ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1905/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată adresată Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Ministerul Afacerilor Externe, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României a formulat contestație, prin care a solicitat anularea măsurilor dispuse la punctele II.1 și II.2 din Decizia nr. 36/01.09.2014, precum și a încheierii nr. 131/27.11.2014, ambele acte administrative fiind emise de Departamentul nr. IV al Curții de Conturi a României.

Prin sentința civilă nr. 2327 din 01.07.2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost admisă acțiunea formulată de reclamantul Ministerul Afacerilor Interne, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României; a fost anulată în parte Decizia nr. 36/01.09.2014 emisă de Departamentul IV al Curții de Conturi în ceea ce privește pct. 6 și 10 și încheierea nr. 131/27.11.2014 cu privire la măsurile dispuse la pct. II 1 și II 2 emisă de pârâta Curtea de Conturi a României.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, criticând hotărârea atacată pentru motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ. și solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, rejudecând cauza, să se dispună respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În motivarea recursului se arată, în esență, că instanța de fond a făcut o greșită aplicare a prevederilor Ordinului nr. 772/2009, reținând că acesta este un act normativ emis în baza art. 14 din Legea nr. 495/2004, în raport de dispozițiile art. XIV din O.U.G. nr. 35/2009, art. 10 din O.U.G. nr. 1/2010 și art. 1 alin. (1) din Legea nr. 285/2010.

Mai arată că și anterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 35/2009, membrii Corpului diplomatic și consular al României care lucrau în centrala Ministerului Afacerilor Externe și cunoșteau două sau mai multe limbi străine, pe care le foloseau în execitarea funcțiilor, beneficiau de un spor de 10 % calculat asupra salariului de bază corespunzător funcției de încadrare.

Consideră că și după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 35/2009, respectivele persoane puteau beneficia de acest spor, cu condiția să fie vorba despre limbi străine rare, altele decât cele de circulație internațională.

Cu ocazia verificării contului de execuție bugetară pe anul 2010, Curtea de Conturi a constatat că acordarea în anul 2009 a sporului s-a realizat fără a se aduce probe cu privire la utilizarea respectivelor limbi străine în execitarea funcțiilor.

Recurenta-pârâtă mai arată că prin Ordinul Ministrului Afacerilor Externe nr. 772/2009 au fost stabilite ca limbi străine de circulație internațională doar engleza și franceza, ceea ce permis acordarea sporului pentru limbi străine rare și pentru unele limbi străine de circulație internațională, contrar prevederilor Legii nr. 495/2004.

Curtea de Conturi a constatat că acest spor a fost acordat în continuare și în anul 2010, contrar prevederilor O.U.G. nr. 1/2010, prin includerea sa în salariul de bază la data de 01.01.2010 și, ulterior, și în perioada 2011-2014, iar instanța de fond a apreciat în mod eronat faptul că întrucât nu există nicio hotărâre judecătorească care să fi anulat Ordinul Ministrului Afacerilor Externe nr. 772/2009, acesta produce efecte, deși contravine prevederilor Legii nr. 495/2004.

De asemenea, invocă faptul că Ordinul Ministrului Afacerilor Externe nr. 772/2009 este un act administrativ cu caracter normativ, care întrucât nu a fost publicat în Monitorul Oficial, atrage sancțiunea inexistenței sale.

Pe de altă parte, referitor la anularea măsurii dispuse la punctul II.2 din Decizia nr. 36/01.09.2014, apreciază că aceasta este nelegală, hotărârea recurată fiind dată cu aplicarea greșită a art. 30 din Codul Muncii, raportat la art. 45-47 din același act normativ, care impuneau ocuparea posturilor libere prin concurs și nu prin detașare din mediul privat și pe funcții care nu au fost aprobate de ordonatorul principal de credite, respectiv fără respectarea cadrului legal aplicabil entității.

Totodată, arată că au fost identificate cazuri în care personalul a fost detașat fără decizie și fără stabilirea nivelului drepturilor salariale.

Consideră că în mod eronat a reținut instanța de fond apărările intimatului-reclamant întemeiate pe H.G. nr. 857/2013, de vreme ce acest act normativ a intrat în vigoare abia la data de 11.11.2013, respectiv la un interval de 8 luni de la emiterea Ordinului nr. 409/25.03.2013.

Intimatul-reclamant Ministerul Afacerilor Externe a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat și invocă nulitatea recursului pentru nemotivarea acestuia și neîncadrarea criticilor formulate în motivul de nelegalitate invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pe fond, în esență, apreciază că susținerile recurentului sunt nefondate și că prima instanță a făcut o corectă și justă apreciere a elementelor de fapt și de drept deduse judecății.

II. Procedura de soluționare a recursului

La termenul de judecată din data de 02.02.2018, instanța de recurs, față de obiectul cauzei deduse judecății și modificările legislative intervenite prin Hotărârea de Guvern nr. 17/2017 și prin O.U.G. nr. 1/2017 cu privire la înființarea Ministerului pentru Românii de Pretutindeni, a stabilit cadrul procesual prin citarea în cauză, în calitate de intimat, a Ministerului pentru Românii de Pretutindeni.

Ulterior, la termenul de judecată din data de 16.03.2018, s-a dispus extinderea cadrului procesual și citarea în cauză, în calitate de intimat, și a Institutului Eudoxiu Hurmuzachi pentru Românii de Pretutindeni.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 19 octombrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 14 decembrie 2017 completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat de pârâta Curtea de Conturi a României ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

Referitor la excepția lipsei de interes a recurentei-pârâte Curtea de Conturi a României în susținerea recursului, invocată de către intimatul-reclamant Ministerul Afacerilor Externe, Înalta Curte apreciază că aceasta este nefondată, având în vedere considerentele ce succed.

Lipsa de interes a fost invocată în speță în considerarea intrării în vigoare a Legii nr. 78/2018 din 28 martie 2018, privind exonerarea personalului plătit din fonduri publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială, publicată în Monitorul Oficial nr. 276 din 28 martie 2018, care la art. 2 alin. (1) prevede că "Se aprobă exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială încasate în temeiul unor acte administrative sau clauze ale contractelor/acordurilor colective de muncă în vigoare la data plății acestor drepturi, sume considerate a fi încasate nelegal și pe care personalul prevăzut la art. 1 trebuie să le restituie drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi sau alte structuri/instituții cu atribuții de control a unor prejudicii."

Înalta Curte constată că, în speță, Curtea de Conturi a României a declarat recurs în susținerea legalității emiterii propriului act administrativ, respectiv Decizia nr. 36/01.09.2014.

Potrivit unei practici judiciare consolidate a instanțelor de drept administrativ, legalitatea unui act administrativ se examinează de către instanță prin raportare la actele normative cu forță juridică superioară, în vigoare la data emiterii actului contestat, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normativ, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Așadar, raportat la obiectul judecății, recurenta are interes să susțină legalitatea emiterii deciziei contestate, deoarece excepția astfel invocată se întemeiază pe o lege ulterioară emiterii respectivei decizii.

Distinct de aceste considerente, Înalta Curte observă că exonerarea personalului plătit din fonduri publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială, în temeiul Legii nr. 78/2018, este condiționată de legalitatea constatărilor Curții de Conturi, anterioare intrării în vigoare a legii.

Altfel spus, intrarea în vigoare a Legii nr. 78/2018 poate pune în discuție nu interesul pârâtei în susținerea recursului, ci, eventual, interesul reclamantului în susținerea acțiunii, chestiune care excede, însă, limitelor excepției invocate de către intimat și a chestiunilor discutate în prezentul recurs.

3.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată și reține următoarele aspecte:

În cauză, se constată că intimatul-reclamant Ministerul Afacerilor Externe a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea măsurilor dispuse la punctele II.1 și II.2 din Decizia nr. 36/01.09.2014, precum și a încheierii nr. 131/27.11.2014, ambele acte administrative fiind emise de Departamentul nr. IV al Curții de Conturi a României.

Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat recurs, invocând incidența motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ.

Înalta Curte, la termenul de judecată din data de 11 mai 2018 a pus în discuția părților, din oficiu, lipsa unei motivări proprii a instanței de fond, motiv de nelegalitate care se încadrează în dispozițiile art. 488 pct. 6 din C. proc. civ.

Acest din urmă motiv de casare va fi luat în discuție cu prioritate de către instanța de recurs.

Astfel, instanța de control judiciar observă că în considerentele sentinței recurate, instanța de fond a preluat cuvânt cu cuvânt părți întinse din cererea de chemare în judecată a reclamantului, într-o proporție covârșitoare, acestea regăsindu-se de la pagina 14 și până la pagina 18 din hotărârea recurată.

Cu titlu exemplificativ, se constată că următoarele paragrafe din hotărârea recurată au fost copiate integral din cererea de chemare în judecată, astfel: fila x paragraful 4 a fost preluat din pagina 2 paragraful 2 din cererea de chemare în judecată; fila x paragraful 5 a fost preluat din pagina 2 paragraful 3 din cererea de chemare în judecată; fila x paragraful 6 a fost preluat din pagina 2 paragraful 4 din cererea de chemare în judecată; fila y paragraful 1 a fost preluat din pagina 2 paragraful 5 din cererea de chemare în judecată; fila y paragraful 2 a fost preluat din pagina 2 paragraful 6 din cererea de chemare în judecată; fila y paragraful 3 a fost preluat din pagina 3 paragraful 1 din cererea de chemare în judecată; fila y paragraful 6 a fost preluat din pagina 3 paragraful 4 din cererea de chemare în judecată; etc.

În aceste condiții, instanțța de control judiciar observă că din hotărârea recurată lipsește complet motivarea proprie a instanței de fond, ceea ce echivalează cu nejudecata fondului pricinii, respectiv aceasta nu a procedat la o analiză efectivă a susținerilor și apărărilor invocate de către părți ori a probatoriului administrat și nici nu a arătat argumentele proprii ce au stat la baza soluției pronunțate.

Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b din C. proc. civ., republicat, hotărârea pronunțată de prima instanță va cuprinde:

"b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

Motivarea hotărârii judecătorești, care trebuie realizată într-o manieră clară și coerentă, este indispensabilă pentru exercitarea controlului judiciar de către instanța ierarhic superioară și constituie o garanție împotriva arbitrariului pentru părțile în proces, întrucât le furnizează dovada că solicitările și mijloacele lor de apărare au fost serios examinate de instanță.

Respectarea acestei dispoziții procedurale, cu valoare de principiu, se circumscrie obligației ce revine instanței de a garanta părților exercițiul efectiv al dreptului la un proces echitabil, în sensul art. 6 paragraf 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, reținându-se în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului că dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă susținerile părților sunt examinate de instanță, aceasta având obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă sau cel puțin de a le aprecia (Hotărârea Albina împotriva României, Hotărârea Gheorghe împotriva României).

În aceste condiții, este evident că motivarea hotărârii atacate nu este de natură să furnizeze recurentei-pârâte dovada că susținerile și mijloacele de apărare pe care le-a invocat au fost serios examinate, împrejurare ce denotă, în fapt, necercetarea fondului cauzei și determină imposibilitatea instanței de recurs de a exercita controlul judiciar, atrăgând casarea sentinței atacate.

Prin urmare, atâta timp cât prin hotărârea pronunțată și considerentele expuse, prima instanță a procedat la copierea susținerilor reclamantului din cererea de chemare în judecată, fără exprimarea unui raționament propriu, care să permită instanței de control să procedeze la analizarea legalității hotărârii instanței de fond, hotărârea atacată nu răspunde cerinței prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b C. proc. civ., fiind de natură a crea părții pârâte o vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei la aceeași instanță spre rejudecare, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii ce urmează a fi pronunțată în litigiul de față.

În consecință, Înalta Curte apreciază că este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, aspect în raport de care, nu se mai impune analizarea criticilor subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocate în recurs de către recurenta-pârâtă.

Cu ocazia rejudecării, prima instanță urmează a proceda la un examen efectiv al argumentelor prezentate de toate părțile din proces, prin raportare la apărările formulate și la mijloacele de probă administrate în cauză, în vederea analizării tuturor aspectelor de fond necesare lămuririi situației de fapt.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 497 teza I din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinței civile nr. 2327 din 01 iulie 2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția lipsei de interes.

Admite recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinței civile nr. 2327 din 01 iulie 2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 11 mai 2018.