ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4191/2021

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a solicitat suspendarea executării actelor administrative atacate prin prezenta acțiune până la soluționarea definitivă a cauzei, în condițiile art. 15 coroborat cu art. 14 din lege, suspendarea judecății cauzei, în condițiile art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., până la soluționarea definitivă a cauzelor nr. x/2019 și nr. x/2019 aflate pe rolul Judecătoriei Sector 1, anularea procesului-verbal de inspecție nr. x/30.01.2020 emis de Direcția Generală de Inspecție Economico - Financiară, precum și a Deciziei nr. 6/C/24.03.2020 privind soluționarea Plângerii nr. P/20/2000/07.02.2020.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin încheierea de ședință din data de 7 octombrie 2020, a respins cererea de suspendare a executării Procesului-verbal de inspecție nr. x/I/30.01.2020 emis de Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală de Inspecție Economico - Financiară și a Deciziei nr. 6/C/24.03.2020 emise de Ministerul Finanțelor Publice - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor, ca neîntemeiată. De asemenea, în temeiul dispozițiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., a suspendat judecarea cauzei până la soluționarea în mod definitiv a dosarelor nr. x/2019 și nr. y/2019

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea recursului se arată că în mod greșit instanța de fond a trecut peste argumentele invocate și a respins cererea de suspendare, considerând că nu există în realitate o pagubă iminentă, că nu s-a făcut dovada prejudiciului material și viitor previzibil, fiind îndeplinite dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Prin adresa nr. x/03.04.2020 Ministerul Finanțelor Publice a comunicat Decizia nr. 6/C/24.03.2020 prin care a fost soluționată Plângerea nr. P/20/2000/07.02.2020 formulată de AAAS împotriva Procesului-Verbal de Inspecție nr. 5007/l/30.01.2020 emis de Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară. Inspecția a avut ca obiect verificarea modului de implementare a guvernantei corporative în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 109/2011 cu completările și modificările ulterioare. Față de cele constatate la fața locului, organul de control a dispus mai multe măsuri și a aplicat amenzi contravenționale. Una dintre aceste măsuri prevede identificarea tuturor persoanelor responsabile și a gradului de vinovăție a acestora, precum și recuperarea de la acestea a contravalorii amenzilor aplicate AAAS în urma acestui control. Amenzile aplicate în cadrul proceselor-verbale de constatare a contravențiilor au fost achitate, iar imputarea contravalorii acestor amenzi aplicate AAAS persoanelor identificate ca fiind responsabile nu poate fi făcută decât după soluționarea definitivă a celor două acțiuni aflate pe rolul instanței, acțiuni prin care instituția a contestat procesele-verbale de constatare a contravențiilor și a solicitat, în principal anularea actului administrativ, iar în secundar, înlocuirea sancțiunii amenzii cu cea a avertismentului. Altfel, în cazul în care acțiunile ar fi admise, sumele recuperate de la persoanele identificate ca fiind responsabile nu ar mai putea fi returnate, instituția neavând posibilitatea să efectueze plăți voluntare. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară

Apărările formulate în cauză Intimatul Ministerul Finanțelor Publice a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin Procesul-verbal de inspecție nr. x/30.01.2002 emis de Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală de Inspecție Economico - Financiară, urmare verificărilor efectuate la reclamantă s-au constatat următoarele deficiențe în activitatea recurentei: - nerespectarea prevederilor art. 3 alin. (2) lit. c) din O.U.G. nr. 109/2011, în sensul că aceasta, în calitate de autoritate publică tutelară, nu a întocmit și nu a publicat pe pagina proprie de internet scrisorile de așteptări pentru a fi luate la cunoștință de către candidații înscriși pe lista scurtă la posturile de membrii în Consiliul de administrație la următoarele întreprinderi publice: A. S.A. - Alexandria; ICTCM Institutul de Cercetare și Proiectare Tehnologică pentru Construcții de Mașini S.A. - București, Active Conexe S.A. - București, - sens în care a fost emis Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr. x/22.11.2019 - în valoare de 5 000 RON; - nerespectarea a prevederilor art. V alin. (1) din Legea nr. 111/2016, pentru aprobarea O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice, în sensul că autoritatea nu a declanșat procedura de selecție pentru posturile de membri ai consiliului de administrație, în termen de 50 de zile de la intrarea în vigoare a normelor metodologice prevăzute la art. IV din Legea nr. 111/2016, respectiv Hotărârea Guvernului nr. 722/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a unor prevederi din O.U.G. nr. 109/2011, la următoarele întreprinderi publice aflate în portofoliu: A. S.A. - Alexandria, ICTCM Institutul de Cercetare și Proiectare Tehnologică pentru Construcții de Mașini S.A. București, - Active Conexe S.A. - București, - sens în care a fost emis Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr. x/22.11.2019-în valoare de 10.000 RON. Având în vedere amenzile contravenționale dispuse de către organul de inspecție economico - financiară, prin Procesul-verbal de inspecție nr. x/30.01.2020, s-a dispus următoarea măsură: "Măsura nr. 1 - Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, în respectarea prevederilor art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial și controlul financiar preventiv, republicată, cu modificările completările ulterioare, și ale art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, va asigura identificarea tuturor persoanelor responsabile și a gradului de vinovăție a acestora și va recupera de la acestea contravaloarea amenzilor aplicate Autorității prin Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr. x/22.11.2019 - în valoare de 5000 RON și Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr. x/22.11.2019 în valoare de 10.000 RON". Prin Decizia nr. 6/C/24.03.2020 s-a respins plângerea nr. P/20/2000/07.02.2020 formulată de recurentă împotriva Procesului-verbal de inspecție nr. x/30.01.2002. Instanța de fond a respins cererea de suspendare a executării Procesului-verbal de inspecție nr. x/I/30.01.2020 emis de Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală de Inspecție Economico - Financiară și a Deciziei nr. 6/C/24.03.2020 emise de Ministerul Finanțelor Publice - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor, ca neîntemeiată. Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală. Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora: "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Instanța constată că nu este suficient ca reclamantul să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalității actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumția de legalitate să fie răsturnată. Indiciile de nelegalitate trebuie să fie evidente, să poată fi identificate cu ușurință, la nivelul aparențelor. La o examinare sumară a legalității deciziei contestate, pe care o permite soluționarea cererii de suspendare a executării, nu se identifică indicii de nelegalitate vădită, de natură să justifice suspendarea executării deciziei. Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. În ceea ce privește condiția "cazului bine justificat", Înalta Curte apreciază că în mod corect s-a reținut că motivarea cererii de suspendare nu cuprinde niciun indiciu de presupusă nelegalitate a celor două acte a căror suspendare se solicită. Temeinic și legal a apreciat instanța de fond că aspectele invocate sunt aspecte care țin de fondul cauzei, neavând puterea, fără o analiză a fondului, de a crea un dubiu suficient de caracterizat cu privire la legalitatea actului, care să fie în măsură a răsturna prezumția de legalitate a actului și să antreneze, prin urmare, o suspendare a executorialității acestuia. De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce recurentei-reclamante în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații. Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale. Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a respins cererea de suspendare reținând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În mod corect s-a reținut că recurenta își întemeiază cererea pe prejudicii care ar decurge din punerea în aplicare a măsurii stabilite prin Procesul-verbal de inspecție nr. x/I/30.01.2020 emis de Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală de Inspecție Economico - Financiară. Or, pentru a se proceda la luarea unei măsuri provizorii de suspendare a executării unui act administrativ ar trebui ca paguba iminentă să decurgă în mod direct din nelegalitatea aparentă și evidentă a acestui act, și nu din simpla punere în aplicare. Faptul că măsura dispusă prin procesul-verbal contestat prevede identificarea tuturor persoanelor responsabile și a gradului de vinovăție a acestora, precum și recuperarea de la acestea a contravalorii amenzilor aplicate AAAS în urma acestui control, nu poate justifica suspendarea executării acestuia, nefiind evidentă și imperativă suspendarea executării actului administrativ atacat. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.