ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3576/2017

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2014, reclamantul Ministerul Afacerilor Externe, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat suspendarea executării măsurilor dispuse la punctele II.1 și II.2 din Decizia nr. 36/01.09.2014, precum și a încheierii nr. 131/27.11.2014, ambele acte administrative fiind emise de Departamentul nr. IV al Curții de Conturi a României.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 692 din 11 martie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea reclamantului Minsterul Afacerilor Externe și a dispus suspendarea executării măsurilor prevăzute la pct. II.1 din Decizia nr. 36 din 01.09.2014 emisă de pârâtă, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare ce formează obiectul dosarului nr. x/2014 aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, respingând în rest, ca neîntemeiată, cererea.

Căile de atac exercitate în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 1.2 au declarat recurs reclamantul Ministerul Afacerilor Externe și pârâta Curtea de Conturi a României. 3.1. Recursul declarat de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe Reclamantul Ministerul Afacerilor Externe a invocat motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susținând, în esență, că instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile art. 14 raportat la art. 2 alin. (1) lit. ș) și lit. t) din Legea nr. 554/2004 și solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței atacate și, rejudecând cauza, să se dispună admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată, în sensul suspendării executării și a măsurilor dispuse la pct. II.2 din Decizia nr. 36/01.09.2014, precum și a încheierii nr. 131/27.11.2014. În motivarea recursului, se susține, în esență, că prima instanță, deși a afirmat că este de prisos a se trece la analiza condiției pagubei iminente, în fapt a analizat această condiție, interpretând eronat dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 și că, în susținerea pagubei iminente, reclamantul nu a invocat o diminuare a patrimoniului, ci o perturbare gravă a activității acestei instituții, situație avută în vedere de către legiuitor la edictarea textului de lege anterior arătat. Se susține că perturbarea gravă a activității rezultă din împrejurarea că măsura dispusă de către Curtea de Conturi în privința recuperării pretinsului prejudiciu, virarea la buget a acestor sume și efectuarea regularizărilor era imposibil de realizat până la data de 31.03.2015, termen impus prin decizia Curții de Conturi. Recurentul-reclamant mai susține că cele două condiții pentru suspendarea executării actului administrativ se condiționează reciproc și că prima instanță trebuia să țină cont de îndeplinirea cazului bine justificat grefat pe legalitatea actului administrativ contestat, iar în ceea ce privește paguba iminentă, consideră că aceasta trebuia analizată din perspectiva perturbării grave a activității instituției. Existența cazului bine justificat este demonstrată de împrejurarea că, în cauză, actele de încadrare în muncă întocmite la nivelul Institutului Eudoxiu Hurmuzachi pentru Românii de Pretutindeni sunt prezumate legale câtă vreme acestea nu au fost anulate în instanță. 3.2. Recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României Prin recursul declarat în cauză, pârâta Curtea de Conturi a României a invocat motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susținând, în esență, că instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile art. 14 coroborat cu art. 15 din Legea nr. 554/2004, raportate la prevederile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței atacate și, rejudecând cauza, să se dispună respingerea în tot a cererii de suspendare a executării. În motivarea acestui recurs se mai arată că, în mod eronat, prima instanță a apreciat că este îndeplinită condiția pagubei iminente în privința măsurii a cărei suspendare a dispus-o, în condițiile în care actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, iar suspendarea executării actului administrativ reprezintă excepția de la regula executării acestuia din oficiu. Recurenta-pârâtă consideră că nelegalitatea actului administrativ trebuia să fie atât de evidentă, încât instanța să o poată constata fără să intre pe fondul cauzei și că reclamantul și-a invocat propria culpă, având în vedere că situația de fapt se datorează tocmai nerespectării de către acesta a legislației în vigoare. Pe de altă parte, se mai susține că, din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului.

Apărările formulate în cauză 4.1. Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea, ca nefondat, a recursului declarat de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe. 4.2. Recurentul-reclamant Ministerul Afacerilor Externe a formulat întâmpinare, solicitând respingerea, ca nefondat, a recursului declarat de pârâta Curtea de Conturi a României.

Procedura de soluționare a recursurilor. Cu privire la examinarea recursurilor în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 22 martie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Părțile nu au înregistrat la dosarul cauzei puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului. Prin încheierea din data de 04 octombrie 2016, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursurile formulate de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe și pârâta Curtea de Conturi a României ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecarea lor pe fond. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată și reține următoarele aspecte: 1. Argumente de fapt și de drept relevante Reclamantul Ministerul Afacerilor Externe a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat suspendarea executării măsurilor dispuse la punctele II.1 și II.2 din Decizia nr. 36/01.09.2014, precum și a încheierii nr. 131/27.11.2014, ambele emise de Departamentul nr. IV al Curții de Conturi a României. Cererea de suspendare a fost întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004. Ca urmare a admiterii în parte a cererii de suspendare de către prima instanță, ambele părți au recurat hotărârea primei instanțe, cererile de recurs astfel formulate fiind întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Înalta Curte reține că suspendarea actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor, până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului. Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată. Înalta Curte constată că, prin sentința atacată, instanța de fond a făcut o apreciere corectă a existenței unui caz bine justificat în privința măsurilor dispuse la pct. II. 1 din Decizia nr. 36/V/01.09.2014, reținând că problema de drept constând în menținerea în salariu a sumelor echivalente sporului de limbă rară, acordat în mod distinct, ca și componentă a venitului salarial, până la data de 31.12.2009, a fost o chestiune dezlegată prin sentința civilă nr. 1120/04.04.2014 a Curții de Apel București. Măsura dispusă la pct. II.1 din Decizia nr. 36/V/01.09.2014, emisă de pârâtă, viza stabilirea întinderii prejudiciului cauzat de angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata în anul 2013 a sporului pentru cunoașterea și utilizarea uneia sau mai multor limbi străine rare, recuperarea prejudiciului, virarea la bugetul statului a sumelor recuperate de la persoanele care se fac răspunzătoare, precum și efectuarea regularizărilor între bugetele afectate. În privința acestei măsuri, prima instanță a avut în vedere faptul că același aspect a fost invocat și pentru exercițiul financiar 2010, iar în urma demersurilor în justiție făcute de reclamant, prin sentința civilă nr. 3421/12.12.2014 s-a dispus anularea încheierii nr. IV/30/12.03.2012 și a Deciziei nr. 5/16.01.2012. În acest context, prima instanță a reținut în mod corect că există o îndoială serioasă cu privire la legalitatea măsurii dispuse de pârâtă la pct. II. 1 din Decizia nr. 36/V/01.09.2014. Referitor la măsura de la pct. II. 2 din Decizia nr. 36/V/01.09.2014 a Curții de Conturi a României, Departamentul IV, prima instanță a reținut că argumentul prezentat de reclamant, în sensul că actele de încadrare în muncă întocmite la nivelul Institutului Eudoxiu Hurmuzachi pentru Românii de Pretutindeni sunt prezumate legale pentru că nu au fost anulate în instanță, este insuficient pentru a demonstra existența unui caz bine justificat. Înalta Curte constată că această măsură stabilită de către Curtea de Conturi se referă la stabilirea întinderii prejudiciului cauzat de angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata de către Institutul Eudoxiu Hurmuzachi pentru Românii de Pretutindeni în anul 2013 a unor drepturi salariate, acordate fără respectarea cadrului legal aplicabil entității, recuperarea prejudiciului stabilit, virarea la bugetul statului a sumelor recuperate și efectuarea regularizărilor între bugete implicate. Referitor la noțiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Înalta Curte reține că, în speță, în ceea ce privește cazul bine justificat, sunt elemente care conturează îndeplinirea acestei condiții, având în vedere soluția pronunțată în acțiunea în anularea actului administrativ ce se solicită a fi suspendat în prezenta cauză. Astfel, prin sentința civilă nr. 2327 din 1 iulie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2014, s-a admis acțiunea formulată de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României și s-a dispus anularea, în parte, a Deciziei nr. 36/01.09.2014, în ceea ce privește pct. 6 și 10, respectiv măsurile dispuse la pct. II.1 și II.2, emise de pârâta Curtea de Conturi a României. Pronunțarea unei hotărâri în fond, de anulare a actului administrativ, are aptitudinea de a genera o îndoială serioasă în privința legalității acestui act, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, așa încât este îndeplinită condiția cazului bine justificat. Susmenționata sentință civilă, care nu este definitivă (dosarul având ca obiect recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinței civile nr. 2327 din 01 iulie 2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal se află pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, în procedura de filtru), are o putere de lucru judecat relativă și constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate a actului administrativ atacat, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și efectuării unei evaluări aprofundate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie. Prin urmare, instanța de control judiciar apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiția cazului bine justificat în ceea ce privește ambele măsuri dispuse prin decizia organului fiscal, pentru a opera suspendarea actului administrativ atacat. În ceea ce privește ceea de a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, se observă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Înalta Curte reține că, în speță, este întrunită și condiția pagubei iminente, având în vedere natura măsurilor dispuse la pct. II.1 și II.2 din Decizia nr. 36/01.09.2014 a Curții de Conturi a României, care sunt apte să genereze o perturbare a funcționării serviciului public, respectiv a desfășurării activității Ministerului, dar și a Institutului Eudoxiu Hurmuzachi, prin afectarea veniturilor unor categorii de angajați, ca și prin alocarea resurselor care ar trebui implicate pentru punerea în executare a măsurilor de către entitatea auditată. Având în vedere cele expuse, Înalta Curte constată că sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) cu raportare la dispozițiile art. 15 din Legea nr. 544/2004 pentru admiterea măsurii provizorii solicitate de reclamantă. 2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, găsind fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (2) din același Cod coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 692 din 11 martie 2015 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pe care o va casa în parte și, rejudecând, va admite cererea formulată de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe și va dispune suspendarea executării și a măsurii prevăzute la punctul II.2 din Decizia nr. 36/01.09.2014, emisă de Curtea de Conturi a României, menținând celelalte dispoziții ale sentinței recurate. Cât privește încheierea nr. 131/2014, acest act administrativ nu este susceptibil de suspendare, neconținând măsuri executorii. De asemenea, pentru considerentele anterior relevate, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinței civile nr. 692 din 11 martie 2015 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.