ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3259/2018

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 19 iunie 2014, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Agenția Domeniilor Statului în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat anularea încheierii nr. 48/27.05.2014, emisă de către Curtea de Conturi a României - Departamentul III, precum și anularea Deciziei nr. 10/03.04.2014, emisă de aceeași pârâtă.

Prin Sentința civilă nr. 265 din 4 februarie 2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost admisă în parte acțiunea formulată de reclamanta Agenția Domeniilor Statului, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, dispunându-se anularea parțială a încheierii nr. 48/27.05.2014 și Deciziei nr. 10/03.04.2014, în privința măsurii I.1, fiind respinse restul pretențiilor reclamantei.

Împotriva Sentinței civile nr. 265 din 4 februarie 2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs atât reclamanta Agenția Domeniilor Statului, cât și pârâta Curtea de Conturi a României.

3.1. Recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României a fost întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., pârâta solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea în tot a acțiunii reclamantei, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului se arată că, în fapt, în urma unei acțiuni de audit financiar, efectuat de către instituția recurentă, asupra contului de execuție pe anul 2013, a fost încheiat raportul de audit nr. 1364/07.03.2014 și procesul-verbal de constatare, ulterior fiind emisă Decizia nr. 10/03.04.2014, prin care s-au dispus, în sarcina reclamantei, mai multe măsuri.

Recurenta-pârâtă arată că măsura anulată de către prima instanță, de la pct. 1.1 din Decizia nr. 10/03.03.2014 a fost dispusă, având în vedere abaterea reținută în actul de control referitoare la predarea de către A.D.S. a unei suprafețe de teren de 485,31 ha aparținând domeniului public al statului, în valoare de 4.432.014,25 RON, pe bază de protocoale de predare - preluare către comisiile locale de fond funciar, fără a iniția demersurile necesare pentru obținerea unor hotărâri de Guvern, prin care să se stabilească trecerea acestei suprafețe de teren din domeniul public al statului în domeniul privat al acestuia, nerespectând prevederile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, art. 4 alin. (3) și art. 5 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, art. 860 alin. (3) și art. 51 alin. (1) din Legea nr. 287/2009.

Predarea suprafeței totale de teren de 485,31 ha în valoare de 432.014,25 ha, din domeniul public al statului, a generat diminuarea valorii contabile a terenurilor aparținând domeniului public al statului, înregistrate în evidența contabilă a A.D.S., diminuare care a fost operată în anul 2013.

Recurenta-pârâtă arată că un prim motiv de recurs, care se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., este reprezentat de faptul că instanța de fond a dat o interpretare eronată dispozițiilor 9 și art. 10 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, în sensul că aceste norme juridice se aplică punctual, anumitor imobile strict determinate, restrângând, în mod nejustificat, sfera de aplicare a respectivelor dispoziții, fără să specifice care ar fi imobilele ce ar intra sub incidența textului de lege, cu indicarea criteriilor de selecție prevăzute de legiuitor.

Un alt motiv de recurs invocat, care se circumscrie acelorași dispoziții legale, constă în aceea că răspunderea pentru inițierea măsurilor necesare pentru ca bunurile să fie transferate din domeniul public al statului, în vederea refacerii dreptului de proprietate, aparține ministerelor și, respectiv, unităților care au în administrare bunurile și nu altor instituții, după cum a susținut instanța de fond, aspect recunoscut chiar de către reclamantă.

3.2. Recursul declarat de către reclamanta Agenția Domeniilor Statului a fost întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., republicat, reclamanta solicitând admiterea recursului și modificarea, în parte, a sentinței recurate, în sensul admiterii acțiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului se arată, în referire la constatarea nr. 3 din Decizia Curții de Conturi nr. 10/03.04.2014, că prima instanță a apreciat, în mod greșit, că reclamanta ar tinde să transfere în sarcina instanței propriile obligații impuse de Curtea de Conturi. În fapt, abaterea consemnată în procesul-verbal la măsura II.2, prin care s-a dispus că ADS va analiza cauzele și împrejurările care au generat plata sumei de 668 396 RON, reprezentând despăgubiri acordate foștilor salariați, în baza sentințelor emise de instanțele judecătorești, rămase definitive și irevocabile, și va lua măsurile legale de recuperare a acestora și a foloaselor nerealizate de la persoanele care nu și-au îndeplinit în mod corespunzător atribuțiile de serviciu, este una care, în opinia recurentei-reclamante, nu-i poate fi imputată.

Arată titulara căii de atac faptul că, în urma reorganizării A.D.S., au fost concediate 60 de persoane, din care doar o parte s-au adresat instanței, solicitând anularea deciziilor de concediere sau salarii compensatorii, soluțiile fiind parțial în favoarea și parțial în defavoarea A.D.S., în condițiile în care aceasta a formulat aceleași apărări în toate cauzele, instanțele pronunțând hotărâri diferite, astfel că nu se poate reține culpa sa.

Recurenta-reclamantă învederează faptul că instanța de fond nu a analizat susținerile sale în sensul că în cauză nu sunt aplicabile prevederile art. 253 alin. (3) din C. muncii, deoarece acest articol reglementează modul de recuperare al despăgubirilor plătite de angajator unui angajat în situația în care acesta a suferit un prejudiciu în timpul îndeplinirii obligațiilor de serviciu sau în legătură cu serviciul prestat.

Totodată, recurenta-reclamantă face o prezentare amplă a stării de fapt din prezenta cauză și a demersurilor acestei instituții, susținând, în esență, că a implementat în totalitate cele dispuse de Curtea de Conturi, data de finalizare a acestora fiind independentă de voința și atribuțiile reclamantei, motiv pentru care consideră că în mod greșit instanța de fond a apreciat că atâta timp cât nu s-a recuperat prejudiciul reținut, ar rezulta că A.D.S. nu a implementat sau a implementat parțial măsurile dispuse de pârâtă prin actele contestate.

În referire la Decizia Curții de Conturi nr. 2/25.01.2010, a menționat recurenta-reclamanta că, în vederea aducerii la îndeplinire a celor constatate la pct. I.6, a întreprins toate demersurile necesare în relația contractuală că Societatea A. SA, înscriind creanța sa, de 1 587 700,32 RON în tabelul definitiv al creanțelor acestei debitoare, iar pentru creanța datorată de Societatea B. SA, în dosarul de faliment al respectivei debitoare, s-a dispus închiderea procedurii.

Pentru măsurile dispuse la pct. I.8 din aceeași decizie, recurenta-reclamantă a transmis la oficiul său juridic debitul datorat de Societatea B. SA Vedea, județul Giurgiu, în vederea înscrierii sale la masa credală a debitoarei, în baza contractului de concesiune nr. x/25.04.2000.

Cât privește Decizia Curții de Conturi a României nr. 6/28.04.2011, a susținut recurenta-reclamantă că a procedat la punerea în executare a măsurilor instituite în sarcina sa la punctele I.3, II.1, II.2, II.3, II.4, II.5, II.6, II.10, pentru contractele de concesiune încheiate de ADS cu C., SN L. SA, Societatea D. SRL, Asociația Agricolă E. Poșta Câlnău, Societatea F. SA, M., județul Giurgiu, precum și cu N., județul Giurgiu.

Pentru fiecare dintre relațiile contractuale derulate cu aceste entități juridice a arătat recurenta-reclamantă că a verificat debitele datorate de cocontractanți și a întreprins măsurile necesare pentru recuperarea sumelor restante, acolo unde au fost identificate aceste sume.

Referitor la Decizia Curții de Conturi a României nr. 8/29.04.2013, a făcut recurenta-reclamantă trimitere la măsurile dispuse în sarcina sa la pct. I.3 și I.4 ce au privit modalitatea de executare a prevederilor contractuale înscrise în contractele de concesiune încheiate de ADS cu G., județul Giurgiu, Societatea H. SRL, precum și situația exploatării fără titlu valabil, de către I., a unei suprafețe de teren de 76,55 ha, în perioada 24.06.2009 - 31.01.2014.

Măsura înscrisă la pct. I.5 din aceeași decizie a privit reglementarea modului de folosință a suprafeței de 1000,83 ha cu destinație agricolă, de către Societatea J. SRL Fetești, iar pentru recuperarea debitului ADS A inițiat demersuri judiciare, concretizate în Dosarul nr. x/2013, aflat pe rolul Tribunalului Călărași, și Dosarul nr. x/2008, înregistrat la Tribunalul Ialomița. A susținut recurenta-reclamantă că a implementat în totalitate cele dispuse de Curtea de Conturi a României, data de finalizare a măsurilor fiind independentă de voința și atribuțiile entității auditate, neputându-se reține vreo culpă a sa în aducerea la îndeplinire a respectivelor măsuri.

Prin întâmpinarea depusă la data de 13 ianuarie 2016, pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului declarat de reclamanta Agenția Domeniilor Statului, ca nefondat.

Prin întâmpinarea depusă la data de 20 ianuarie 2016, reclamanta Agenția Domeniilor Statului a solicitat respingerea recursului declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, ca nefondat.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 01 noiembrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Părțile nu au înregistrat la dosarul cauzei puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 25 aprilie 2018, completul de filtru, constatând că cererile de recurs îndeplinesc condițiile de admisibilitate, a declarat recursurile formulate ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen de judecată pe fond a căii de atac.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată următoarele:

II.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

A. Recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României este fondat, urmând a fi admis, pentru următoarele considerente:

Pronunțând soluția de anulare a măsurii dispuse de Curtea de Conturi a României la pct. I.1 din Decizia nr. 10/03.03.2014, emisă de Departamentul nr. III, astfel cum a fost menținută prin încheierea nr. 57/12.06.2014, prima instanță a reținut că ADS a procedat legal, dând prevalență prevederilor statuate în cuprinsul art. 3 alin. (3) și art. 7 alin. (7) din Legea nr. 268/2001, pe care le-a considerat a fi norme speciale, ce derogă, astfel, de la prevederile instituite în Legea nr. 213/1998, normă generală în materia bunurilor aflate în domeniul public al statului.

Potrivit reținerilor judecătorului fondului, terenurilor aflate în proprietatea publică a statului și în administrarea ADS, nu le sunt aplicabile prevederile art. 9 din Legea nr. 213/1998, astfel că reclamanta nu trebuia să mai urmeze procedura adoptării unei hotărâri de guvern pentru trecerea bunurilor imobile din domeniul public în domeniul privat.

A considerat prima instanță că temeiul juridic al predării terenurilor în discuție de către ADS către comisiile de fond funciar se regăsește în dispozițiile art. 3 alin. (3) și cele ale art. 7 alin. (7) din Legea nr. 268/2001, fără a mai fi necesară și obligatorie parcurgerea procedurii prevăzute de art. 9 și ar. 10 din Legea nr. 213/1998.

Potrivit art. 3 alin. (3) din Legea nr. 268/2001, "terenurile care urmează să fie retrocedate în conformitate cu prevederile Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale Legii nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și ale Legii nr. 169/1997, cu modificările și completările ulterioare, se transmit, la cererea comisiilor județene, comisiilor locale", iar potrivit prevederilor art. 7 alin. (7) din același act normativ, "Agenția Domeniilor Statului, împreună cu Oficiul Național de Cadastru, Geodezie și Cartografie, va inventaria terenurile care fac obiectul reconstituirii dreptului de proprietate, potrivit Legii nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și Legii nr. 1/2000, cu modificările și completările ulterioare, și le va preda pe bază de protocol comisiilor locale, în vederea eliberării titlurilor de proprietate și punerii în posesie a celor îndreptățiți".

Sub un prim aspect, Înalta Curte reține că normele legale precitate fac trimitere la dispozițiile Legii nr. 18/1991 și ale Legii nr. 1/2000, iar textele de lege menționate anterior nu fac distincție între terenurile aflate în proprietate publică și cele din proprietatea privată, regimul juridic diferit al celor două forme de proprietate reclamând respectarea unor proceduri distincte.

Trimiterile făcute de Legea nr. 268/2001 la prevederile legilor reparatorii edictate pentru retrocedarea suprafețelor de teren către foștii proprietari presupun respectarea, de către cel care are dreptul de administrare asupra terenurilor aflate în proprietatea publică a statului, a condițiilor înscrise în respectivele legi, pentru scoaterea acestor bunuri imobile din domeniul public și trecerea lor în domeniul privat al statului.

O astfel de reglementare a regimului juridic al transferului ce poate opera între cele două forme de proprietate ale statului este cea cuprinsă în prevederile art. 10 alin. (1) și (2) din Legea nr. 1/2000, în care se arată că "(1) Persoanelor fizice cărora li s-a reconstituit dreptul de proprietate asupra terenurilor deținute de institutele și stațiunile de cercetare și producție agricolă, precum și de regiile autonome cu profil agricol sau de societățile naționale cu profil agricol li se vor atribui terenuri în natură din terenurile proprietate privată a statului.

(2) În situația în care suprafețele proprietate privată a statului sunt insuficiente acestea pot fi suplimentate cu suprafețe ce se vor scoate din domeniul public al statului, în condițiile legii, la propunerea prefectului, sau se vor acorda despăgubiri."

Intimata-reclamantă a susținut, atât pe perioada derulării controlului de către Curtea de Conturi a României, cât și prin cererea de chemare în judecată având ca obiect anularea măsurii în discuție, că Decizia nr. 23/17.01.2011 a Înaltei Curți de Casație și Justiție se aplică numai în cazul unităților de cercetare-dezvoltare, neavând aplicabilitate generală, cum au considerat membrii echipei de control.

Această interpretare ce a ghidat comportamentul ADS în procedura de transfer a terenurilor din proprietatea publică a statului în proprietatea privată, este una eronată, fapt pentru care măsura de la pct. I.1 din Decizia nr. 10/03.04.2014 își menține caracterul său legal, astfel cum a fost statuată în sarcina instituției publice auditate.

Potrivit prevederilor art. 4, alin. (1) lit. c) din Legea nr. 268/2001, "Agenția Domeniilor Statului, instituție publică cu personalitate juridică, finanțată integral de la bugetul de stat, în subordinea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, are următoarele atribuții:

c) administrarea terenurilor cu destinație agricolă aparținând domeniului public și privat al statului, aflate în exploatarea societăților naționale, a institutelor și stațiunilor de cercetare și producție agricolă și a unităților de învățământ agricol și silvic."

Din sfera atribuțiilor menționate la art. 4 din Legea nr. 268/2001, după apariția Legii nr. 45/2009, au fost trecute din administrarea ADS către instituțiile prevăzute în dispozițiile noului act normativ acele suprafețe de tren considerate indispensabile activității de cercetare-dezvoltare, conform art. 55:

"(1) Agenția Domeniilor Statului are obligația ca, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, să încheie protocoale de predare-preluare a suprafețelor de teren cu unitățile de cercetare-dezvoltare nereorganizate ca instituții publice conform Legii nr. 290/2002 privind organizarea și funcționarea unităților de cercetare-dezvoltare din domeniul agriculturii, silviculturii, industriei alimentare și a Academiei de Științe Agricole și Silvice "Gheorghe Ionescu-Șișești", cu modificările și completările ulterioare, și pentru completarea suprafețelor de teren indispensabile activității de cercetare-dezvoltare, prevăzute în anexele nr. 1 - 3 dacă acestea au fost diminuate.

10/06/2011 - alineatul a fost abrogat prin Legea nr. 72/2011.

(5) Este interzisă trecerea terenurilor aflate în administrarea unităților și instituțiilor de cercetare-dezvoltare, indispensabile cercetării, din domeniul public al statului în domeniul privat al statului, prin hotărâre a comisiei locale, a comisiei județene, respectiv a Comisiei de fond funciar a municipiului București."

Chiar dacă Înalta Curte de Casație și Justiție a fost sesizată, în cadrul recursului în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, cu interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 și art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/21998 raportat la art. 55 alin. (5) din Legea nr. 45/2009, această dezlegare, în privința sintagmei "în condițiile legii" utilizate de legiuitor în cuprinsul art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000, își produce efectele în toate situațiile în care se are în vedere trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul său privat, în vederea retrocedării către foștii proprietari a terenurilor ce intră sub incidența reglementărilor din Legea nr. 1/2000.

Relevante, în acest sens, sunt considerentele expuse în Decizia RIL nr. 23/2011 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în care se arată că "niciuna dintre legile fondului funciar nu prevede o situație derogatorie, în sensul că trecerea imobilelor din domeniul public în domeniul privat să se realizeze altfel decât potrivit art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. Din interpretarea sistematică a dispozițiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 și a dispozițiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 rezultă că referirea din art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 la noțiunea "în condițiile legii" trebuie raportată la dispozițiile-cadru ale Legii nr. 213/1998 și, prin urmare, la obligativitatea parcurgerii procedurii de trecere din domeniul public în domeniul privat, prin hotărâre a Guvernului."

Așadar, și pentru terenurile aflate în proprietatea publică a statului și în exploatarea institutelor de cercetare și producție agricolă, a regiilor autonome cu profil agricol sau a societăților naționale cu profil agricol, altele decât cele care intră sub imperiul dispozițiilor cuprinse în Legea nr. 45/2009, pentru care dreptul de administrare este încredințat în virtutea legii către Agenția Domeniilor Statului, este obligatorie procedura de scoatere a acestor terenuri din domeniul public al statului în condițiile reglementate de art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998.

Intimata-reclamantă a invocat, în susținerea legalității modului în care a procedat la transferul unor terenuri din domeniul public în domeniul privat al statului, către comisiile locale, în vederea retrocedării, pe bază de protocoale, dispozițiile art. 27 alin. (7

1

) din regulamentul aprobat prin H.G. nr. 890/2005 (astfel cum a fost completată prin H.G. nr. 1832/2005), în care se prevede că "Hotărârile de validare ale comisiei județene vor cuprinde, atunci când sunt aplicabile dispozițiile art. III alin. (1

1

) din Legea nr. 169/1997 pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, cu modificările și completările ulterioare, un articol distinct prin care se constată trecerea suprafeței supuse restituirii din domeniul public în domeniul privat al statului sau al localităților și punerea sa la dispoziție comisiei locale în vederea punerii în posesie".

În contextul interpretării coroborate a acestor dispoziții cu cele cuprinse în Legea nr. 213/1998, se reține că aplicarea trunchiată doar a prevederilor precitate se îndepărtează de la regimul unitar pe care legiuitorul îl instituie în chestiunea trecerii terenurilor din domeniul public al statului în domeniul său privat, situațiile de excepție urmând a fi expres stipulate în lege sau în Constituție, o astfel de excepție nefiind regăsită în cuprinsul Legii nr. 268/2001.

De altfel, sunt pe deplin lămuritoare, și în această privință, considerentele expuse în aceeași Decizie nr. 23/2011 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în examinarea dispozițiilor art. III alin. (1

1

) din Legea nr. 169/1997, în raport de cele ale Legii nr. 213/1998, arătându-se că:

"Nu se poate accepta teza instanțelor care s-au raliat primei orientări jurisprudențiale, potrivit căreia, prin art. III alin. (1

1

) din Legea nr. 169/1997, s-ar fi derogat de la dispozițiile imperative ale Legii nr. 213/1998.

Dispozițiile invocate nu derogă de la cele ale Legii nr. 213/1998, ci suspendă efectele unor acte administrative prin care au fost trecute în domeniul public al statului sau al localităților terenuri pentru care s-au depus cereri de reconstituire.

Este evident că dispozițiile Legii nr. 213/1998 nu au putut fi suspendate în baza acestui articol, având în vedere că aceasta este un act normativ emis de Parlament, iar nu un act administrativ, suspendarea neputând fi extinsă pe cale de interpretare și asupra legilor (actelor normative).

Constatarea, prin hotărârea de validare, a trecerii suprafeței supuse restituirii din domeniul public în cel privat al unității administrativ-teritoriale, conform art. 27 alin. (7

1

) din regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005 (astfel cum a fost completată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.832/2005), nu poate fi interpretată în sensul că s-ar recunoaște comisiei județene prerogativa de a hotărî trecerea unui bun din domeniul public în cel privat.

Principiul ierarhiei actelor normative presupune ca dezactivarea unui teren din domeniul public al statului să se facă printr-un act cu aceeași forță juridică. Or, hotărârea comisiei județene nu răspunde acestui imperativ, fiind un act administrativ, și nu un act normativ. Comisia, ca și autoritate administrativă, nu se poate substitui puterii executive în exercitarea atribuțiilor prevăzute de Legea nr. 213/1998, date în competența exclusivă a Guvernului".

Împrejurarea că nu au fost contestate hotărârile comisiilor județene care au prevăzut aplicarea art. 27 alin. (7

1

) din H.G. nr. 890/2005, rămânând, astfel, definitive și obligatoriu de pus în executare, nu are nicio relevanță cu privire la măsura dispusă asupra intimatei-reclamante de către Curtea de Conturi a României, în vederea restabilirii legalității transferurilor efectuate din domeniul public al statului în domeniul său privat, cu privire la suprafața de 485,31 ha predată de ADS către comisiile locale de fond funciar, prin întocmirea și semnarea a 18 protocoale de predare-primire.

Nici faptul că intimata-reclamantă ADS a fost obligată prin hotărâri ale instanțelor judecătorești, rămase definitive și irevocabile, să predea anumite suprafețe de teren către comisiile locale de fond funciar nu echivalează cu exonerarea instituției care deținea în administrare terenurile din domeniul public al statului de obligațiile care-i reveneau în raport de prevederile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, obligații ce constau în inițierea demersurilor necesare pentru emiterea hotărârilor de Guvern care să ateste modificarea regimului juridic al proprietății publice într-una de ordin privat pentru terenurile ce au constituit obiectul protocoalelor semnate de ADS și de comisiile de fond funciar.

În concluzie, nu poate fi vorba, în interpretarea actelor normative a căror încălcare s-a constatat de către Curtea de Conturi în conținutul abaterii care a determinat adoptarea măsurii I.1 din Decizia nr. 10/2014, de un regim juridic derogatoriu de la norma cu caracter general prevăzută de art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, art. 3 alin. (3) și art. 7 alin. (7) din Legea nr. 268/2001 nefiind norme speciale care să excludă aplicabilitatea dispozițiilor menționate anterior, ce reprezintă dreptul comun în materia trecerii unui teren din proprietatea publică a statului în proprietatea sa privată, prin hotărâre a Guvernului (Legea nr. 213/1998).

A mai susținut recurenta-pârâtă, într-o a doua critică subsumată aceluiași motiv de casare, cel prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., că intimata-reclamantă ADS avea obligația de a informa Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale despre suprafețele de teren transferate în vederea refacerii dreptului de proprietate, astfel încât să poată fi aplicate prevederile H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public, cu modificările și completările ulterioare. S-a mai arătat, în cadrul aceleiași critici, că, potrivit prevederilor Ordinului Ministrului Finanțelor Publice nr. 1718/2011 pentru aprobarea Precizărilor privind întocmirea și actualizarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, răspunderea pentru inițierea măsurilor necesare pentru ca bunurile să fie transferate din domeniul public al statului aparține ministerelor și, respectiv, unităților care au în administrare bunurile respective.

Înalta Curte observă că, în cadrul măsurii de la pct. I.1 din Decizia nr. 10/2014, s-a dispus ca intimata-reclamantă ADS să efectueze demersurile necesare în vederea justificării prin hotărâre a Guvernului, în conformitate cu prevederile Legii nr. 213/1998, a transferului suprafeței de 485,31 ha teren aparținând domeniului public al statului, predată de ADS la comisiile locale de fond funciar, prin întocmirea și semnarea a 18 protocoale de predare primire.

Reținându-se, anterior, obligativitatea respectării prevederilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, este evident că instituția auditată trebuie să întreprindă demersuri în vederea inițierii, de către persoanele juridice nominalizate în cuprinsul prevederilor art. 2 din H.G. nr. 1705/2006, ce aveau calitatea de ordonatori principali de credite, a proiectelor de hotărâri de Guvern pentru actualizarea domeniului public al statului.

Potrivit prevederilor art. 17 din H.G. nr. 626/2001 privind normele metodologice de aplicare a Legii nr. 268/2001, "(1) A.D.S. va inventaria și terenurile care fac obiectul retrocedării și împroprietăririi în baza unor legi speciale, precum și terenurile pentru care nu există înregistrat un drept de proprietate. De asemenea, A.D.S. va întocmi și va reactualiza balanța terenurilor agricole care aparțin domeniului public sau privat al statului pentru fiecare societate comercială".

Prin Ordinul nr. 1718/2011 pentru aprobarea Precizărilor privind întocmirea și actualizarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului s-a instituit, la art. 2, în sarcina ministerelor, celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, autorităților administrației publice centrale sau locale, instituțiilor și operatorilor economici care au în administrare sau în concesionare bunuri din domeniul public al statului, obligația respectării și punerii în aplicare a precizărilor aprobate prin prezentul ordin.

Cum ADS este o instituție publică ce are în administrarea sa terenuri aflate în domeniul public al statului, cu atribuții de inventariere a terenurilor ce au fost propuse și transferate prin protocoale către comisiile locale de fond funciar, în vederea reconstituirii dreptului de proprietate, aceasta este îndreptățită să aducă la cunoștința ordonatorului principal de credite, în speță Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, despre modificările intervenite în inventarul bunurilor aflate în domeniul public al statului.

Perioada încheierii celor 18 protocoale analizate în actul de control contestat a fost 2009 - 2012, fiind aplicabile în cauză prevederile Ordinului nr. 428/2007 și cele ale Ordinului nr. 1718/2011, ambele acte normative impunând obligații în sarcina instituției publice care exercită, în numele statului, dreptul de administrare asupra bunurilor aflate în domeniul public, în situația în care survin modificări ale inventarului existent, prin scoaterea, din cadrul acestui regim juridic, a unor terenuri supuse retrocedării, în condițiile legii.

Așadar, nu poate fi reținut argumentul intimatei-reclamante privind lipsa oricăror obligații ale sale în vederea inițierii demersurilor pentru actualizarea inventarului bunurilor din domeniul public al statului, pentru faptul că nu are calitatea de ordonator principal de credite, fiind întemeiate susținerile recurentei-pârâte Curtea de Conturi a României în privința statuării asupra obligației ADS de a informa MADR despre suprafețele de teren transferate în vederea reconstituirii dreptului de proprietate.

Pentru aceste considerente, reține Înalta Curte că este fondat recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, fiind eronată soluția primei instanțe sub aspectul interpretării și aplicării normelor de drept material incidente în analiza măsurii I.1 dispuse prin Decizia nr. 10/2014 și menținută prin încheierea nr. 48/27.05.2014, acte administrative ce sunt legale și în privința respectivei măsuri, ca urmare a admiterii căii de atac formulate de către emitenta acestor acte, ce au fost contestate în cauză.

B. Recursul declarat de reclamanta Agenția Domeniilor Statului este nefondat, urmând a fi respins, pentru următoarele considerente:

O primă măsură contestată de către recurenta-reclamantă ADS, asupra căreia prima instanță s-a pronunțat în sensul menținerii sale ca fiind legală, este cea de la pct. II.2 din Decizia nr. 10/03.04.2014, privind analiza, de către instituția auditată, a cauzelor și împrejurărilor care au generat plata sumei de 668.396 RON, reprezentând despăgubiri acordate foștilor salariați, în baza sentințelor date de instanțele judecătorești, rămase definitive și irevocabile, urmând a întreprinde acțiunile legale de recuperare a acestei sume și a foloaselor nerealizate de la persoanele care și-au îndeplinit în mod defectuos atribuțiile de serviciu.

Susținerile recurentei-reclamante au reliefat opinia acestei instituții publice privind lipsa culpei sale în acțiunile de concediere a celor 60 de persoane, întrucât a formulat apărări identice în toate cazurile în care salariații concediați au promovat acțiuni pe rolul instanțelor judecătorești, iar soluțiile obținute în urma acestor demersuri judiciare au fost diferite. În consecință, a apreciat recurenta-reclamantă că, pornind de la câteva sentințe favorabile obținute de unele dintre persoanele concediate, nu se poate susține că angajații ADS se fac vinovați de rezultatul favorabil obținut de foștii salariați, având în vedere și împrejurarea că activitatea depusă în dosarele de instanță este doar una de diligență, nu de rezultat.

Soluția primei instanțe, de reținere a caracterului legal al măsurii dispuse la pct. II.2 din Decizia nr. 10/03.04.2014, este una corectă, fiind menținută în calea controlului judiciar.

Dincolo de aserțiunile recurentei-reclamante, care a încercat să transfere atribuțiile proprii de cercetare a persoanelor vinovate de producerea acestei pagube în patrimoniul ADS și de luare a măsurilor necesare pentru recuperarea sumelor rezultate din îndeplinirea defectuoasă a atribuțiilor de serviciu de către aceste persoane, către instanța de judecată, prin prisma argumentelor formulate cu privire la condițiile de îndeplinit pentru existența unei răspunderi patrimoniale a angajatului față de instituția angajatoare, se reține că, în realitate, măsura dispusă de către Curtea de Conturi a României este pe deplin justificată de temeiurile de drept indicate în conținutul actului de control.

Cât timp s-a constatat că deciziile de concediere au fost afectate de vicii de nulitate ca urmare a nerespectării, de către angajați ai ADS, a unor prevederi legale referitoare la concedierile colective, este de datoria angajatorului care a plătit despăgubirea, conform art. 253 C. muncii, să întreprindă demersuri în vederea recuperării sumei plătite de la salariatul vinovat.

În acest context, determinat de aplicarea normelor privind răspunderea patrimonială, reglementată de art. 253 și urm. din C. muncii, este lipsită de relevanță distincția făcută de către recurenta-reclamantă cu privire la terminologia folosită pentru plata sumelor cuvenite angajaților concediați nelegal, pentru a-i despăgubi pe aceștia de prejudiciul cauzat, respectiv "despăgubiri" sau "salarii compensatorii".

Urmărind modalitatea în care au fost cheltuite sume de bani din bugetul ADS cu diverse destinații, printre care se numără și plata despăgubirilor acordate salariaților concediați nelegal, în temeiul sentințelor judecătorești definitive și irevocabile care au statuat asupra acestor sume, intimata Curtea de Conturi a României a procedat legal prin stabilirea, în sarcina ADS, a obligației de a analiza cauzele și împrejurările care au condus la plata respectivelor despăgubiri, în vederea identificării persoanelor vinovate și recuperării prejudiciului de la acestea, potrivit răspunderii patrimoniale reglementate de art. 254 alin. (1) din C. muncii: "salariații răspund patrimonial, în temeiul normelor și principiilor răspunderii civile contractuale, pentru pagubele materiale produse angajatorului din vina și în legătură cu munca lor".

Prin urmare, criticile formale ale recurentei-reclamante, care nu a arătat în mod concludent care sunt rațiunile legale pentru care măsura stabilită la pct. II.2 din Decizia nr. 10/03.04.2014 nu poate fi pusă în sarcina sa, sunt, evident, nefondate, fiind, astfel, menținută soluția primei instanțe în această privință.

Celelalte critici ale recurentei-reclamante ADS au vizat constatările echipei de control în referire la modalitatea de implementare a măsurilor stabilite prin decizii anterioare, arătându-se, astfel, care a fost gradul de îndeplinire a celor dispuse de către intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României la punctele I.6 și I.8 din Decizia nr. 2/25.01.2010, punctele I.3, II.1, II.2, II.3, II.4, II.5, II.6 și II.10 din Decizia nr. 6/28.04.2011, precum și la punctele I.3, I.4 și I. 5 din Decizia nr. 8/29.04.2013.

Aceste constatări au determinat adoptarea măsurii II.5 din Decizia nr. 10/03.04.2014, cu următorul conținut:

"În scopul îndeplinirii obligațiilor legale ce-i revin conducerii ADS, respectiv de realizare a unei bune gestiuni financiare prin asigurarea legalității și regularității în administrarea patrimoniului public și privat al statului, se vor lua măsurile legale pentru aducerea la îndeplinire în totalitate a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi (...)", fiind evidențiate punctual măsurile stabilite prin decizii anterioare, ce nu au fost integral realizate.

Motivele de nelegalitate ale măsurii II.5 din Decizia nr. 10/03.04.2014, astfel cum au fost ele evidențiate în cererea de chemare în judecată, au fost în referire la exercitare, de către recurenta-reclamantă ADS, a tuturor căilor legale de recuperare a sumelor de bani de la persoanele care s-au făcut vinovate de producerea prejudiciilor, fiind înregistrate litigii în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești, inclusiv în materie penală, finalitatea acțiunilor întreprinse de instituția publică auditată pentru recuperarea debitelor depinzând, în opinia ADS, în mod nemijlocit, de soluțiile ce urmau a fi pronunțate de către instanțele judecătorești, respectiv de către organele de cercetare penală.

Totodată, a mai susținut ADS în cererea sa de chemare în judecată, cu privire la măsura de la pct. II.10 din Decizia nr. 6/28.04.2011, că a fost recuperat debitul reprezentat de neîncasarea redevenței datorate ca urmare a utilizării spațiilor și terenului aferent cabinetului veterinar din circumscripția sanitară veterinară Frățești, județul Giurgiu, de către Societatea K. SRL.

În referire la măsura 6 din Decizia Curții de Conturi a României nr. 2/25.01.2010, se constată că demersurile întreprinse de ADS nu erau limitate doar la acțiunile exercitate în cadrul dosarelor de insolvență (ulterior faliment) ale debitoarei A. SA Giurgiu și ale debitoarei B. - Dolj, fiind stabilit în sarcina sa, prin măsura amintită, ca, în ipoteza nerecuperării integrale a redevenței facturate și a penalităților cu care ADS s-a înscris la masa credală a fiecăreia dintre debitoarele anterior menționate, să fie luate măsuri de recuperare a acestor sume de la persoanele care, prin fișa postului, aveau obligația de a lua măsurile de verificare a constituirii garanțiilor și de executare a acestora conform contractelor încheiate (garanția reală mobiliară-producția aferentă) și cele care aveau obligația de urmărire și recuperare a redevenței la termenele stabilite prin actele normative și conform clauzelor din contracte.

Or, cu privire la ipoteza nerecuperării creanțelor în cursul procedurii de faliment, recurenta-reclamantă ADS nu a făcut dovada că ar fi procedat la luarea măsurilor alternative stabilite în sarcina sa de către intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României, prin acțiunile ce urmau a fi întreprinse în cadrul instituției publice, în vederea identificării persoanelor care aveau atribuții de serviciu în privința aspectelor reținute în actul de control, și, ulterior, pentru acoperirea prejudiciului cauzat ADS.

Prin urmare, astfel cum a reținut și judecătorul fondului, în mod legal s-a dispus, prin măsura de la pct. II.5 din Decizia 10/2014, să fie aduse la îndeplinire în totalitate măsurile stabilite de Curtea de Conturi prin deciziile anterioare, implementarea parțială a respectivelor măsuri nefiind suficientă pentru conformarea instituției auditate la dispozițiile actului de control.

Pentru măsura de la pct. I.3 din Decizia nr. 6/28.04.2011, având ca obiect inventarierea suprafețelor de teren concesionate de ADS către Asociația agricolă E., L. SA, C. și Societatea D., se reține că, în cuprinsul cererii de chemare în judecată, susținerile în fapt invocate ca motiv de nelegalitate a măsurii din decizia contestată în cauză au un aspect pur formal, prin trimiterile cu caracter general făcute de recurenta-reclamantă la demersurile judiciare întreprinse, al căror rezultat îl așteaptă. Expunerea punctuală a manifestărilor realizate pentru îndeplinirea măsurii de la pct. I.3 din Decizia nr. 6/2011, inserată în cererea de recurs, nu poate fi avută în vedere, cât timp judecătorul fondului s-a raportat la motivele de nelegalitate cuprinse în cererea de chemare în judecată, iar cercetarea unor aspecte noi pentru prima dată în calea de atac a recursului încalcă regulile procedurale în materie.

Or, judecătorul fondului a reținut, în hotărârea pronunțată, că nu poate verifica situația concretă a fiecărui debit reținut de Curtea de Conturi a României ca fiind de recuperat, cu identificarea tuturor demersurilor efectuate, pentru fiecare în parte, întrucât titularul cererii de chemare în judecată s-a rezumat doar la o generalizare a motivului pentru care a contestat măsura II.5 din Decizia nr. 10/2014, acela că ADS nu poate interveni în înfăptuirea actului de justiție, iar finalitatea acțiunilor întreprinse de instituție pentru recuperarea debitelor depinde în mod nemijlocit de soluțiile ce urmează a se pronunța de către instanțele judecătorești, respectiv organele de cercetare penală. O astfel de susținere în fapt a motivului de nelegalitate a măsurii de la pct. II.5 din Decizia nr. 10/2014 implică, în realitate, o recunoaștere a împrejurării că nu au fost epuizate acțiunile necesare pentru recuperarea debitelor identificate de Curtea de Conturi, urmând a fi continuate acestea, în anumite situații, în raport de soluțiile primite în dosarele înregistrate spre soluționare în materie civilă și/sau penală.

Aceleași generalizări ale ADS, cărora instanța de fond nu a putut să le confere nicio eficiență în plan juridic în sensul urmărit de recurenta-reclamantă, sunt și în ceea ce privește modalitatea în care au fost implementate măsurile cuprinse la punctele II.1, II.2, II.3, II.4, II.5, II.6 din Decizia nr. 6/28.04.2011, precum și cele de la punctele I.3, I.4 și I.5 din Decizia nr. 8/29.04.2013, ce se referă la debite stabilite de către Curtea de Conturi ca fiind de recuperat pentru acoperirea prejudiciilor cauzate instituției controlate.

Cât privește măsura de la pct. II.10 din Decizia nr. 6/28.04.2011, în cuprinsul acesteia s-a reținut că "se va recupera suma de 1970,18 RON, reprezentând redevență neîncasată ca urmare a utilizării spațiilor și terenurilor aferente cabinetului veterinar din circumscripția sanitară veterinară Frățești, județul Giurgiu, în lipsa unui contract încheiat cu ADS de către Societatea K. SRL, concesionar al activităților sanitare veterinare", iar până la data finalizării misiunii de audit în urma căreia a fost emisă Decizia nr. 10/2014 s-a reținut că nu a fost recuperată suma datorată, anterior menționată.

Susținerile recurentei-reclamante ADS în ceea ce privește aducerea la îndeplinire a acestei măsuri au fost în sensul că a încheiat contractul de concesiune nr. x/17.02.2014, pentru N., județul Giurgiu, pentru o perioadă de 10 luni și 14 zile, respectiv până la data de 31.12.2014, ulterior prelungindu-se prin actul adițional nr. x/04.03.2015 până la data de 31.05.2015, pentru care s-a calculat și încasat redevență.

În condițiile în care, prin cererea de chemare în judecată, reclamanta ADS a susținut că prin contractul de concesiune nr. x/17.02.2014 s-a perceput prețul folosinței imobilului de la data de 21.07.2009, conform Procesului-verbal nr. x/12.09.2011, precum și redevența aferentă unui an calendaristic (10 296,56 RON + 2 249,10 RON = 12 545,66 RON), recuperându-se, astfel, debitul identificat prin Decizia nr. 6/2011 a Curții de Conturi, iar prima instanță a reținut că reclamanta nu a făcut nicio dovadă a plății efectuate de Societatea K. SRL, cu privire la suma de 1970,18 RON, Înalta Curte reține că aspectele invocate în cererea de recurs nu sunt de natură a releva o altă situație de fapt decât cea avută în vedere de prima instanță cu privire la chestiunea în discuție, nefiind probată stingerea debitului reținut de Curtea de Conturi ca prejudiciu din raporturile juridice derulate între ADS și Societatea K. SRL.

De altfel, este de reținut că, pe tot parcursul derulării procedurilor jurisdicționale în cauză, partea interesată în dovedirea modului în care a înțeles să aducă la îndeplinire măsura dispusă la pct. II.10 din Decizia nr. 6/2011 nu a depus niciun document care să probeze susținerile sale, deși sarcina probei, evident, îi incumba acesteia (aspect consemnat inclusiv în Încheierea nr. 48/27.05.2014 de soluționare a contestației formulate de ADS împotriva măsurilor nr. I.1, II.2 și II.5 din Decizia nr. 10/2014, pag. 22).

În concluzie, și această măsură, prin care s-a stabilit în sarcina instituției auditate obligativitatea aducerii la îndeplinire în totalitate a măsurilor dispuse prin deciziile anterioare, este una legală, fiind corectă, în această privință, soluția primei instanțe, de confirmare a caracterului legal al măsurii în cauză, prin respingerea cererii de chemare în judecată a reclamantei ADS în referire la contestarea măsurii II.5 din Decizia nr. 10/03.04.2014.

II.2 Temeiul de drept al soluției pronunțate

Pentru considerentele anterior expuse, în raport de dispozițiile art. 496 C. proc. civ., cu aplicarea prevederilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva Sentinței civile nr. 265 din 4 februarie 2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, urmând a casa în parte sentința atacată, iar în rejudecare, să respingă acțiunea în anulare a încheierii nr. 48 din 27.05.2014 și a Deciziei nr. 10 din 03.04.2014, în privința măsurii I.1., formulată de reclamanta Agenția Domeniilor Statului, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată. Totodată, pentru considerentele arătate în privința recursului declarat de reclamanta ADS, Înalta Curte va respinge, ca nefondată, calea de atac a acestei părți litigante, fiind menținută soluția primei instanțe cu privire la legalitatea măsurilor nr. II.2 și II.5 din Decizia nr. 10/03.04.2014 a Curții de Conturi a României.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Agenția Domeniilor Statului împotriva Sentinței civile nr. 265 din 4 februarie 2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, împotriva Sentinței civile nr. 265 din 4 februarie 2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința atacată și, rejudecând:

Respinge acțiunea în anulare a încheierii nr. 48 din 27.05.2014 și a Deciziei nr. 10 din 03.04.2014, în privința măsurii I.1., formulată de reclamanta Agenția Domeniilor Statului, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Menține în rest celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 10 octombrie 2018.

Procesat de GGC - GV