sau acțiunile privind sprijinirea activității românilor de pretutindeni și a organizațiilor reprezentative ale acestora, Departamentul Politici pentru Relația cu Românii de Pretutindeni acordă finanțări nerambursabile, conform bugetului aprobat.

Obiectivul principal urmat era păstrarea și afirmarea identității etnice, culturale, lingvistice și religioase a românilor din afara granițelor conform standardelor internaționale în materie.

Proiectele propuse sunt analizate de către o Comisie de evaluare și selectare legal constituită, anual, prin Ordin al ministrului delegat. Membrii acesteia efectuează evaluările în acord cu Procedura de elaborare a documentațiilor de evaluare, selectare și aprobare a programelor, proiectelor, sau acțiunilor, precum și de derulare și utilizare a fondurilor alocate sprijinirii activității românilor de pretutindeni și a organizațiilor reprezentative ale acestora, prevăzute în bugetul Ministerului Afacerilor Externe. Astfel, nu pot fi ignorate noi nevoi și obiective ce pot apărea, cu prilejul analizării unor proiecte ce provin eventual de la organizații ale românilor nou constituite sau care aduc în lumină aspecte și probleme noi, cu care se confruntă românii din anumite zone.

Astfel, la începutul fiecărui an, se pot fundamenta sumele estimate ca fiind necesare, având în vedere necesitățile reale ale organizațiilor reprezentative ale românilor din afara granițelor, însă nu pot fi prevăzute, cât mai precis posibil, toate categoriile de cheltuieli necesare pentru realizarea obiectului de activitate al DPRRP.

Având în vedere că în activitatea sa, DPRRP a acordat finanțări nerambursabile în baza Legii nr. 321/2006 și a Legii nr. 299/2007 privind sprijinul acordat românilor de pretutindeni, multe dintre proiecte desfășurându-se pe tot parcursul anului, nu a fost posibilă anularea de credite bugetare deoarece acestea sunt aprobate și angajate în derularea contractelor de finanțare încheiate sau ce urmau a fi încheiate în cursul anului, conform procedurii de aprobare a DPRRP. De aceea, în cazul realizării de economii, în unele cazuri, realocarea se făcea către bugetul MAE, articolul bugetar 59. Propunerile de angajare, analizate și invocate în Raportul de control și Ia abaterea 1 alin. (3), din Decizie, sunt economiile realizate și realocate către bugetul MAE, articolul bugetar 59 prin propunerile de angajare exemplificate.

Astfel, sumele neutilizate ca urmare a renunțării unor beneficiari, pe parcursul anului, la proiectele aprobate spre finanțare sau a realizării unor economii rezultate în urma finalizării unor acțiuni derulate nu reprezintă practic "sumele neutilizate pentru care sarcinile au fost desființate sau amânate", ci sume rezultate în urma economiilor realizate în modul prezentat mai sus. Aceste sume nu au fost cerute la deschiderile de credite și apoi neutilizate. În urma aprobării deconturilor parțiale sau a deconturilor finale, precum și a facturilor prezentate la plată, se cer la deschiderea de credite doar sumele utilizate deja, pentru care s-au prezentat documente justificative.

În realitate, prin sentință s-au analizat în mod detaliat aceste critici, inclusiv susținerile recurentei, însă din însăși faptul unor execuții bugetare de 80% pentru anii 2012 - 2014, și de 90% în anul 2013 se relevă lipsa de rigurozitate atât în întocmirea bugetului cât și în execuția lui.

Mai mult, instanța de fond în mod corect a înlăturat susținerile reclamantului întrucât împrejurarea că finanțările nerambursabile se acordă pe bază de proiecte depuse la începutul fiecărui an, nu justifică neaplicarea de către entitatea auditată a legilor bugetare anuale și a legii finanțelor publice, care conțin dispoziții cu privire la întocmirea proiectelor de buget într-un cadru care să permită direcționarea fondurilor publice sub forma plafoanelor de cheltuieli, spre priorități și programe bine fundamentate și să mențină disciplina fiscal bugetară, transparența și sustenabilitatea pe termen mediu a finanțelor publice, precum și garanția unei bune gestionări a resurselor publice.

Or, măsura dispusă de către Curtea de Conturi arc drept scop tocmai punerea în practică a propriei Strategii, conducând la prioritizarea cheltuielilor estimate anual în raport cu nevoile identificate la nivel de stat/regiune/specific al comunităților românești. în funcție de necesitățile reale și obiectivele care trebuie atinse de către organizațiile reprezentative ale românilor din afara granițelor.

De asemenea, afirmațiile reclamantului-recurent potrivit cărora în cazul realizării de economii, realocarea se face către alte programe/acțiuni proprii DPRRP în funcție de necesitatea sau solicitările comunităților din afara granițelor, confirmă constatarea Curții de Conturi potrivit căreia alocarea finanțării din fonduri publice nu a fost prioritizată în funcție de obiectivele care urmau a fi atinse de către DPRRP, ci în funcție de solicitările făcute de către comunitățile beneficiare.

Nu pot fi primite ca întemeiate susținerile recurentului reclamant în ceea ce privește fundamentarea bugetului, în raport de prevederile art. 26 și art. 28 lit. f) din Legea nr. 500/2002, prin care se stabilește ca obligații în sarcina instituțiilor și autorităților publice să procedeze la fundamentarea cheltuielilor, credite de angajament și credite bugetare determinate de autorizările conținute în legi specifice, în structura funcționala, și economică a acestora, iar în cadrul programelor să procedeze la estimarea anuală a performanței fiecărui program caro să cuprindă: acțiunile, costurile asociate, obiectivele urmărite. rezultatele obținute și estimate pentru anii următori, măsurate prin indicatori preciși a căror alegere este justificată.

Referitor la pct. 2 din Decizie, acesta prevedea faptul că "conducerea Ministerului Afacerilor Externe - Departamentul Politici pentru Relația cu Românii de Pretutindeni va dispune masuri și va urmări intrarea în legalitate privind:

- "organizarea evidenței creditelor bugetare" prin emiterea de către ordonatorul de credite a unui act de decizie administrativă prin care să fie desemnată persoana cu atribuții pe linia organizării și conducerii evidenței angajamentelor bugetare și legale, la nivelul DPRRP.

Totodată se va dispune elaborarea de norme proprii prin care să se stabilească documentele, circuitul acestora și persoanele împuternicite să efectueze operațiunile legate de angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor, precum și organizarea, evidența și raportarea angajamentelor bugetare și legale;

"exercitarea controlului financiar preventiv" prin prezentarea la viză de control financiar preventiv a tuturor proiectelor de operațiuni însoțite de documentele justificative corespunzătoare.

Totodată, se vor dispune măsuri pentru identificarea tuturor plăților efectuate în perioada 2012-2014 fără viza de C.F.P.P.D, analiza lor și dispunerea de masuri în condițiile legii, pentru Eventualele cazuri de nelegalitate constatate, ca urmare a neprezentării documentelor care au stat baza acestor plăți, reprezentantului Ministerului Finanțelor Publice(pentru înlăturarea abaterilor prezentate la pct. 2 din Decizie).

Justificarea din recurs care nu critică cele reținute prin sentință respectiv faptul că, conform prevederilor art. 10 din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial și controlul financiar preventiv, reclamantul avea obligația de a aproba proiectele de operațiuni doar în cazul în care acestea respectă cerințele de legalitate, regularitate și încadrare în limitele creditelor bugetare aprobate, care poartă viza de control financiar preventiv. Or, așa cum s-a constatat prin raportul de control, au fost vizate CFP și ordonanțări de plată care conțineau date incorecte și incomplete.

De asemenea, pentru operațiunile care fac obiectul controlului financiar preventiv delegat, reclamantul avea obligația de a le supune aprobării ordonatorului de credite numai însoțite de această viză, conform art. 13 din O.G. nr. 119/1999, însă echipa de audit a constatat că s-au efectuat plăți în baza unor documente care nu au fost prezentate la viză controlului delegat numit de MFP este legată de aflarea în concediu a controlorilor delegați din Ministerul de Finanțe precum și limitări competențelor pentru controlorii desemnați înlocuitori.

Pe fond justificarea părții este legată de aflarea în concediu a controlorilor delegați din Ministerul de Finanțe precum și limitării competențelor pentru controlorii desemnați înlocuitori.

Evident că astfel de critici nu poate fi primite.

Prevederile incidente sunt cele din art. 2 alin. (2) din Ordinul nr. 51/2013 privind numirea controlorilor delegați pentru exercitarea controlului financiar preventiv delegat controlul financiar preventive delegate urmând a se exercita fără limită valorică, asupra proiectelor de operațiuni corespunzătoare pct. 1 și 2 din Capitolul A, Anexa nr. 8. 1 la Procedura operațională aprobată prin OMFP nr. 2434/2010.

Potrivit dispozițiilor Legii nr. 500/2002, ordonanțările de plată constituie documente interne prin care ordonatorul de credite dispune întocmirea instrumente lor de plata a cheltuielilor și care în mod obligatoriu, trebuie să poate viza de control financiar preventive propriu și control financiar preventiv delegat.

Recurentul - reclamant, conform prevederilor art. 10 din O.G. nr. 19/1999, are obligația de a aproba proiectele de operațiuni doar în cazul în care acestea respectă cerințele de legalitate, regularitate și încadrare în limitele creditelor bugetare aprobate, care poartă viza de control financiar preventiv, ori în cauză s-a constatat că au fost vizate CFP și ordonanțări de plată care conțineau date incorecte și incomplete,

De asemenea, recurentul - reclamant pentru operațiunile care fac obiectul controlului financiar preventiv delegat, are obligația de a le supune aprobării ordona toni Iui de credite numai însoțite de această viză, conform art. 13 din O.G. nr. 119/1999, însă în urma acțiunii de control desfășurate fa MAE (în prezent MRP) echipa de audit a constatat că plățile s-au efectuat în baza unor documente care nu au fost prezentate la viză controlului delegate numit de MFP.

Exemplele la care se referă recursul sunt doar în număr de 3 din cele 8 consemnări în Raportul Curții de Conturi, din care doar în unul se realizează o minimă critică nejustificată însă factual, în timp ce în celelalte cazuri contractele sunt doar enumerate, deși sarcina probei revenea recurentului.

La pct. 3 din Decizie se prevede că:

Conducerea Ministerului Afacerilor Externe - Departamentul Politici pentru Relația cu Românii de Pretutindeni va dispune masuri și va urmări intrarea în legalitate privind înregistrarea și justificarea la termen, a avansurilor acordate". Totodată se vor dispune masuri pentru:

- corelarea clauzelor prevăzute în contractele de finanțare cu reglementările legale în domeniul finanțelor publice, în ceea ce privește termenul de restituire de către beneficiari, a fondurilor primite în avans și nejustificate cu livrări de produse, lucrări executate și servicii prestate;

- extinderea verificărilor asupra tuturor avansurilor acordate în perioada 2012-2014, a deconturilor prezentate în justificare, în vederea identificării tuturor cazurilor de avansuri acordate și nejustificate în termenul legal, stabilirea cuantumului acestora, înregistrarea lor corectă în contabilitate și dispunerea de măsuri pentru recuperare și virare la bugetul statului, inclusiv accesoriile calculate până la data plății (inclusiv pentru cazurile prezentate în Raportul de control) (pentru înlăturarea abaterilor prezentate la pct. 3 din Decizie).

În acest caz sentința a fost recurată și de către pârâta Curtea de Conturi în ceea ce privește "modul de calcul al penalităților de întârziere în conformitate cu prevederile O.G. nr. 92/2013, aceasta arătând că instanța de fond în mod greșit a făcut aplicarea prevederilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 321/2006, confirmând interpretarea autorității reclamante, în sensul că răspunderea debitorului de a restitui plata primită este o consecință a încălcării obligațiilor contractuale, respectiv este rezultatul neexecutării sau a executării culpabile, sancționate cu desființarea.

Tot astfel pârâta a susținut că instanța de fond a apreciat în mod eronat că reclamantului nu i se poate reproșa o încălcare a principiului legalității, ci doar faptul că nu a optat pentru o clauză penală mai drastică, o chestiune de oportunitate ce nu poate fi catalogată drept neregulă, în condițiile în care legea specială recunoaște posibilitatea de a stabili prin contract modul de calcul al penalităților.

2.2. Motivarea nelegalității hotărârii pronunțate ar fi:

Măsura de la pct. 1.3 din Decizia nr. 1/2016, menținută prin Încheierea nr. 20/2016, a fost dispusă în temeiul art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, în sarcina conducerii MAE - DPRRP, pentru înlăturarea neregulilor financiar -contabile vizând restituirea avansurilor acordate din fonduri publice pe contracte de finanțare și nejustificate până la finele anului în care au fost acordate.

În urma verificărilor efectuate, echipa de audit a constatat nerespectarea prevederilor legale privind restituirea avansurilor acordate din fonduri publice pe contracte de finanțare și nejustificate până la finele anului în care au fost acordate.

DPRRP, în contractele de finanțare încheiate, referitor la data restituirii avansului cât și Ia cuantumul penalităților a acceptat clauze contrare actelor normative care reglementează regimul finanțelor publice și a plăților în avans din fonduri publice și care prevăd explicit faptul că, fondurile publice avansate din creditele bugetare anuale trebuie sa întregească până la finele anului, bugetele din care au fost avansate.

Aceste clauze prevăd ca beneficiarul este obligat să restituie fondurile primite și nejustificate în termen de 15 zile calendaristice de la data primirii notificării creând astfel, posibilitatea restituirii avansurilor acordate, cu întârzieri mai mari de 15 zile calendaristice, față de finele anului în care au fost acordate așa cum prevede legea și tară a fi calculate și implicit încasate dobânzi și penalități de întârziere conform prevederilor Codului de procedură fiscală, aprobat prin O.G. nr. 92/2003, cu modificările și completările ulterioare, dispoziții legale incidente în cauză, contrar celor reținute de instanța de fond.

Astfel, deși în baza acestui act normativ, pentru avansurile acordate și nejustificate până la finele anului în care au fost acordate, DPRRP avea obligația legală de a calcula dobânzi și penalități de întârziere și de a iniția măsuri de recuperare atât a debitului, cât și a dobânzilor și penalităților aferente acestuia, instituția a procedat la calcularea penalităților doar de la data notificării beneficiarilor de avansuri, ceea ce a condus la necalcularea și implicit nerecuperarea de venituri cuvenite bugetului de stat, provenind din dobânzi și penalități, a căror sumă a fost estimată de echipa de audit la 48.421 RON.

Neregulile au fost constatate în raport de prevederile art. 22, art. 47 alin. (2), art. 52 alin. (8) și (10) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, coroborate, pct. 3.1,7 și 3.1.8 din Normele metodologice privind organizarea și conducerea contabilității instituțiilor publice, Planul de conturi pentru instituțiile publice și instrucțiunile de aplicare a acestuia» aprobate prin OMFP nr. 1917/2005, art. 5 din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, art. 3 din H.G. nr. 264/2003 privind stabilirea acțiunilor și categoriilor de cheltuieli, criteriilor, procedurilor și limitelor pentru efectuarea de plăți în avans din fonduri publice și art. 7 din Legea nr. 321/2006 privind regimul acordării finanțărilor nerambursabile pentru programele, proiectele sau acțiunile privind sprijinirea activității românilor de pretutindeni și a organizațiilor reprezentative ale acestora, precum și a modului de repartizare și de utilizare a sumei prevăzute în bugetul Ministrului Afacerilor Externe pentru această activitate.

Recursul reclamantei față de respingerea susținerilor la acest punct precizează faptul că solicitarea de restituire a fondurilor primite, prin prisma prevederilor legale în vigoare, reprezintă sancțiunea pentru neexecutarea obligației principale, aceea de respectare a obligațiilor contractuale de către beneficiarii de finanțare (art. 11 alin. (2) din Legea nr. 321/2006). în opinia noastră, obligația de restituire este subsecventă obligației de executare a prevederilor contractului, și pe cale de consecință, până la emiterea unei înștiințări cu privire la încetarea efectelor contractului, beneficiarul este prezumat a-și fi îndeplinit întocmai obligațiile ce îi incumbă.

Astfel, răspunderea debitorului nu este un efect al obligației născute din contract, ci consecința încălcării obligației contractuale, această încălcare constituind un izvor de obligații distinct de contract. Obligația care se naște din acest nou izvor are ca obiect tocmai repararea unui prejudiciu cauzat creditorului prin faptul neexecutării și poate diferi ca întindere și conținut de cea inițială.

Momentul nașterii noii obligații, respectiv a dreptului corelativ al Finanțatorului-creditor la restituirea fondurilor, este cel al îndeplinirii tuturor condițiilor necesare pentru antrenarea răspunderii civile, inclusiv punerea în întârziere, acolo unde este cazul. Angajarea răspunderii nu are loc Ia data încălcării prevederilor contractuale, deoarece, deși există izvorul obligației, până la punerea în întârziere nu există prejudiciu, ceea ce atrage inexistența răspunderii și a dreptului la daune.

Este real faptul că reclamanta a prevăzut în contractele de finanțare încheiate, referitor la data restituirii avansului, cât și la cuantumul penalităților, a acceptat clauze contrare actelor normative care reglementează regimul finanțelor publice și a plăților în avans din fonduri publice și care prevăd că fondurile publice avansate din creditele bugetare anuale trebuie să întregească, până la finele anului, bugetele din care au fost avansate.

Aceste clauze prevăd ca beneficiarul este obligat să restituie fondurile primite și nejustificate în termen de 15 zile calendaristice de la data primirii notificării, considerându-se că s-a creat, astfel, posibilitatea restituirii avansurilor acordate, cu întârzieri mai mari de 15 zile calendaristice, față de finele anului în care au fost acordate, așa cum prevede legea și fără a fi calculate și implicit încasate dobânzi și penalități de întârziere conform prevederilor Codului de procedură fiscală, aprobat prin O.G. nr. 92/2003, cu modificările și completările ulterioare.

Reclamanta a procedat la calcularea penalităților doar de la data notificării beneficiarilor de avansuri, ceea ce a condus la necalcularea și, implicit, nerecuperarea de venituri cuvenite bugetului de stat, provenind din dobânzi și penalități, a căror sumă a fost estimată de echipa de audit la 48.421 RON.

Însă, potrivit dispozițiilor art. 11 din Lege nr. 321 din 14 iulie 2006 privind regimul acordării finanțărilor nerambursabile pentru programele, proiectele sau acțiunile privind sprijinirea activității românilor de pretutindeni și a organizațiilor reprezentative ale acestora, precum și a modului de repartizare și de utilizare a sumei prevăzute în bugetul Ministerului Afacerilor Externe pentru această activitate:

"(1) Modul de utilizare a sumelor acordate sub forma finanțărilor nerambursabile este supus controlului reprezentanților finanțatorului, precum și organelor cu atribuții în materie.

(2) Nerespectarea de către beneficiari a obligațiilor asumate prin contractele de acordare a finanțărilor nerambursabile se sancționează cu obligarea acestora la restituirea sumelor primite, la care se adaugă penalitățile calculate la sumele deja acordate, în conformitate cu prevederile contractuale".

Rezultă din acest text de lege că s-a prevăzut în mod expres posibilitatea de a stabili cuantumul penalităților prin contract, nefiind încălcate dispozițiile Codului de procedură fiscală în ceea ce privește cuantumul penalităților. Prin urmare, nu se poate pune în discuție legalitatea stabilirii unor penalități în cuantum diferit de cel prevăzut în Codul de procedură fiscală și nici modalitatea de calcul concret, de la data notificării, fiind doar o chestiune de oportunitate, care a fost lăsată însă de legea specială la aprecierea autorității publice.

În aceste condiții criticile vizând corelarea clauzelor contractuale și verificările ce se impun a se efectua neputând fi primite fiind și chestiuni de diligență, asupra modului de calcul al penalităților de întârziere Înalta Curte consideră că instanța de fond a apreciat în mod corect, astfel că nici criticile referitoare la acest punct nu pot fi primite.

Raportat la pct. II 5 din Decizie (măsuri) prin care s-a prevăzut faptul că "Conducerea Ministerului Afacerilor Externe - Departamentul Politici pentru Relația cu Românii de Pretutindeni va dispune masuri pentru extinderea verificărilor asupra achizițiilor de bunuri în scopul oferirii de premii, efectuate în perioada 2012-2014, în vederea identificării și a altor cazuri de natura celor constatate (respectiv de bunuri achiziționate pentru care nu exista documente care sa certifice predarea lor în scopul în care au fost achiziționate), a stabilirii întinderii prejudiciului produs ca urmare a plăților efectuate pentru cazurile constatate (inclusiv pentru cele consemnate în Raportul de control), înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora în condițiile legii (inclusiv a beneficiilor nerealizate), și virarea urnelor recuperate pe destinațiile legale inclusiv accesoriile aferente calculate până la data plății (pentru înlăturarea abaterilor prezentate la pct. 4 din Decizie).

Critica recurentului cu privire la Programul de Tabere ARC 2014 vorbește despre faptul că există dovezi foto și video a acordării premiilor destinate participanților, recunoscând implicit că nu există documente care să ateste predarea lor.

Instanța putea accepta în anumite condiții această probă indirectă, însă numai dacă se făcea o justificare plauzibilă asupra imposibilității realizării înscrisuri valabile, cu atât mai mult cu cât era vorba de cărți mp 3 playere, tablete PC și aparate foto".

Cum acest lucru nu s-a justificat, apar incidente dispozițiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, coroborate cu art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 și art. 10 alin. (2) - (3) din Legea nr. 321/2006 privind regimul acordării finanțărilor nerambursabile pentru programele, proiectele sau acțiunile privind sprijinirea activității românilor de pretutindeni și a organizațiilor reprezentative ale acestora, precum și a modului de repartizare și de utilizare a sumei prevăzute în bugetul Ministrului Afacerilor Externe pentru această activitate.

Pentru valorificarea acestor constatări, prin măsura dispusă la pct. II.5 din Decizia nr. 1/2016, s-a stabilit în sarcina conducerii MAE - DPRRP obligația de a extinde verificările asupra achizițiilor de bunuri în scopul oferirii de premii, efectuate în perioada 2012 - 2014, în vederea identificării și a altor cazuri de natura celor constatate, de a determina întinderea exactă a prejudiciilor produs și recuperarea acestora în condițiile legii.

Raportat la pct. II 6 din Decizie se prevede că "Conducerea Ministerului Afacerilor Externe - Departamentul Politici pentru Relația cu Românii de Pretutindeni va dispune masuri pentru extinderea verificărilor asupra contractelor de finanțare derulate în perioada 2012 - 2014, în vederea identificării și a altor cazuri de natura celor constatate (respectiv de cheltuieli efectuate ulterior recepției produselor contractate și/sau cheltuieli pentru achiziția de produse neprevăzute în anexe la contractele încheiate), a stabilirii întinderii prejudiciului produs ca urmare a plăților efectuate pentru cazurile constatate (inclusiv pentru cele consemnate în Raportul de control), înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora în condițiile legii (inclusiv a beneficiilor nerealizate), și virarea sumelor recuperate pe destinațiile legale inclusiv accesoriile aferente calculate până la data plății (pentru înlăturarea abaterilor prezentate la pct. 5 din Decizie).

Critica recurentei se referă la cazurile menționate în Raportul de control, abaterile constatate referindu-se la încălcarea obligațiilor convenționale din Contractele nr. x din 18 iunie 2014 și nr. y din 23 iulie 2014, și nu cu privire la încălcarea altor obligații de natura celor ce antrenează răspunderea delictuală.

S-a mai precizat că, atunci când obligația de reparare a prejudiciului este urmarea nerespectării sau a încălcării unor obligații asumate în prealabil, printr-un contract, răspunderea ce se va declanșa va fi contractuală.

Mai mult, se afirmă că măsura dispusă este "disproporționată față de situația de fapt", cu referire la "recuperarea inclusiv a beneficiilor nerealizate".

Cum în contractele amintite s-au efectuat plăți în afara cheltuielilor eligibile prevăzute în convenție de finanțare, temeiul juridic al restituirii ar excede celui contractual, fiind vorba despre o plată nedatorată - faptul juridic ilicit.

Procedura propusă pentru restituirea de către recurentă apare în acest context ca fiind cronofagă și irealizabilă, și nu cum a afirmat în legătură cu reala obligație legală de recuperare a beneficiului nerealizat.

Cât privește criticile realizate de ambele părți asupra soluției date cererii de suspendare, câtă vreme la acest termen s-a judecat și recursurile vizând fondul cererii, nu mai există necesitatea analizei lor în lipsa oricărei finalități juridice.

În concluzie, în raport de analiza de mai sus, hotărârea instanței de fond apare ca temeinică și legală.

Cum niciunul dintre motivele de recurs precizate de părți nu se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. urmează a le respinge ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de reclamantul Ministerul Românilor de Pretutindeni și de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva Sentinței civile nr. 3643 din 18 noiembrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 24 septembrie 2019.

GGC - LM