ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5029/2021

Ședința publică din data de 27 octombrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, la data de 8 martie 2018, sub nr. x/2018, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Maramureș prin Președintele Consiliului Județean Maramureș a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, anularea Deciziei nr. 53658/07.09.2017 și a Procesului-verbal de constatare și de stabilire a corecțiilor bugetare pentru programe operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. 39413/05.07.2017 emise de pârât și obligarea acestuia la restituirea sumei de 6.500 RON reprezentând valoarea corecției financiare aplicată pentru contractul nr. x/03.08.2011 - "Servicii de realizare a modelului interpretativ funcțional al PNMR" și plătită integral de Consiliul Județean Maramureș cu OP nr. x/07.11.2017 și nr. y/07.11.2017.

Prin sentința civilă nr. 127 din 17 mai 2018, Curtea de Apel Cluj a respins acțiunea reclamantei.

Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Maramureș, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre o nouă judecată la instanța de fond, iar în subsidiar, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată așa cum a fost formulată.

În referire la primele două motive de casare invocate, recurenta-reclamantă a susținut că instanța de fond a respins în mod eronat proba cu expertiză tehnică solicitată, pentru motivul că nu au fost depuse obiectivele expertizei, în condițiile în care proba a fost propusă prin acțiunea introductivă, conform dispozițiilor art. 254 alin. (1) C. proc. civ., iar prevederile art. 194 pct. e) C. proc. civ. impun doar arătarea dovezilor prin cererea de chemare în judecată, nu și propunerea obiectivelor expertizei.

De asemenea, a arătat că instanța de fond nu s-a pronunțat în niciun fel asupra probei cu cercetarea la fața locului, deși, și această probă a fost solicitată prin acțiunea introductivă, iar dacă instanța ar fi apreciat că această probă nu este utilă pentru soluționarea cauzei, ar fi trebuit să o respingă motivat. Omițând însă să se pronunțe asupra acestei probe, instanța a pronunțat hotărârea cu încălcarea dreptului la apărare al recurentei-reclamante.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut, sub un prim aspect, că instanța nu a ținut cont că motivarea deciziei de soluționare a contestației administrative nu respectă prevederile art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011. În opinia sa, decizia contestată nu cuprinde motivația concretă cu privire la soluția adoptată, în raport de obiectul procesului-verbal în discuție și de obiectivul concret sancționat, respectiv realizarea Modelului Interpretativ, obiectiv distinct de obiectivul principal Centrul de Vizitare în Pasul Prislop.

Sub un al doilea aspect, a susținut că instanța a ignorat art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 care definește principiul proporționalității și care, în mod evident, a fost încălcat de către Autoritatea de Management prin impunerea de corecții financiare pentru toate cele 7 contracte aferente proiectului.

Sub un al treilea aspect, în opinia recurentei-reclamante, corecția financiară aplicată nu are fundament legal, în condițiile în care serviciile de "Realizare a modelului interpretativ funcțional al Parcului Național Munții Rodnei" au fost contractate, aprobate și utilizate ca atare.

Astfel cum s-a stabilit și prin Caietul de sarcini, Modelul Interpretativ este funcțional și utilizat pentru managementul vizitatorilor și, mai mult, acesta apare pe site-ul PNMR (https://www.x.ro/), aplicația flash este multifuncțională și se poate accesa oricând, rulează în continuare pe internet, deci este în uz.

Modelul de Interpretare al Centrului de Vizitare Prislop a fost pus în uz chiar mai înainte de proiectul tehnic al Centrului, ceea ce înseamnă că acesta este întrebuințat în scopul pentru care a fost realizat.

Existența sa prin utilizare este vădită, neregăsindu-se argumente pertinente pentru a fi declarat nerealizat, nefinalizat ori a nu fi în uz.

Corecția financiară aplicată este lipsită de fundament legal și pentru că nu există un raport de cauzalitate între "Serviciile de realizare a modelului interpretativ funcțional al PNMR" și faptul că Centrul de vizitare nu este utilizat de către APNMR.

De altfel, unicul motiv de sancționare a tuturor celor 7 contracte aferente proiectului îl constituie neutilizarea și refuzul de preluare a Centrului de vizitare de către APNMR.

Consideră că este nelegală menținerea sancțiunii aplicate, în condițiile în care însăși Autoritatea de Management a constatat că gradul de execuție fizic și financiar al proiectului este de 100%. Prin declararea ca eligibile a cererilor de rambursare nr. x/30.03.2012 și nr. y/31.08.2012, Autoritatea de Management a confirmat implicit faptul că obiectul contractului în discuție a fost respectat, deci realizat.

Per a contrario, dacă Modelul Interpretativ funcțional al PNMR din cadrul proiectului "Măsuri de management privind creșterea gradului de informare și conștientizare din Parcul Național Munții Rodnei" nu ar fi fost realizat ca atare, cheltuielile aferente contractului cu acest obiect nu ar fi fost decontate.

Consideră astfel, că nu au fost evidențiate elemente din care să rezulte situația invocată în actul sancționator și anume că obiectul contractului nr. x/3.08.2011, respectiv scopul acestuia nu ar fi fost atins.

Prin urmare, aplicarea unei corecții care vizează uzul acestui obiectiv - Model interpretativ nu are nici bază legală, nici corespondență în realitate, iar controlul de audit nu a declarat ca fiind inexistent ori neutilizabil Modelul Interpretativ, acesta nedepinzând nici de declararea Centrului în uz, fiind independent și neraportat la existența Centrului de vizitare.

Intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene (în prezent Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene) a depus întâmpinare, prin care a solicitat, în principal, admiterea excepției nulității recursului, întrucât motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate de recurentă.

II. Soluția instanței de recurs

Prealabil, se reține că excepția nulității recursului, invocată prin întâmpinare de intimatul-pârât, a fost respinsă în ședința publică din data de 27 octombrie 2021, Înalta Curte apreciind că, din punct de vedere formal, susținerile expuse în cuprinsul cererii de recurs se circumscriu dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă nu are critici vizând nelegalitatea hotărârii recurate pentru că nu ar cuprinde motivele pe care se întemeiază sau ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, recursul urmând a fi analizat, așadar, din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

În ceea ce privește criticile referitoare la faptul că prima instanță ar fi încălcat normele de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, astfel cum este reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reține că sunt neîntemeiate.

Înalta Curte constată că, deși în mod formal, reclamanta a propus prin cererea de chemare în judecată conform art. 254 alin. (1) raportat la art. 194 lit. e) din C. proc. civ., dovezile pe care se sprijină cererea, solicitând proba cu înscrisuri, cercetarea la fața locului, expertiză tehnică de specialitate, proba testimonială și planșe foto, în ședința publică de la primul termen de judecată, de încuviințare a probelor, reclamanta nu a susținut propunerea de probe și nu a solicitat proba cu expertiză indicând obiectivele expertizei, pentru a se aprecia asupra admisibilității probei.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, în ședința publică din data de 17 mai 2018, când părțile au lipsit, instanța a pus în discuția părților probatoriul astfel cum a fost solicitat, încuviințând proba cu înscrisuri ca fiind legală, pertinentă, concludentă pentru soluționarea cauzei, respingând celelalte probe, întrucât reclamanta nu și-a îndeplinit obligația legală de a justifica necesitatea administrării acestora și nu a indicat obiectivele expertizei.

Oricum, obiectul prezentei cauze - analizarea legalității și temeiniciei unor acte administrative - excludea în speță caracterul concludent al expertizei, întrucât criticile recurentei-reclamante privesc verificarea modului de interpretare și aplicare a dispozițiilor legale de către organul emitent al actelor supuse analizei, care este de competența instanței de judecată, nefiind contestat cuantumul sumelor reținute cu titlu de creanțe bugetare.

Același raționament este aplicabil și în ceea ce privește proba privind cercetarea la fața locului, reglementată de art. 345 din C. proc. civ., potrivit căreia cercetarea la fața locului se poate face, la cerere sau din oficiu, când instanța apreciază că ea este necesară pentru lămurirea procesului.

De vreme ce criticile recurentei-reclamante vizează verificarea modului de interpretare și aplicare a dispozițiilor legale de către organul emitent al actelor supuse analizei, care este de competența instanței de judecată, este exclus caracterul concludent al cercetării la fața locului.

Așadar, contrar criticilor din recurs, instanța de fond nu a "omis" să încuviințeze proba cu cercetarea la fața locului, înțelegând să nu încuviințeze această probă, pe care a apreciat-o a nu îndeplini rigorile prevăzute de lege, prin raportare la obiectul cererii de chemare în judecată.

În același sens dispun și dispozițiile art. 237 alin. (2) pct. 7 din C. proc. civ., potrivit cărora instanța va încuviița probele solicitate de părți, pe care le găsește concludente, precum și pe cele pe care, din oficiu, le consideră necesare pentru judecarea procesului și le va administra în condițiile legii.

Rezultă, așadar, că instanța nu are obligația de încuviințare a tuturor probelor solicitate de părți.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond nu a încălcat dispozițiile de procedură invocate, apreciind în mod corect în raport de natura cauzei și de faptul că reclamanta a înțeles să investească instanța de contencios administrativ cu verificarea modului de interpretare și aplicare a dispozițiilor legale de către organul emitent al actelor supuse analizei, că nu se justifică necesitatea administrării probei cu expertiza tehnică și cercetarea la fața locului, având în vedere că la dosar sunt administrate probe pertinente și concludente pentru justa soluționare a cauzei.

Referitor la criticile întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de control constată că sunt neîntemeiate, de asemenea.

Recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Județul Maramureș a supus controlului instanței specializate, pe calea prevăzută în art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011:

- procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor bugetare pentru programe operaționale în cadrul obiectivului de convergență nr. 39413/05.07.2017, emis de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, încheiat în urma verificării documentare a Suspiciunii de neregulă nr. 11/09.03.2017 transmisă de către Serviciul Monitorizare POS Mediu, prin care s-a declarat ca neeligibilă suma de 6.500 RON, aferentă contractului de servicii nr. x/03.08.2011 încheiat cu A. S.R.L., achitată de beneficiar pentru servicii de realizare a modelului interpretativ funcțional al PNMR, activitate conexă contractului de lucrări nr. x/29.05.2015 având ca obiect "Construirea centrului de vizitare din Pasul Prislop", din cadrul proiectului "Măsuri de management privind creșterea gradului de informare și conștientizare din Parcul Național Munții Rodnei" cod SMIS 16819, aferent Contractului de finanțare nr. x/30.11.2010, constatându-se că "lucrările pe contractul Construirea centrului de vizitare au fost efectuate defectuos sau chiar neexecutate, deci obiectul contractului nu este în uz";

- decizia nr. 53658/07.09.2017 prin care i s-a respins contestația administrativă formulată împotriva procesului-verbal de constatare anterior arătat.

Soluția primei instanțe de respingere a cererii de anulare a celor două acte atacate este împărtășită și de instanța de control judiciar pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Prin argumentația cuprinsă în memoriul de recurs, subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată, în primul rând, că recurenta-reclamantă nu a formulat alte critici propriu-zise de nelegalitate a sentinței, limitându-se la o reluare a argumentelor expuse în susținerea acțiunii introductive, cărora li s-a răspuns în mod corect în considerentele hotărârii recurate.

Printr-o primă critică de recurs, circumscrisă motivului de casare analizat, recurenta-reclamantă susține că prima instanță nu a luat în considerare art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011, în sensul că decizia contestată nu cuprinde motivația concretă cu privire la soluția adoptată, în raport de obiectul procesului-verbal în discuție și obiectivul concret sancționat.

Art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, cu modificările și completările ulterioare impune ca autoritatea publică competentă să se pronunțe prin decizie motivată cu privire la admiterea, în tot sau în parte, a contestației sau la respingerea ei.

Verificând decizia privind soluționarea contestației nr. 53658/07.09.2017, Înalta Curte constată că nu este reală susținerea că aceasta ar fi nemotivată. Deși nu analizează toate criticile formulate de reclamantă, decizia soluționează pe fond contestația administrativă, aratându-se în concret în ce constă neregula sesizată, prin raportare la documentele existente și indicându-se totodată, reglementările legale și dispozițiile contractuale încălcate. În acest context și întrucât reclamanta are acces la o instanță de plină jurisdicție, unde i se abordează punctual toate motivele de nelegalitate și netemeinicie invocate în privința procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor bugetare, rezultă că, în speță, nu există o vătămare care să impună constatarea nulității deciziei nr. 53658/07.09.2017.

Susținerile recurentei-reclamante în sensul că instanța de fond ar fi trebuit să constate că, prin impunerea de corecții financiare pentru toate cele 7 contracte aferente proiectului, Autoritatea de Management a încălcat principiul proporționalității definit expres în art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, sunt neîntemeiate.

Înalta Curte constată că similaritatea conținutului proceselor-verbale emise nu este de natură a concluziona că AM încălcat principiul proporționalității. Chiar dacă cele 7 contracte sancționate au obiecte de activitate diferite, toate se circumscriu scopului de construire și operare a Centrului de vizitare din Pasul Prislop. Neregula reținută este una și aceeași în toate cele 7 procese-verbale, iar aceasta deoarece contractele încheiate urmăresc realizarea de activități conexe contractului de lucrări pentru "Construirea centrului de vizitare".

Neîntemeiată este și critica recurentei-reclamante potrivit căreia corecția financiară aplicată nu are fundament legal, în condițiile în care serviciile de "Realizare a modelului interpretativ funcțional al Parcului Național Munții Rodnei" au fost contractate, aprobate și utilizate ca atare.

Pentru a răspunde acestei critici, instanța de control apreciază că este necesar să analizeze problema finalizării centrului de vizitare.

Din documentele și actele aflate la dosar, rezultă că între Ministerul Mediului și Pădurilor (în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operațional Sectorial "Mediu") și Consiliul Județean Maramureș (în calitate de Beneficiar), a fost încheiat Contractul de finanțare nr. x/30.11.2010, având ca obiect acordarea finanțării nerambursabile pentru Proiectul "Măsuri de management privind creșterea gradului de informare și conștientizare din Parcul Național Munții Rodnei" cod SMIS 16819.

Conform art. 1 alin. (1) al Contractului de finanțare mai sus menționat, "Beneficiarul acceptă finanțarea nerambursabilă și își asumă obligația de a implementa Proiectul în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul Contract și cu legislația națională comunitară".

Perioada de implementare a acestui proiect a fost stabilită ca fiind de 38 de luni, respectiv de la 01 decembrie 2010 până la 31 ianuarie 2014 . După cum s-a consemnat în procesul-verbal atacat, această perioadă a fost extinsă până la data de 12.08.2016, prin actul adițional nr. x/29.07.2016 .

Înalta Curte reține că, prin contractul de lucrări nr. x/29.05.2012, trebuia să se realizeze "Construirea centrului de vizitare", obiectiv principal din cadrul proiectului menționat.

Se mai reține că, în Anexa 1.3 la contractul de finanțare - "Lista indicatorilor de monitorizare a Proiectului", a fost prevăzut contractul pentru Realizarea modelului interpretativ funcțional al PNMR, astfel că reclamanta a încheiat cu A. S.R.L. contractul de servicii nr. x/03.08.2011, considerat de pârât ca fiind o activitate conexă contractului de lucrări nr. x/29.05.2012, având ca obiect "construirea Centrului de vizitare din Pasul Prislop".

Referitor la finalizarea lucrărilor, după cum a reținut și judecătorul fondului, este aplicabilă Decizia Comisiei Europene C (2015)2771 Final din 30.04.2015 de modificare a Deciziei C (2013)1573 final din 20.03.2013 și a H.G. nr. 668/2015 conform cărora proiectele eligibile și funcționale sunt proiectele pentru care sunt îndeplinite condiția finalizării proiectului, respectiv activitățile prevăzute să fie desfășurate efectiv și ca proiectul să fie în uz ceea ce presupune ca proiectele să aibă rezultate folosite efectiv pentru îndeplinirea scopului pentru care au fost finanțate.

În consecință, pentru a se considera că centrul de vizitare este finalizat ar trebui ca acesta să fi fost în uz până la sfârșitul perioadei de implementare a proiectului.

Înalta Curte constată că, în cuprinsul Cererii de finanțare, la Capitolul B.17, intitulat "Viabilitatea/sustenabilitatea proiectului" a fost precizat faptul că infrastructura creată prin proiect va fi utilizată de către Administrația Parcului Național Munții Rodnei R.A. (APNMR) prin operarea Centrului de vizitare și totodată s-a stipulat faptul că tot echipamentul achiziționat prin proiect va fi utilizat în managementul Parcului Național Munții Rodnei și a sitului Natura 2000 Munții Rodnei de către APNMR, fiind inclus în patrimoniul ariei protejate.

Din cauza deficiențelor de construcție, până la data finalizării implementării proiectului, respectiv 12.08.2016, dată recunoscută inclusiv de către recurenta-reclamantă, Centrul de vizitare nu a fost preluat de către APNMR, acest lucru nefiind realizat nici la data efectuării controlului.

Având în vedere că Centrul de vizitare nu a fost preluat de către APNMR, acesta nu este folosit efectiv pentru îndeplinirea scopului pentru care a fost finanțat (Implementarea Planului de Management al Parcului Național Munții Rodnei, a Strategiei de Vizitare și a Strategiei de Comunicare a Parcului).

Deoarece proiectul nu se află în uz, acesta nefiind finalizat, întreaga sumă aferentă contractului afectat de neregulă este neeligibilă, fiind respectat principiul proporționalității în raport de neregula sesizată, neregulă care s-a confirmat.

În acest sens, în mod judicios instanța de fond a arătat faptul că: "Centrul de vizitare din Pasul Prislop este indicatorul principal asumat prin contractul de finanțare și nerealizarea acestuia afectează evident activitățile conexe ce s-au urmărit a fi realizate prin celelalte contracte care nu pot fi îndeplinite în condițiile în care obiectul principal nu este finalizat și în uz (...). Definiția din art. 2 lit. n) a O.U.G. nr. 66/2011 arată că măsura administrativă trebuie să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, însă ținând seama de natura și frecvența neregulilor constatate precum și de impactul financiar al acestora asupra proiectutui, lipsa finalizării obiectivelor propuse și a utilizăriii activităților stabilite în proiect este în măsură să conducă însă la declararea ca neeligibile a cheltuielilor și a solicitării de restituire a finanțării nerambursabile".

În concluzie, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerente expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 din C. proc. civ., constatând că nu sunt incidente motivele de casare invocate, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Maramureș, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Maramureș împotriva sentinței civile nr. 127 din data de 17 mai 2018 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 27 octombrie 2021.