ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1659/2016

Decizia nr. 1659/2016

Asupra recursului de față

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și discal, sub nr. unic 7722/2/2013, la data de 21 noiembrie 2013, reclamantul Ministerul Afacerilor Externe a solicitat anularea măsurilor dispuse la punctele II.2 și II.4 din Decizia nr. 28 din 11 septembrie 2013 și a punctelor corespunzătoare din încheierea nr. 121 din 4 noiembrie 2013 (respectiv II.5 și II.6), ambele acte administrative fiind emise de Departamentul nr. IV al Curții de Conturi a României.

Prin Sentința nr. 1120 din 3 aprilie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe, în contradictoriu cu pârâții Curtea de Conturi a României și Institutul A. pentru Românii de Pretutindeni și a anulat pct. II.5 și pct. II.6 din Încheierea nr. 121 din 4 noiembrie 2013 și, respectiv, pct. II.2 și pct. II.4 din Decizia nr. 28 din 11 septembrie 2013 emise de Curtea de Conturi.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, invocând motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat.

Astfel, arată că, anulând măsura dispusă la pct. II.2. din Decizia nr. 28/2013, instanța de fond a făcut o greșită aplicare în cauză a prevederilor Ordinului nr. 772/2009, reținând că acesta este un act normativ legal emis în baza art. 14 din Legea nr. 495/2004, precum și a dispozițiilor art. XIV din O.U.G. nr. 35/2009, art. 10 din O.U.G. nr. 1/2010 și art. 1 alin. (1)din Legea nr. 285/2010. Instanța de fond nu a reținut un aspect important, și anume acela că pârâta Curtea de Conturi a stabilit, pentru prima dată, cu ocazia verificării contului de execuție bugetară pe anul 2010, faptul că sporul pentru utilizarea uneia sau mai multor limbi străine rare a fost acordat fără respectarea prevederilor legale, iar entitatea auditată nu a dus la îndeplinire măsurile dispuse prin deciziile anterioare ale Curții de Conturi. Cu ocazia verificării contului de execuție bugetară pe anul 2010, Curtea de Conturi a verificat și modul de încadrare la data de 1 ianuarie 2010 a personalului plătit din fonduri publice, echipa de audit constatând că acordarea în anul 2009 a sporului s-a realizat fără a se aduce probe cu privire la utilizarea de către personalul diplomatic și consular care lucrează în centrala MAE a uneia sau mai multor limbi străine rare, altele decât cele de circulație internațională. Această condiție era obligatorie, fiind prevăzută de art. 14 din Legea nr. 495/2004 pentru a putea beneficia de spor. Sporul s-a acordat în baza unui ordin emis de ministrul afacerilor externe, al cărui conținut contravine prevederilor Legii nr. 495/2004 și fără să existe dovada că limba străină cunoscută, pentru care s-a acordat sporul este utilizată de către beneficiarul sporului.

Pe de altă parte, acest spor a fost acordat și în anul 2010, contrar prevederilor O.U.G. nr. 1/2010, prin includerea în salariul de bază la data de 1 ianuarie 2010, iar ulterior și în anul 2011. Instanțele de judecată nu s-au pronunțat încă în mod definitiv asupra modului de acordare în anul 2009 și de menținere în 2010 și 2011 a sporului pentru cunoașterea unei limbi rare membrilor Corpului diplomatic și consular al României care lucrau în centrala MAE. Chiar dacă în anul 2012 sporul nu a mai fost acordat ca element distinct, introducerea lui în anul 2010 în salariul de bază, fără respectarea prevederilor legale în vigoare la data respectivă a generat efectuarea de cheltuieli nelegale din creditele bugetare aferente anului 2012.

Este nerelevant că Ordinul nr. 772/2009 nu a fost contestat și nici desființat întrucât conducerea MAE avea obligația de a pune în concordanță prevederile acestui ordin cu dispozițiile legale în vigoare.

Cât privește soluția de anulare a măsuri dispuse la pct. II.4 din Decizia nr. 28/2013, instanța de fond a făcut o greșită aplicare în cauză a prevederilor art. 2 lit. t) și art. 9 alin. (6) din O.G. nr. 119/1999, coroborate cu dispozițiile art. 14, art. 22 alin. (1)și art. 24 alin. (2) din Legea nr. 500/2002. Potrivit ultimului text de lege citat, ordonatorii de credite au obligația de a angaja și utiliza creditele bugetare numai în limitele prevederilor și destinațiilor aprobate. Externalizarea activității de control financiar preventiv propriu, în baza unui contract de prestări servicii, nu poate fi considerată legală întrucât însuși contractul de prestări servicii în baza căruia se nasc obligații pe seama fondurilor publice nu este supus vizei de control financiar preventiv propriu, viza acordându-se obligatoriu înainte de angajarea obligației pe seama fondurilor publice, iar contractul de prestări servicii producând efecte ulterior încheierii sale. În situația descrisă, contractul de prestări servicii și actele adiționale, care constituie „angajament legal” ar trebui să fie verificate pentru legalitate și regularitate de către însuși prestatorul serviciului de control financiar preventiv, cele două situații fiind contradictorii și generând incompatibilitate.

Potrivit art. 9 din O.G. nr. 119/1999 coroborat cu anexa 8 capitolul 2 pct. 3 ultimul aliniat din OMFP nr. 522/2003, entitățile publice au obligația de a organiza controlul financiar preventiv propriu, de regulă, în cadrul compartimentelor de specialitate financiar contabilă, iar în cazul în care nu este posibil, prin intermediul persoanelor din alte compartimente de specialitate, altele decât cele care efectuează operațiunea supusă vizei. Controlul financiar propriu intră în sfera de competență a conducătorului entității, care are obligația organizări acestuia, înțelegându-se să această activitate, în nici un caz, nu poate fi exercitată prin externalizare, în afara cadrului instituțional al entității publice, așa cum s-a procedat în cazul Institutului A. pentru Românii de Pretutindeni. Conform art. 11 din O.G. nr. 119/1999, persoana care exercită controlul financiar preventiv propriu are „sarcini de serviciu”, situație care se poate regăsi numai în cazul în care persoana este angajata entității.

Plata serviciilor s-a efectuat de la articolul bugetar 20.30.30 „Alte cheltuieli cu bunuri și servicii” (adică din fonduri pentru finanțarea cheltuielilor neprevăzute), ceea ce demonstrează că la nivelul Institutului nu au existat aprobate prin buget fonduri cu această destinație.

Prin întâmpinare, intimatul-reclamant Ministerul Afacerilor Externe solicită respingerea recursului, ca nefundat, arătând că, în privința măsurii II.2, acesta pleacă de la o premisă înlăturată motivat de către judecătorul fondului, aceea că Ordinul nr. 772/2009 contravine prevederilor Legii nr. 495/2004. Astfel, rezultă că motivele recursului sunt neaplicate și au o evoluție paralelă față de ceea ce a constituit esența hotărârii atacate.

Proba utilizării limbii rare s-a făcut prin prezentarea documentelor întocmite în cadrul fiecărei direcții a MAE.

În ceea ce privește soluția instanței de fond asupra măsurii II.4, adresa Ministerului Finanțelor Publice reprezintă o interpretare oficială oferită de inițiatorul legislației în domeniu. Pe de altă parte, recurenta pârâtă utilizează un lanț argumentativ străin de concluziile învederate și dorite de sistemul logic folosit. Astfel, dacă „ în situația descrisă, contractul de prestări servicii care constituie angajament de plată ar trebui verificat de însuși prestatorul serviciului de CFP, cele două situații fiind contradictorii și generând incompatibilitate”, același raționament se aplică și în cazul în care controlorul financiar preventiv este angajat al ordonatorului de credite, pe baza unui contract de muncă.

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Institutul A. pentru Românii de Pretutindeni solicită respingerea recursului, arătând că, prin Adresa nr. 400.667 din 12 iulie 2010, Ministerul Finanțelor Publice i-a comunicat că, în cazul entităților mici (cum este și Institutul), în care compartimentul financiar contabil nu are în componență suficient personal pentru acordarea vizei de control financiar preventiv, poate fi numită o persoană, pe bază de contract, care să îndeplinească această atribuție.

Susținerile referitoare la situația de incompatibilitate în care s-ar găsi persoana care exercită atribuții de CFP când avizează plățile efectuate către sine urmează a fi înlăturate în condițiile în care aceeași este situația și pentru persoanele care au calitatea de angajați cu contract de muncă și care, exercitând activitatea de CFP, avizează plata salariilor proprii.

În acest condiții, nu există invocatul prejudiciu, la recuperarea căruia MAE a fost obligat prin actul administrativ atacat. Au fost respectate de către Institut prevederile art. 2 lit. t) și art. 9 alin. (6) din O.G. nr. 119/1999, dar și prevederile ordinul MFP nr. 522/2003 anexa 8 capitolul 2 pct. 3, din documentele aflate la doar rezultând că persoana desemnată pe bază de contract pentru desfășurarea activități de CFP îndeplinește condițiile cumulative cerute de lege pentru exercitarea acestei activități și a fost obținut acordul ordonatorului principal de credite.

II. Procedura de soluționare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) noul Cod. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 22 septembrie 2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) noul Cod. proc. civ.

Prin încheierea din 16 februarie 2016 completul filtru, a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7), și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

III. Considerentele și soluția instanței de recurs

Analizând recursul prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată următoarele:

Cât privește măsura de la pct. II.2 al Deciziei nr. 28/2013 a Curții de Conturi, soluția de anulare a acestei măsuri, dispusă de către prima instanță, este legală.

Astfel, recurenta Curtea de Conturi arată că includerea sporului pentru utilizarea limbilor străine rare în salariul de bază începând cu data de 1 ianuarie 2010 și plata lui în continuare, inclusiv în anul 2012 (an care a făcut obiectului auditului financiar extern asupra contului de execuție al MAE, finalizat prin Decizia nr. 28/2013), este nelegală, raportat la prevederile art. 14 din Legea nr. 495/2004, precum și la prevederile art. art. XIV din O.U.G. nr. 35/2008, art. 10 din O.U.G. nr. 1/2010, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 285/2010 și art. 1 din O.U.G. nr. 19/2012.

Înalta Curte constată că includerea sporului menționat în salariul de bază începând cu data de 1 ianuarie 2010, respectiv plata acestuia în anii 2010 și 2011 a făcut obiectul altor două controale ale Curții de Conturi, finalizate prin constatări similare celor care au stat la baza măsurii de la pct. II.2 din Decizia nr. 28/2013.

Deciziile anterioare ale Curții de Conturi au fost supuse controlului judiciar în contencios administrativ, iar prin Decizia nr. 2721 din 9 iulie 2015 și, respectiv, prin Decizia nr. 2487 din 15 iunie 2015, pronunțate de ÎCCJ-SCAF, s-a statuat, în mod definitiv, asupra legalității includerii sporului menționat în salariul de bază, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în temeiul Legii nr. 330/2009 și a O.U.G. nr. 1/2010 și plății acestuia, ca parte a salariului de bază, în anii 2010 și 2011.

În considerarea puterii de lucru judecat a deciziilor ÎCCJ - SCAF, anterior menționate, coroborată cu aplicarea prevederilor art. II.1 din O.U.G. nr. 80/2010 aprobată cu modificări prin Legea nr. 283/2011, conform cărora, în anul 2012, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcției de bază/salariilor funcției de bază/indemnizațiilor de încadrare se menține la același nivel cu cel ce se acordă personalului plătit din fonduri publice pentru luna decembrie 2011, rezultă că prima instanță a pronunțat o hotărâre legală, impunându-se anularea măsurii de recuperare a presupusului prejudiciu cauzat prin plata drepturilor salariale corespunzătoare acestui spor, inclus în salariul de bază.

Cât privește măsura II.4 din Decizia nr. 28/2013, de asemenea anulată de către prima instanță, recursul Curții de Conturi este fondat.

Astfel, coroborând prevederile art. 9 alin. (1), (5), (6) și (9) și art. 11 din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial și controlul financiar preventiv, cu prevederile Ordinului MFP nr. 522/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv, anexa 8 capitolul 2 pct. 3, rezultă că persoanele care exercită controlul financiar preventiv propriu, obligatoriu a fi organizat la nivelul entităților publice, trebuie să fie încadrate fie în cadrul compartimentului financiar contabil, fie în alte compartimente de specialitate ale entități publice respective. Această interpretare rezultă și din referirile actelor normative la „sarcinile de serviciu” ale persoanei care exercită controlul financiar preventiv propriu.

Este adevărat că angajarea cheltuielilor pentru activitatea de control financiar preventiv prin externalizare de către Institutul A. a avut în vedere o opinie asupra legalității acestei operațiuni exprimată de Ministerul Finanțelor Publice, prin Adresa nr. 400.667 din 12 iulie 2010, însă, interpretarea cadrului normativ aplicabil este atributul instanței de contencios administrativ învestită cu analiza legalității deciziei Curții de Conturi, care nu este ținută de menționata opinie. Această opinie nu constituie o interpretare oficială a prevederilor O.G. nr. 119/1999. Interpretarea oficială a actului normativ, care are caracter general obligatoriu, este aceea cuprinsă într-un alt act normativ (interpretativ) emis de organul de stat care a edictat norma supusă interpretării.

În concluzie, este insuficient că persoana desemnată să exercite CFP în speță, prin externalizarea acestei activități, îndeplinea celelalte condiții cerute de lege pentru exercitarea acestei activități.

Pe de altă parte, plata pentru externalizarea acestui serviciu s-a făcut din sume bugetare pentru cheltuieli neprevăzute legate de funcționarea entității, altele decât cele detaliate distinct în OMFP nr. 1954/2005, ceea ce demonstrează că la nivelul Institutului nu au existat aprobate prin buget fonduri cu această destinație, plățile încălcând prevederile art. 14 alin. (1), art. 22 alin. (1) și (2) lit. a) și c), dar și prevederile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice.

Pentru considerentele anterior expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 494 raportat la art. 488 pct. 8 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința recurată și, rejudecând cererea, o va admite numai în parte, anulând exclusiv pct. II.2 din Decizia nr. 28 din 11 septembrie 2013 și pct. II.5 din Încheierea nr. 121 din 4 noiembrie 2013, emise de Curtea de Conturi a României, respectiv menținând actele administrative atacate cât privește pct. II.4 din Decizie și pct. II.6 din Încheiere.)

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinței nr. 1120 din 3 aprilie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată, în sensul că:

Admite în parte acțiunea formulată de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe.

Anulează pct. II.2 din Decizia nr. 28 din 11 septembrie 2013 și pct. II.5 din Încheierea nr. 121 din 4 noiembrie 2013, emise de Curtea de Conturi a României.

Respinge, în rest, acțiunea, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 30 mai 2016.

Procesat de GGC - LM