ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4233/2021

Ședința publică din data de 28 septembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal la data de 8 martie 2018, sub nr. de mai sus, reclamantul Județul Maramureș a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene – Direcția Generală Programe Europene Infrastructură Mare – Direcția Gestionare POS MEDIU, anularea Deciziei de soluționare a contestației nr. 63620/13.10.2017, anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/02.08.2017 și obligarea pârâtului la restituirea sumei de 271.560 de RON, reprezentând valoarea corecției.

Prin sentința civilă nr. 303/2018 din data de 10 decembrie 2018, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul Județul Maramureș, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, succesor în drepturi și obligații al Ministerului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței nr. 303/2018 din data de 10 decembrie 2018a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul Județul Maramureș prin Președinte prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și în principal a solicitat trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond, iar în subsidiar în urma rejudecării să se admită cererea sa de chemare în judecată.

În susținerea cererii de recurs, reclamantul a susținut următoarele critici:

Prin motivarea oferită sentinței, instanța de fond a interpretat eronat prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 care definesc neregula, reținând în mod greșit că reclamantul ar fi vinovat de o abatere susceptibilă a aduce un prejudiciu bugetului UE.

Neregula reprezintă, potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, o abatere de la legalitate, regularitate și conformitate, susceptibilă a atrage un prejudiciu în sarcina bugetului UE printr-o sumă plătită necuvenit.

Această abatere, pentru a putea fi reținută, trebuie să fie înfăptuită în legătură cu contractul de finanțare prin care a fost acordată finanțarea (în cazul de față, contractul nr. x/30.11.2010), din moment ce temeiul aplicării acestei corecții îl reprezintă tocmai acest contract de finanțare.

Întregul raționament al instanței de fond se bazează însă pe o premisă eronată, întrucât instanța de fond analizează existența abaterii exclusiv prin raportare la o finanțare pe care recurentul afirmă că nu a primit-o niciodată și anume finanțarea pentru construirea obiectivelor.

Cu alte cuvinte, ar fi putut fi reținută eventual o abatere în sarcina recurentului-reclamant exclusiv în ipoteza în care ar fi primit finanțarea pentru realizarea obiectivelor prevăzute în studiul de fezabilitate și, deși primind finanțarea, nu le-ar fi realizat.

Dat fiind însă că acesta nu a primit nicio finanțare pentru realizarea obiectivelor, este netemeinică aplicarea corecției pe motivul că recurentul-reclamant nu a realizat efectiv aceste obiective, în condițiile în care indicatorul privind realizarea studiului de fezabilitate (singurul vizat de contractul de finanțare nr. x/30.11.2010) este îndeplinit.

În aceste condiții, recurentul apreciază că nu se face vinovat de o abatere, din moment ce nu și-a asumat prin contractul de finanțare obligația de a construi obiectivele ce fac obiectul studiului de fezabilitate. Nefiind în prezența unei abateri, este evident că nu se poate reține existența unei nereguli în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011.

De asemenea, aceleași rațiuni mai sus expuse susține recurentul-reclamant, confirmă netemeinicia sentinței recurate și din perspectiva neîndeplinirii celeilalte condiții prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 pentru a ne afla în prezența unei nereguli - și anume existența prejudiciului.

La fel ca în cazul abaterii, și prejudiciul trebuie să fie reținut în legătură cu contractul de finanțare prin care a fost acordată finanțarea, și nu prin raportare la un alt ipotetic contract de finanțare care nu a fost de fapt încheiat niciodată (cel vizând finanțarea construirii propriu-zise a obiectivelor).

Din moment ce prin contractul de finanțare nr. x/30.11.2010 a fost finanțată exclusiv realizarea studiului de fezabilitate (deci nu și construirea obiectivelor prevăzute în studiul de fezabilitate), în mod evident nu poate fi reținută existența unui prejudiciu în legătură cu contractul de finanțare nr. x/30.11.2010.

În O.U.G. nr. 66/2011 art. 2 alin. (1) lit. u) definește suma plătită necuvenit ca fiind o plată nedatorată, așa cum este aceasta reglementată de dreptul civil.

În dreptul civil, doctrina a definit plata nedatorată ca fiind executarea de către o persoană a unei obligații la care nu era ținută și pe care a făcut-o fără intenția de a plăti datoria altuia, în speță, suma finanțată a fost plătită pentru realizarea studiului de fezabilitate, ceea ce s-a realizat, studiul de fezabilitate existând în materialitatea sa.

Condițiile care trebuiesc întrunite pentru dovedirea plății nedatorate sunt: prestația executată să fi avut semnificația unei plăți, datoria în vederea căreia s-a efectuat plata să nu existe din punct de vedere juridic și plata să fi fost făcută din eroare.

În cazul de față, singura condiție din cele expuse mai sus despre care s-ar putea discuta dacă e îndeplinită sau nu este aceea ca prestația în discuție ar reprezenta într-adevăr o plată. Ultimele două condiții nu pot fi considerate ca fiind îndeplinite atâta vreme cât raportul juridic care a stat la baza plății serviciului de realizare a studiului de fezabilitate a fost generat de contractul încheiat de subscrisa cu furnizorul acestor servicii, ce a determinat în concret natura și întinderea drepturilor și obligațiilor părților contractante.

Așadar, nefiind îndeplinite toate cele trei condiții pentru a fi în prezența unei plăți nedatorate, nu se poate reține o cheltuială necuvenită în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 care să genereze un prejudiciu bugetului UE.

Mai mult, nu există nicio legătură de cauzalitate între pretinsa abatere ce a fost pusă în sarcina recurentului-reclamnt și vreo eventuală sumă plătită necuvenit către acesta din bugetul UE (suma achitată către prestatorul serviciilor de realizare a studiului de fezabilitate fiind achitată în depline condiții de legalitate, întrucât aceasta reprezintă prețul pentru realizarea acestui studiu).

În susținerea criticilor sale, recurentul-reclamant a invocat o serie de argumente, expuse și instanței de fond cu privire la imposibilitatea obiectivă de demarare a lucrărilor.

În ce privește susținerea instanței de fond potrivit căreia reclamantul nu avea posibilitatea de a demara efectiv lucrările specificate în studiul de fezabilitate lucru care se datorează culpei sale, recurentul-reclamant a susținut că:

Potrivit studiului de fezabilitate privind infrastructura de monitorizare-informare din Parcul Național Munții Rodnei (pag. 5 a acestuia), beneficiarul acestui studiu de fezabilitate era APNMR. Prin urmare, contrar susținerilor primei instanțe, beneficiarul fondurilor nerambursabile pentru realizarea studiului de fezabilitate acordate prin contractul de finanțare era APNMR, și nu recurentul.

Acesta susține nu doar că APNMR era beneficiarul investiției reprezentând studiul de fezabilitate anterior amintit, ci APNMR avea și rolul de partener în proiectul finanțat din fonduri europene. Potrivit prevederilor acordului de parteneriat - anexa E.1.6 la contractul de finanțare (depus la dosarul de fond), cădea în sarcina APNMR construirea și amplasarea în teren a infrastructurii legate de reducerea impactului vizitatorilor asupra biodiversității din Parcul Național Munții Rodnei.

Faptul că APNMR primise din partea proprietarilor unități administrativ-teritoriale un drept real de folosință gratuită asupra terenurilor pe care urmau să fie construite centrele de observare la care face referire studiul de fezabilitate atestă cu certitudine faptul că nu recurentul-reclamant avea obligația de a se ocupa de construirea centrelor de observare.

Contrar susținerilor instanței de fond, recurentul-reclamant nu a aflat din studiul de fezabilitate că nu deține un drept real asupra terenurilor respective, ci cunoștea acest aspect anterior, însă avea certitudinea că APNMR este de fapt beneficiarul respectivei investiții, în virtutea acordului de parteneriat încheiat între subscrisul și APNMR.

În ce privește susținerile primei instanțe potrivit cărora este lipsit de relevanță că printre indicatorii de monitorizare a proiectului nu se numără și construirea obiectivelor la care se referă studiul de fezabilitate, le apreciază ca fiind eronate din următoarea perspectivă:

Corecția aplicată pentru a nu fi demarat lucrările de investiții în termen de 18 luni de la finalizarea studiului de fezabilitate a fost aplicată în sarcina reclamantului în temeiul contractului de finanțare nr. x/30.11.2010 (a se vedea baza legală a verificării din procesul-verbal de constatare a neregulii nr. x/07.08.2017).

Finanțarea contractului de prestări servicii ce a avut ca obiect elaborarea studiului de fezabilitate s-a încheiat în baza aceluiași contract de finanțare nr. x/30.11.2010 (a se vedea art. 4.1 din contractul x/03.05.2012 având ca obiect realizarea studiului de fezabilitate).

Faptul că APNMR primise din partea proprietarilor unități administrativ-teritoriale un drept real de folosință gratuită asupra terenurilor pe care urmau să fie construite centrele de observare la care face referire studiul de fezabilitate atestă cu certitudine faptul că nu subscrisul avea obligația de a se ocupa de construirea centrelor de observare. Contrar susținerilor instanței de fond, subscrisul nu am aflat din studiul de fezabilitate că nu dețin un drept real asupra terenurilor respective, ci cunoșteam acest aspect anterior, însă aveam certitudinea că APNMR este de fapt beneficiarul respectivei investiții, în virtutea acordului de parteneriat încheiat între subscrisul și APNMR.

Obținerea certificatelor de urbanism necesare demarării lucrărilor era singura activitate de care subscrisul puteam să mă preocup efectiv ulterior finalizării Studiului de fezabilitate, dată fiind postura de netitular al unui drept real asupra terenurilor în discuție (care atrăgea imposibilitatea continuării de către subscrisul a demersurilor în vederea obținerii autorizațiilor de construire). Ulterior obținerii certificatelor de urbanism însă, APNMR nu a dorit să continue demersurile necesar a fi înfăptuite pentru demararea lucrărilor, iar acest lucru nu poate nicidecum să constituie o culpă a subscrisului.

În ce privește susținerile primei instanțe potrivit cărora este lipsit de relevanță că printre indicatorii de monitorizare a proiectului nu se numără și construirea obiectivelor la care se referă studiul de fezabilitate, le apreciem ca fiind eronate din următoarea perspectivă:

Corecția aplicată pentru a nu fi demarat lucrările de investiții în termen de 18 luni de la finalizarea studiului de fezabilitate a fost aplicată în sarcina subscrisului în temeiul contractului de finanțare nr. x/30.11.2010 (a se vedea baza legală a verificării din procesul-verbal de constatare a neregulii nr. x/07.08.2017). Finanțarea contractului de prestări servicii ce a avut ca obiect elaborarea studiului de fezabilitate s-a încheiat în baza aceluiași contract de finanțare nr. x/30.11.2010 (a se vedea art. 4.1 din contractul x/03.05.2012 având ca obiect realizarea studiului de fezabilitate).

Așadar, nu se poate afirma că nu prezintă importanță faptul că printre indicatorii de monitorizare a proiectului nu se numără și construirea obiectivelor la care se referă studiul de fezabilitate, în condițiile în care corecția a fost aplicată tocmai pentru nerespectarea contractului de finanțare nr. x/30.11.2010. Corecția fiind aplicată strict în legătură cu contractul de finanțare ante-menționat, este esențial faptul că nu se numără printre indicatorii de monitorizare a proiectului aferent contractului de finanțare nr. x/30.11.2010 și obligația de construire efectivă a obiectivelor la care se referă studiul de fezabilitate, întrucât prin corecția ce face obiectul prezentei cauze a fost sancționată conduita recurentului în executarea contractului de finanțare nr. x/30.11.2010.

Referitor la motivarea instanței de fond cu privire la încălcarea principiului proporționalității în sensul că recurentul nu și-ar fi îndeplinit nici măcar parțial obligațiile asumate, acesta apreciază că instanaț de fond nu a interpretat în mod corect prevederile O.U.G. nr. 66/2011 ce reglementează principiul proporționalității.

În drept, recurentul-reclamant a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat.

Intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene a depus întâmpinare, înregistrată la dosarul cauzei la data de 18.04.2019, prin care și-a exprimat poziția procesuală în raport cu argumentele prezentate de recurentul-reclamant și a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat și apărările exprimate de părți în această fază procesuală, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul Județul Mureș este nefondat, pentru următoarele considerente:

În ceea ce privește situația de fapt, Înalta Curte reține că între Ministerul Mediului și Pădurilor, în calitate de autoritate de management, și Consiliul Județean Maramureș, în calitate de beneficiar, s-a încheiat contractul de finanțare nr. x/30.11.2010 (ds. fond f. x), având ca obiect acordarea unei finanțări nerambursabile pentru proiectul "Măsuri de management privind creșterea gradului de informare și conștientizare din Parcul Național Munții Rodnei".

Prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. 46063/02.08.2017 (ds. fond vol. I, fila x) s-a stabilit în sarcina reclamantului o creanță bugetară în cuantum de 271.560 de RON.

Pentru a decide astfel pârâtul a reținut că una dintre activitățile menționate în cererea de finanțare a fost cea de elaborare a unui studiu de fezabilitate privind infrastructura de monitorizare-informare din Parcul Național Munții Rodnei, studiu care a cuprins aspecte legate de amplasarea și proiectarea punctului de informare din Pasul Rotunda, amplasarea și proiectarea punctului de monitorizare din Șaua Gagiului, amplasarea și proiectarea a două tipuri specifice de observatoare pentru floră/faună (închise) amplasate în Izvorul Roșu, Anieșul Mic, Izvorul Dragoș și Cobășel și renovarea punctului de monitorizare-informare existent – Casa Laborator din fața sudică a Pietrosului. În vederea realizării acestui studiu a fost încheiat contractul nr. x/03.05.2012, în valoare de 219.000 de RON fără TVA. Potrivit prevederilor din ghidul solicitantului aferent contractului de finanțare nr. x/30.11.2010, în cazul în care solicitantul propune în proiect elaborarea unui studiu de fezabilitate, acesta se va angaja să asigure realizarea obiectivului de investiție, iar în cazul în care lucrările de investiții nu sunt demarate în termen de 18 luni de la finalizarea studiului de fezabilitate, solicitantul va fi obligat să ramburseze cheltuiala aferentă acestuia, care devine neeligibilă. Prin urmare, având în vedere faptul că durata de implementare a contractului privind studiul de fezabilitate s-a încheiat la data de 09.10.2012, iar în termen de 18 luni de la această dată lucrările nu au fost demarate, cheltuiala aferentă studiului de fezabilitate a devenit neeligibilă.

Împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. 46063/02.08.2017, recurentul-reclamant a formulat contestație, care a fost respinsă prin Decizia privind soluționarea contestației nr. 63620/13.10.2017.

Înalta Curte analizând criticile dezvoltate de recurentul-reclamant întemeiate pe argumentele privitoare la lipsa abaterii și implicit la lipsa prejudiciului, apreciază că acestea sunt nefondate în raport cu situația de fapt reținută în Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. 46063/02.08.2017 și legislația aplicabilă în asemenea situații.

În mod corect a reținut instanța de fond că în lipsa efectivă a demarării lucrărilor calculul termenului de 18 luni pentur implementarea proiectului, în raport de la realizarea studiului de fezabilitate ori predarea acestui studiu nu influențează cu nimic analiza speței în favoarea recurentului-reclamant.

În mod judicios instanța de fond a efectuat o analiză punctuală a cauzei, răspunzând fiecărei apărări emise de reclamant. Față de această opinie, în raport de criticile dezvoltate de recurentul-reclamant prin cererea de recurs, care urmărește îndeaproape apărările emise de acesta în fața instanței de fond și pe care la apreciază ca fiind analizate de catre această instanță cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept matrial, Înalta Curte va răspunde succint criticilor recurentului-reclamant.

Astfel, în ceea ce privește susținerea recurentului că Administrația Parcul Național Munții Rodnei este entitatea care să pună în operă lucrările de investiții prevăzute în studiul de fezabilitate, în considerarea faptului că ea este singura titulară a unui drept real al imobilelor unde s-ar fi realizat investițiile, Înalta Curte apreciază în acord cu opinia instanței de fond că recurentul-reclamant avea obligația să prevadă această situație anterior realizării studiului de fezabilitate. Sub același aspect, în mod corect a punctat instanța de fond că și în ceea ce privește costurile aferente investiției același raționament indicat mai sus trebuia avut în vedere de către recurentul-reclamant.

Raționamentul indicat prin cererea de recurs, conform căruia Administrația Parcul Național Munții Rodnei (ANMR) avea obligația de a constru infrastructura legată de impactul vizitatorilor, iar scopul realizării studiului de fezabilitate urmărea în fapt furnizarea suportului tehnic și științific pentru realizarea infrastructurii de management a vizitatorilor, este o încercare forțată din partea recurentului de a-și justifica lipsa de acțiune în implementarea proiectului.

Potrivit angajamentelor făcute de către recurentul-reclamant Județul Mureș prin Consiliul Județean Mureș, prin cererea de finanțare rezultă că această entitate este cea care s-a angajat în implementarea studiului de fezabilitate și nu ANMR, de altfel recurentul-reclamant fiind și singurul beneficiar al Contractului de servicii nr. x sin 03.05.2021 .

În ceea ce privește critica recurentului conform căreia Ghidul solicitantului nu conține norme legal, astfel că acestea nu au un caracter obligatoriu, fapt pentru care instanța de fond a reținut în mod greșit caracterul obligatoriu al acestui Ghid, Înalta Curte urmează a respinge și acest raționament. Astfel, în condițiile în care s-a stabilit unanim în jurisprudență că Ghidul solicitantului este un act administrativ normativ cu caracter general, impersonal și care produce efecte erga omnes, acest Ghid odată publicat în Monitorul Oficial are un caracter obligatoriu față de părți.

Înalta Curte apreciază că declarația de angajament din cererea de finanațare aflată la dosarul de fond clarifică responsabilitatea pe care recurentul-reclamant o avea în implementarea efectivă a proiectului.

În acest sens, recurentul s-a angajat prin această declarație în mod expres că dacă nu va demara lucrările într-un termen de 18 luni, cheltuielile efectuate cu studiul de fezabilitate vor fi rambursate ca fiind neeligibile.

În conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, neregula reprezintă: "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit;"

Or, în speță se constată că în realizarea Studiului de fezabilitate întocmit în baza Contractului de servicii nr. x sin 03.05.2021 s-au achitat sume din fonduri europene. Scopul realizării acestui studiu de fezabilitate nu a fost atins, acest studiu neavând o utilitate practică în lipsa respectării obligațiilor asumate prin cererea de finanțare de către recurentul-reclamant.

Astfel, realizarea unui studiu care nu are finalitate pentru scopul pentru care a fost făcut, confirmă existența unui prejudiciu adus bugetului Uniunii Europene, iar inacțiunea recurentului-reclamant în realizarea proiectului pentru care a aplicat cu cererea de finanțare reprezintă în mod evident o neregulă, astfel cum aceasta este definită de prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011.

Înalta Curte reține, în analiza cererii de recurs că recurentul-reclamant are tendința de a-și justifica culpa prin raportare la concluziile studiului de fezabilitate, diminuând importanța obligațiilor asumate în mod clar prin Cererea de finanațare și raportat la obligațiile pe care le au părțile reținute în Ghidul solicitantului.

În ceea ce privește critica recurentului-reclamant față de neaplicarea principiului proporționalității în stabilirea creanței instituită în sarcina sa, Înalta Curte apreciază, în acord cu instanța de fond că, în măsura în care studiu de fezabilitate nu a produs vreun efect pozitiv în realizarea proiectului intitulat "Măsuri de management privind creșterea gradului de informare și conștientizare din Parcul Național Munții Rodnei", acest studiu fiind lipsit de utilitate, reținerea în sarcina recurentului-reclamant a creanței bugetare în cuantum de 271.560 RON respectă întru totul principiul proporționalității și este aplicat în conformitate cu prevederile art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamant, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Județul Maramureș prin Președinte împotriva sentinței civile 303/2018 din data de 10 decembrie 2018 a Curții de Apel Cluj – secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 28 septembrie 2021.