ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4154/2021

Ședința publică din data de 23 septembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a la data de 03.12.2018, sub nr. x/2018, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC. și DD., în contradictoriu cu pârâții GUVERNUL ROMÂNIEI, IPJ TELEORMAN și MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE și intervenientul MINISTERUL AFACERILOR INTERNE, au solicitat:

- anularea parțială a Anexei nr. 1 din Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006, respectiv a poziției nr. 111619 M.F. - Cod de clasificare 8.19.01 - Denumire 34- 107 din Anexa nr. 1 din Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului;

- obligarea pârâților la plata tuturor cheltuielilor ocazionate de soluționarea prezentei cauze.

Prin sentința civilă nr. 2405 din 15 octombrie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII – a contencios administrativ și fiscal a fost respinsă excepția lipsei procedurii prealabile în termenul legal, ca neîntemeiată.

A fost respinsă excepția de tardivitate, ca neîntemeiată.

A fost calificată excepția lipsei de interes drept apărare de fond.

A fost respinsă acțiunea formulată de reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC. și DD., în contradictoriu cu pârâții GUVERNUL ROMÂNIEI, IPJ TELEORMAN, și MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE, și intervenientul MINISTERUL AFACERILOR INTERNE, ca neîntemeiată.

A fost admis cererea de intervenție accesorie formulată în interesul pârâtului, Guvernul României.

Împotriva sentinței civile au formulat recurs reclamanții, invocând cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

Recurenții-reclamanți, au solicitat în principal, casarea în parte a sentinței civile nr. 2405/15.10.2019 și trimiterea cauzei spre rejudecare Curții de Apel București; în subsidiar, casarea în parte a sentinței civile nr. 2405/15.10.2019 și rejudecând să se dispună anularea parțială a Anexei nr. 1 din Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006, respectiv a poziției nr. 111619 M.F. - Cod de clasificare 8.19.01 -Denumire 34-107 din Anexa nr. 1 din Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului; obligarea intimaților la plata tuturor cheltuielilor ocazionate de soluționarea prezentei cauze.

În motivarea recursului, recurenții au arătat că recursul se întemeiază pe motivul de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv sentința civilă nr. 2405/15.10.2019 a fost pronunțată cu încălcarea si aplicarea greșită a normelor de drept material.

De asemenea, și pe motivul de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., respectiv sentința civilă nr. 2405/15.10.2019 a fost pronunțată cu încălcarea normelor de procedură a căror încălcare atrage sancțiunea nulității.

Mai exact, sentința civilă nr. 2405/15.10.2019 a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004.

În privința normelor de procedură încălcate, sentința civilă nr. 2405/15.10.2019 a fost pronunțată cu încălcarea prevederilor art. 33 C. proc. civ., norme ce reglementează interesul de a formula o cerere de chemare în judecată.

Potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 instanța de recurs, casând hotărârea recurată, va trimite cauza spre rejudecare în ipoteza în care instanța de fond a pronunțat hotărârea fără să dezlege fondul cauzei. Or, într-o atare situație este prezenta cauză, având în vedere faptul că instanța de fond nu a procedat la cercetarea legalității poziției nr. 111619 M.F. din Anexa nr. 1 din Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006, ci a soluționat cauza în considerarea faptului că recurenții nu au un interes în anularea acestui act.

Astfel, neverificând legalitatea actului administrativ contestat ce reprezintă esențialmente obiectul acțiunii reglementate de art. 8 din Legea nr. 554/2004) este evident că sunt îndeplinite condițiile reglementate de art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 pentru trimiterea cauzei spre rejudecare.

Totuși, în subsidiar, în vederea conservării drepturilor procesuale ale reclamanților, pentru ipoteza achiesării la o altă optică din partea instanței de recurs, solicită în subsidiar casarea sentinței cu consecința rejudecării cauzei de către instanța de recurs.

Instanța de fond a respins cererea de chemare în judecată în raport de faptul că reclamanții nu ar avea interes în anularea poziției nr. 111619 M.F. din Anexa nr. 1 din Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006 (în continuare Actul administrativ) pentru că dreptul de cumpărare a locuințelor în temeiul Legii nr. 562/2004 ia naștere în momentul în care unitatea de deținere este de acord cu înstrăinarea lor.

În acest sens, arată instanța de fond faptul că "(...) or, câtă vreme după cum rezultă din dispozițiile art. 1 din Legea nr. 562/2004 pe care s-a fundamentat și răspunsul emis de IPJ Teleorman dreptul de cumpărare ia naștere nu doar prin simpla apartenență a bunului la domeniul privat al Statului, ci prin decizia instituției publice de a vinde respectivele locuințe de serviciu (...)".

Or, prin aceste considerente și prin raționamentul juridic expus de instanța de fond s-au încălcat prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004.

Arată recurenții că interesul lor trebuie analizat obligatoriu și ținând cont de faptul că potrivit art. 1 alin. (3) lit. c) din Normele Metodologice aprobate prin Ordinul nr. 678/2008, pot fi vândute doar acele locuințe care se află în domeniul privat al statului, astfel potrivit acestor dispoziții fiind exceptate bunurile ce se află în domeniul public.

În aceste condiții, pentru a putea formula o cerere de cumpărare a locuințelor în temeiul Legii nr. 562/2004, o condiție prealabilă și independentă de poziția instituției de deținere, este aceea ca bunul să aparțină domeniului privat, așadar instanța de fond în mod greșit a concluzionat că reclamanții nu au interes în anularea actului administrativ prin care se creează prezumția apartenenței la domeniul public a statului, având în vedere faptul că această condiție reprezintă o condiție anterioară condiției exprimării poziției unității de deținere.

Mai mult decât atât, trebuie avut în vedere faptul că IPJ Teleorman și-a exprimat refuzul de a vinde în principal în raport de faptul că bunurile ce au fost solicitate spre vânzare se află în domeniul public al statului.

Trebuie avut în vedere faptul că potrivit art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004 prin interes legitim privat se înțelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.

Instanța de fond a ignorat cu desăvârșire sintagma "(...) posibilitatea de a pretinde (...)" coroborat cu prevederile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 potrivit cărora polițistul va fi sprijinit în construirea sau cumpărarea, o singură dată în timpul carierei, a unei locuințe proprietate personală în localitatea în care își are sediul unitatea de poliție la care este încadrat.

Rezultă din cele redate supra, faptul că persoanele ce se încadrează în condițiile Legii nr. 562/2004 au expectativa faptului că vor fi sprijiniți să cumpere o locuință, inclusiv urmând procedura reglementată de Legea nr. 562/2004.

Totodată, sintagma "posibilitatea de a pretinde" are în vedere faptul că, în contextul Legii nr. 554/2004, aceștia se pot adresa instituției de deținere a locuinței cu șansa, iar nu certitudinea, că vor putea cumpăra locuința de serviciu.

Mai exact, nelegalitatea actului administrativ atacat, prin aceea ca face în mod absolut imposibil de cumpărat locuința de serviciu prin aceea că duce în mod nelegal la neîndeplinirea condiției reglementată de art. 1 alin. (3) lit. c) din Normele Metodologice aprobate prin Ordinul nr. 678/2008, exclude ab initio posibilitatea recurenților de a formula cererea de cumpărare si de a pretinde o anumită conduită unității de administrare a bunului.

Continuând șirul argumentelor trebuie avut în vedere faptul că, deși în trecut a fost respinsă cererea de cumpărare si pe motivul lipsei de fonduri a unității de administrare, în viitor această circumstanță se poate schimba, nelegalitatea actului administrativ persistând prin aceea că se opune în continuare formulării cererii de cumpărare.

Dintr-o altă perspectivă, trebuie avut în vedere și faptul că decizia prin care se respinge cererea de cumpărare poate face obiectul cenzurii în fața instanței (aspect ce în cauza de față și face obiectul unei acțiuni în fața instanțelor judecătorești), unde instanța poate verifica dacă marja de apreciere lăsată de legiuitor unității de administrare reprezintă un exces de putere.

Cu alte cuvinte, prin considerarea faptului că reclamanții nu au interes doar pentru că unul din motivele respingerii cererii de cumpărare a fost faptul că unitatea de administrare nu dorește vânzarea, existând o marjă de apreciere recunoscută acesteia în acest sens, face imposibilă formularea căilor de atac (recursul contencios cu ocazia căruia se verifică existența unui exces de putere) reglementate de Legea nr. 562/2004 împotriva refuzului de a vinde.

Astfel că, pentru toate aceste motive hotărârea recurată a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004.

Din perspectiva normelor de procedură încălcate, așa cum recurenții au arătat mai sus, sentința civilă nr. 2405/15.10.2019 a fost pronunțată cu încălcarea prevederilor art. 33 C. proc. civ., norme ce reglementează interesul de a formula o cerere de chemare în judecată.

Mai exact, instanța de fond a reținut faptul că "(...) după cum rezultă din dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, vătămarea reprezintă o condiție de fond a raportului juridic de drept administrative si nu una de exercițiu a acțiunii în anulare (...)".

Prin acest considerent, instanța de fond a încălcat prevederile art. 33 C. proc. civ., transformând condiția interesului formulării cererii de chemare în judecată într-o analiză a fondului.

Critica recurenților are în vedere faptul că art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 are în vedere doar o circumstanțiere a interesului reglementat de art. 33 C. proc. civ., respectiv faptul că în materia raporturilor de drept public reglementate de Legea nr. 554/2004 interesul de a acționa în justiție se raportează la caracterul vătămător al unui act administrativ.

Totuși, cu toate acestea, obiectul acțiunii reglementate de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 îl reprezintă în continuare legalitatea actului administrativ, chiar dacă pentru anularea lui se instituie condiția ca acest act sa încalce un drept și/sau un interes legitim.

Dacă s-ar da eficiență celor reținute de instanța de fond, atunci întotdeauna și în orice materie excepția lipsei de interes ar reprezenta doar o apărare de fond prin aceea că oricine formulează o acțiune în justiție trebuie să indice o vătămare a drepturilor lor (indiferent că ne aflăm în sfera raporturilor juridice între simpli particulari, profesioniști sau a raporturilor de drept public).

În ceea ce privește nelegalitatea Actului administrativ, motivele sunt aceleași care au fost expuse în fața instanței de fond și care nu au fost analizate. Mai exact, arată recurenții faptul că în raport de natura și conținutul H.G. nr. 1705/2006, această Hotărâre de Guvern nu constituie în sine un titlu de proprietate în favoarea statului, ci are ca efect doar aprobarea inventarului centralizat întocmit conform art. 20 din Legea nr. 213/1998 și plasarea bunurilor inventariate într-un anumit regim juridic, motiv pentru care, în fundamentarea deciziei administrative, autoritatea emitentă trebuie să prezinte un titlu valabil în baza căruia statul a dobândit proprietatea, potrivit art. 3 alin. (1) teza finală din Legea nr. 213/1998.

Astfel, un bun poate fi menționat în cuprinsul H.G. nr. 1705/2006 numai în măsura în care statul exhibă un titlu valabil prin care a dobândit dreptul de proprietate, respectiv cu respectarea prevederilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 213/1998.

Or, în prezenta cauză, așa cum s-a arătat mai sus, statul nu a dobândit un drept de proprietate potrivit prevederilor legale asupra imobilului situat în Str. x, Bl. L6 Sc. A și B). Municipiul Alexandria, Jud. Teleorman.

Prin poziția nr. 111619 M.F. - Cod de clasificare 8.19.01 - Denumire 34-107 din Anexa nr. 1 din Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006, în mod greșit și cu încălcarea art. 20 coroborat cu art. 3 alin. (1) teza finală din Legea nr. 213/1990 s-a menționat bunul în discuție ca aparținând Statului Român, deși acesta nu deține un titlu de proprietate în conformitate cu dispozițiile legale asupra acestuia.

Intimații-pârâți au depus întâmpinare solicitând, în esență, respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca temeinică și legală.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând criticile invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin cererea de chemare în judecată respinsă prin sentința recurată, s-a solicitat anularea parțială a Anexei nr. 1 din Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, respectiv a poziției nr. 111619 M.F. - Cod de clasificare 8.19.01 - Denumire 34- 107

În Anexa nr. 1 din Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006, respectiv la poziția nr. 111619 M.F. - Cod de clasificare 8.19.01 - Denumire 34-107, a fost inclus imobilul situat în Str. x. L6 (Sc. A si B), Municipiul Alexandria, Jud. Teleorman, conform Protocolului nr. 8837/1992 și potrivit H.G. nr. 74/23.02.2017.

H.G. nr. 1705/2006 a fost emisă în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, și art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările și completările ulterioare, act normativ prin care s-a instituit obligația întocmirii și, după caz, modificării inventarului bunurilor din domeniul public, atât pentru ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, cât și pentru autoritățile administrației publice locale. Pentru modificările intervenite în privința regimului juridic al bunurilor din domeniul public al statului sau al unităților administrativ teritoriale, s-a stabilit obligația organelor de specialitate ale administrației publice centrale, autorităților publice centrale, consiliilor județene, Consiliului General al Municipiului București și consiliilor locale de a înregistra aceste modificări în inventarele întocmite (art. 22 din Legea nr. 213/1998).

În mod corect a reținut prima instanță că Hotărârile de Guvern adoptate în temeiul art. 19-21 nu constituie, prin ele însele, titlu de proprietate, ci au ca efect delimitarea domeniului public de domeniul privat al statului/unităților administrativ-teritoriale, cu consecințe în privința regimului juridic aplicabil bunurilor respective.

Hotărârea de Guvern adoptată în temeiul art. 20 din Legea nr. 213/1998 nu are caracter constitutiv sau translativ de drepturi. Actul administrativ are rolul de a atesta apartenența bunurilor la domeniul public, inventarierea fiind efectuată în condițiile Legii nr. 213/1998, care a reglementat o procedură specială pentru atestarea domeniului public, finalizată printr-o hotărâre a Guvernului României.

Cu referire la critica recurenților în sensul că sentința civilă nr. 2405/15.10.2019 a fost pronunțată cu încălcarea normelor de procedură a căror încălcare atrage sancțiunea nulității, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondată.

Interesul, ca și condiție de exercitare a acțiunii civile, este reglementat de art. 33 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., însă, într-o acțiune în contencios administrativ sunt avute în vedere și dispozițiile Legii nr. 554/2004, art. 1 alin. (1) care prevăd "(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public",

Față de cele reținute, în mod corect instanța de fond a calificat excepția lipsei de interes drept apărare de fond, reținând că, așa cum rezultă din dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, vătămarea reprezintă o condiție de fond a raportului juridic de drept administrativ și nu una de exercițiu a acțiunii în anulare.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, este, de asemenea, nefondat.

Susținerile recurenților privind încălcarea prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, coroborat art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, sunt nefondate.

Astfel cum s-a reținut anterior, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Persoană vătămată, potrivit art. 2 lit. a) din Legea nr. 554/2004, este "orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri", iar art. 2 lit. p) definește interesul legitim privat ca fiind "posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat".

Având în vedere aceste dispoziții, în mod corect instanța de fond a reținut că vătămarea unui drept sau, după caz, a interesului legitim, constituie una din condițiile necesare pentru ca o persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim să se adreseze instanței de contencios administrativ pentru anularea unui act administrativ.

Recurenții susțin că interesul lor trebuie analizat obligatoriu și ținând cont de faptul că, potrivit art. 1 alin. (3) lit. c) din Normele Metodologice aprobate prin Ordinul nr. 678/2008, pot fi vândute doar acele locuințe care se află în domeniul privat al statului, condiții în care, pentru a putea formula o cerere de cumpărare a locuințelor în temeiul Legii nr. 562/2004, o condiție prealabilă și independentă de poziția instituției de deținere este aceea ca bunul să aparțină domeniului privat.

Dispozițiile art. 1 alin. (3) lit. c) din Ordinul nr. 678/2008 pentru aprobarea Normelor metodologice privind vânzarea unor locuințe de serviciu aflate în administrarea Ministerului Internelor și Reformei Administrative, emise pentru aplicarea Legii nr. 562/2004, prevăd, într-adevăr, că pot fi vândute unele locuințe de serviciu aflate în administrarea Ministerului Internelor și Reformei Administrative dacă sunt îndeplinite cumulativ mai multe criterii, printre acestea și aceea ca locuințele să fie în domeniul privat al statului.

În mod corect, însă, raportat la dispozițiile Legii nr. 562/2004 privind autorizarea instituțiilor publice din sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională de a vinde personalului propriu unele locuințe de serviciu pe care acestea le au în administrare, instanța de fond a constatat, astfel cum rezultă din dispozițiile art. 1 din Legea nr. 562/2004, că dreptul de a cumpăra locuințele de serviciu ia naștere nu doar prin simpla apartenență a bunului la domeniul privat al Statului, ci ca urmare a deciziei instituției publice de a vinde respectivele locuințe de serviciu.

În aceste condiții, nu rezultă că Hotărârea de Guvern în cauză ar fi produs vreo vătămare într-un drept sau interes legitim al reclamanților. Sunt corecte, în acest sens, apărările formulate în cauză potrivit cărora instituția deținătoare trebuie să-și manifeste intenția de a pune în vânzare locuințele, prioritar fiind dreptul instituției de a decide dacă va vinde sau nu respectivele locuințe, iar dreptul de opțiune al chiriașului ia naștere din momentul la care se decide vânzarea de către instituția deținătoare.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că în mod legal, cu aplicarea corectă a dispozițiilor art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond a respins acțiunea formulată de reclamanți, motivele de recurs fiind nefondate.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanții AA., DD., Y., Z., CC., BB., I., R., B., M., G., O., N., V., W., E., C., F., K., Q., A., D., L., S., T., EE., H., U., X., P., J. împotriva sentinței civile nr. 2405 din 15 octombrie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII – a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 23 septembrie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.