ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3293/2021

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, reclamanta A. S.A a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, anularea Deciziei C.N.A. nr. 406/06.09.2018 și, în subsidiar, modificarea sancțiunii dispuse, în sensul înlocuirii amenzii în cuantum de 10.000 RON cu sancțiunea transmiterii unei somații de intrare în legalitate, sancțiunea amenzii fiind disproporționată în raport cu fapta reținută.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 236 din 22 ianuarie 2019, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, acțiunea privind pe reclamanta A. S.A și pe pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului și a înlocuit sancțiunea amenzii contravenționale în sumă de 10.000 RON aplicată prin Decizia CNA nr. 406/06.09.2018 cu sancțiunea somației de intrare în legalitate. A respins, în rest, acțiunea ca nefondată și, în consecință, a menținut, în rest, Decizia C.N.A. nr. 406/06.09.2018.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond a declarat recurs pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. (hotărârea cuprinde motive contradictorii și a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material). În motivarea recursului, s-a arătat că, prin Decizia Consiliului Național al Audiovizualului nr. 406/2018, intimata reclamantă a fost sancționată cu amendă în cuantum de 10.000 RON, întrucât, în urma dezbaterilor ce au avut loc după analizarea raportului de monitorizare referitor la emisiuni informative și de știri din 15 aprilie 2018 difuzate de postul de televiziune B., în care a fost prezentat subiectul referitor la «Institutul Levantului», Consiliul a constatat că radiodifuzorul S.C. A. S.A. a încălcat prevederile legale ce impun asigurarea unei informări corecte a publicului. În esență, în sarcina intimatei reclamante s-a reținut că, pornind de la informația potrivit căreia la Institutul Levantului au fost scoase la concurs 29 de posturi, fără a proceda la o minimă documentare și verificare prealabilă a informațiilor aduse la cunoștința publicului, radiodifuzorul a prezentat știrea: "Sinecură pentru C." - sub un titlu tendențios, lipsit de imparțialitate, de natură a influența percepția publicului cu privire la înființarea, organizarea și funcționarea Institutului Levantului. De asemenea, Consiliul a constatat că difuzarea informațiilor referitoare la organizarea și funcționarea Institutului Levantului s-a făcut fără solicitarea și prezentarea unor puncte de vedere pertinente, care să aparțină reprezentanților acestui institut și care să lămurească publicul cu privire la aspectele aduse în atenția sa, în condițiile în care știrea nu dovedea un caracter de noutate absolută care să impună difuzarea sa în regim de urgență. Totodată, membrii Consiliului au apreciat că o minimă verificare și prezentare a prevederilor actului normativ privind înființarea Institutului a cărei funcționare era adusă la cunoștința publicului în cadrul știrilor prezentate de radiodifuzor ar fi asigurat o informare verificată și realizată cu bună-credință, care să asigure posibilitatea publicului de a-și forma în mod liber propria opinie, în condițiile în care în prezentare s-a indus ideea că respectiva instituție are alocate importante fonduri bugetare și beneficiază de un regim preferențial, deosebit de cel al altor instituții. Așadar, constatând încălcarea prevederilor legale privind informarea corectă și ținând cont de criteriile legale de individualizare a sancțiunii prevăzute la art. 90 alin. (4) din Legea audiovizualului, membrii Consiliului au votat propunerea de amendare a S.C. A. S.A. cu suma de 10.000 de RON, decizia fiind adoptată cu respectarea condițiilor de legalitate prevăzute de art. 15 din Legea audiovizualului, cu modificările și completările ulterioare. Recurentul pârât a apreciat că, în mod greșit, instanța de fond, deși a constatat în mod repetat existența contravenției, vinovăția intimatei reclamante, corecta încadrare juridică a faptei reținute, că diligentele nu au fost suficiente pentru a asigura executarea obligațiilor legale ale reclamantei și că aceasta s-a aflat în culpă, a reținut că "demersul" reclamantei de a accesa pagina de internet a Institutului demonstrează "un grad redus al culpei și, deci o gravitate redusă a faptei, inclusiv prin prisma efectelor" și a înlocuit amenda de 10.000 RON cu somația de intrare în legalitate. Astfel, în contradicție totală cu considerentele referitoare la existența faptei și vinovăția reclamantei, fără a ține cont de apărările formulate în cauză cu privire la legala individualizare a sancțiunii supuse controlului, instanța de fond a dat eficiență doar prevederilor art. 90 alin. (3) și (4) din Legea audiovizualului invocate de intimata reclamantă, considerând, în opinia recurentului, în mod nelegal și netemeinic că din actul contestat nu rezultă că efectele asupra publicului ar fi fost unele de o gravitate deosebită sau că reclamanta nu ar fi făcut niciun demers pentru obținerea de informații publice de la institut și că, în lipsa concretă în cadrul deciziei a mențiunii privind sancțiunile anterioare în motivarea individualizării sancțiunii, nu se poate reține că C.N.A. s-a raportat la acest criteriu, al sancțiunilor anterioare. Raportat la considerentele instanței de fond, recurentul pârât a precizat că sancțiunea contestată a fost aplicată pentru încălcarea prevederilor cu nivel de principiu ale art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului, potrivit cărora toți furnizorii de servicii media audiovizuale au obligația să asigure informarea obiectivă a publicului prin prezentarea corectă a faptelor și evenimentelor și să favorizeze libera formare a opiniilor. Așadar, în opinia recurentului, procedând la o greșită aplicare a normelor de drept material, instanța de fond a omis faptul că analiza conținutului programelor difuzate de reclamantă a fost făcută de Consiliul Național al Audiovizualului din poziția acestuia de garant al interesului public în domeniul comunicării audiovizuale, din perspectiva publicului care are dreptul constituțional la o informare corectă și obiectivă. Mai mult, legiuitorul însuși, considerând că încălcarea prevederilor art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului constituie o contravenție mai gravă, a înțeles să stabilească sancționarea acesteia direct cu amendă, conform art. 90 alin. (2), lăsând la aprecierea Consiliului situațiile în care se constată că încălcarea ar fi avut efecte minore pentru a fi suficientă aplicarea unei somații publice. Or, așa cum s-a reținut în decizia contestată, la aplicarea amenzii, membrii Consiliului, prin exprimarea votului necesar pentru adoptarea actului autorității de supraveghere și control în domeniul audiovizualului, au ținut cont de toate criteriile legale de individualizare prevăzute la art. 90 alin. (4) din Legea audiovizualului, respectiv de gravitatea faptei, de efectele acesteia, precum și de sancțiunile primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an, chiar dacă acestea nu sunt menționate în concret, așa cum în mod greșit a apreciat instanța de fond că ar fi fost necesar pentru a se demonstra că aceste criterii au fost avute în vedere. De asemenea, în actul contestat s-a menționat în mod clar, la fila x, ultimul paragraf, că decizia este emisă "în temeiul dispozițiilor art. 90 alin. (1) lit. h) și alin. (2) și ale art. 91 alin. (1) și (3) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, cu modificările și completările ulterioare, (...)", iar în cadrul apărărilor fondului s-a susținut în fața instanței că reclamanta nu se afla la prima încălcare a prevederilor privind informarea corectă a publicului din Decizia 220/2011 privind Codul de reglementare a conținutului audiovizual. Recurentul pârât a reiterat că dispozițiile art. 91 alin. (3) din Lege prevăd că "în cazul în care furnizorul sau distribuitorul de servicii nu intră în legalitate în termenul și în condițiile stabilite prin somație ori încalcă din nou aceste prevederi, se aplică o amendă contravențională de la 5.000 RON la 100.000 RON", iar reclamanta nu se afla la prima încălcare a prevederilor privind informarea corectă din Decizia 220/2011, situație care demonstrează că amenda în cuantum de 10.000 RON stabilită prin actul contestat era legal individualizată și că s-a ținut cont de criteriul sancțiunilor anterioare. În acest sens, în susținerea corectei individualizări a sancțiunii, recurentul pârât a subliniat că intimata reclamantă mai fusese sancționată, în mod repetat, pe parcursul anului 2018, cu cinci amenzi și două somații, sancțiuni care nu și-au produs efectul de prevenție și nu au determinat reclamanta să adopte o conduită de respectare a dispozițiilor legale. În opinia recurentului, instanța de fond, în mod greșit, a apreciat că un astfel de criteriu trebuia menționat expres în sancțiunea contestată. În aceste condiții, recurentul reclamant a solicitat să se constate că repetarea abaterii săvârșite, reprezentând un criteriu avut în vedere la aplicarea unei amenzi într-un cuantum mai mare (dovadă că sancțiunile aplicate anterior nu și-au produs efectul scontat, de prevenție), contribuie la aprecierea gravității și efectelor faptei, iar neindicarea acestora în cadrul actului contestat nu constituie un temei legal în baza căruia aplicarea acestui criteriu poate acționa și invers, în sensul înlocuirii unei amenzi, cu somația, așa cum este speța de față. De altfel, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit, în jurisprudența sa (ex: Decizia 370/2019) că "(...) neindicarea, de exemplu, a sancțiunilor primite anterior, nu constituie un motiv de anulare a actului, deoarece recurenta-reclamantă nu este vătămată prin această omisiune, care în sens contrar, ar fi putut conduce la aplicarea unei sancțiuni mai drastice." Recurentul pârât a mai învederat că, apreciind în mod nelegal că "somația de intrare în legalitate este o sancțiune proporțională în cauza de față", instanța de fond a ignorat limitele minime ale sancțiunilor aplicabile pentru fiecare faptă, de 10.000 RON și de 5.000 RON stabilite la art. 90 alin. (2) și 91 alin. (3) din Legea audiovizualului, și nu a avut în vedere că repetarea unei fapte reprezintă o agravantă care contribuie atât la sporirea efectelor, cât și la gravitatea acesteia. Pe cale de consecință, recurentul pârât a solicitat să se constate corecta individualizare inițială a amenzii de către C.N.A. în raport de faptele contravenționale constatate și de criteriile de individualizare a sancțiunii prevăzute de legea audiovizualului. În concluzie, recurentul a susținut că hotărârea atacată cuprinde considerente contradictorii și a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor legale incidente în cauză, solicitând admiterea recursului astfel cum a fost formulat și, în rejudecare, respingerea acțiunii intimatei-reclamante și menținerea, ca legală și temeinică a Deciziei nr. 406/2018 emisă de C.N.A.

Apărările formulate de intimată Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-reclamantă a invocat excepția nulității recursului. În subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând, cu prioritate, în raport cu dispozițiile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepția nulității recursului, invocată de intimata reclamantă, Înalta Curte constată că excepția nu este întemeiată. Astfel, se observă că, în cererea de recurs, se indică explicit, raportat la textul invocat, respectiv art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., care sunt motivele de nelegalitate a hotărârii recurate. Recurenta pârâtă prezintă, într-adevăr, situația de fapt și preia textele legale incidente raportului juridic de drept material invocate în apărările formulate în fața instanței de fond, însă evidențiază și care sunt motivele concrete de nelegalitate ce ar putea fi încadrate în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., normă legală invocată în mod expres în cererea de recurs. Examinând, în continuare, hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Prin Decizia nr. 406 din 06.09.2018 emisă de pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, intimata reclamantă A. S.A. a fost sancționată cu amendă în cuantum de 10.000 RON pentru încălcarea prevederilor art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 64 alin. (1) lit. b) din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conținutului audiovizual, cu modificările și completările ulterioare (Codul audiovizualului). În esență, în Decizia nr. 406 din 06.09.2018, s-a reținut că în emisiunile informative și de știri din 15 aprilie 2018 difuzate de postul de televiziune B., subiectul referitor la «Institutul Levantului» a fost prezentat de radiodifuzorul S.C. A. S.A. cu încălcarea prevederilor referitoare la informarea corectă, respectiv fără a proceda la o minimă documentare și verificare prealabilă a informațiilor aduse la cunoștința publicului. În acest context, instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere prin care intimata reclamantă A. S.A. a solicitat anularea Deciziei Consiliului Național al Audiovizualului nr. 406 din 06.09.2018 și, în subsidiar, modificarea sancțiunii dispuse, în sensul înlocuirii amenzii în cuantum de 10.000 RON cu sancțiunea transmiterii unei somații de intrare în legalitate. Prin sentința recurată a fost admisă, în parte, acțiunea formulată de reclamanta A. S.A. și a fost înlocuită sancțiunea amenzii contravenționale în sumă de 10.000 RON cu sancțiunea somației de intrare în legalitate, reținându-se, în esență, că fapta reclamantei nu prezintă o gravitate ridicată, nerezultând din actul atacat că efectele asupra publicului ar fi fost unele de o gravitate deosebită sau că reclamanta nu ar fi făcut niciun demers pentru obținerea de informații de interes public de la institut. Împotriva acestei hotărâri, Consiliul Național al Audiovizualului a exercitat calea de atac a recursului, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.. În susținerea motivelor invocate, a arătat, pe de-o parte, că în contradicție cu argumentele referitoare la existența faptei și vinovăția reclamantei, instanța de fond a dat eficiență doar prevederilor art. 90 alin. (3) și (4) din Legea audiovizualului și, pe de altă parte, că în cauză nu sunt incidente prevederile art. 90 alin. (3) din Legea audiovizualului, iar sancțiunea somației de intrare în legalitate a fost aplicată fără respectarea criteriilor de individualizare prevăzute de lege. Referitor la criticile din recurs întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., instanța de control judiciar constată că recurentul pârât învederează existența unei pretinse contradicții, însă nu la nivelul considerentelor hotărârii atacate, ci între motivarea sentinței și textele de lege incidente cauzei. Or, Înalta Curte reține, în ceea ce privește pretinsa contradicție invocată, că aceasta nu reprezintă o critică subsumată cazului de casare indicat, ci se circumscrie prevederilor pct. 8 al aceluiași articol, respectiv cazului de casare care sancționează greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente cauzei, criticile urmând a fi analizate din această perspectivă. Analizând, așadar, susținerile recurentului pârât care pot fi circumscrise dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanța de control judiciar constată că acestea sunt întemeiate. Astfel, se observă că instanța de fond a constatat, în mod corect, existența contravenției, vinovăția intimatei reclamante A. S.A., corecta încadrare juridică a faptei reținute, precum și faptul că diligentele depuse nu au fost suficiente pentru a asigura executarea obligațiilor legale ale intimatei reclamante și că aceasta s-a aflat în culpă, însă a înlocuit, în mod nelegal, sancțiunea amenzii contravenționale cu sancțiunea somației de intrare în legalitate. Instanța de control judiciar subliniază că obligația de informare corectă a publicului, prevăzută de art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului, presupune atât îndatorirea de a aduce la cunoștința acestuia informații reale, verificate, adevărate, cât și îndatorirea de a prezenta toate informațiile relevante cu privire la un anumit subiect determinat. Cu alte cuvinte, informarea corectă trebuie să fie nu doar adevărată, ci și exactă, adică să reflecte întreaga realitate, iar nu doar o parte a acesteia, în funcție de interesele persoanei care o prezintă. Numai prin prezentarea completă, iar nu selectivă a informațiilor, publicul este în măsură să înțeleagă corect și complet situația prezentată și să își formeze un punct de vedere propriu cu privire la subiectul prezentat. Obligația prezentării tuturor informațiilor relevante aferente unui subiect rezultă și din obligația prezentării tuturor punctelor de vedere aflate în divergență, precum și din necesitatea asigurării unei informări imparțiale, obiective. Or, în cauză, așa cum în mod corect a reținut și judecătorul fondului, intimata reclamantă A. S.A. a difuzat informațiile referitoare la organizarea și funcționarea Institutului Levantului fără a solicita și, pe cale de consecință, fără a prezenta, punctele de vedere ale reprezentanților acestui institut, deși respectiva știre nu dovedea un caracter de noutate care să impună difuzarea în regim de urgență. Cu alte cuvinte, intimata recurentă nu a efectuat minime documentări și verificări prealabile a informațiilor aduse la cunoștința publicului, în condițiile în care chiar și prezentarea unor prevederi din actul normativ privind înființarea Institutului de Studii Avansate pentru Cultura și Civilizația Levantului ar fi asigurat o informare verificată și realizată cu bună-credință, care să asigure posibilitatea publicului de a-și forma în mod liber propria opinie. Așadar, Consiliul Național al Audiovizualului a stabilit, în mod corect, existența faptei contravenționale și existența vinovăției intimatei reclamante. În ceea ce privește proporționalitatea sancțiunii aplicate, se observă că, potrivit art. 90 alin. (2) din Legea nr. 504/2002, fapta contravențională prevăzută la alin. (1) lit. h) a aceluiași articol poate fi sancționată cu amendă de la 10.000 RON la 200.000 RON, iar potrivit art. 90 alin. (4) din același act normativ, individualizarea sancțiunii se face ținându-se seama de gravitatea faptei, de efectele acesteia, precum și de sancțiunile primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an. Înalta Curte constată, contrar celor reținute de instanța de fond, că aceste criterii de individualizare au fost corect aplicate prin decizia Consiliului Național al Audiovizualului. Astfel, instanța de control judiciar apreciază că, în raport cu actele materiale săvârșite și cu urmările faptei contravenționale, dar și cu faptul că intimata reclamantă a mai fost anterior sancționată, în mod repetat, pe parcursul anului 2018 cu cinci amenzi și două somații, în mod temeinic și legal Consiliul Național al Audiovizualului a aplicat sancțiunea amenzii, iar nu somația publică. Faptele comise de intimata reclamantă au un caracter grav, având în vedere modul de desfășurare și conținutul emisiunilor în cauză, care nu au respectat prevederile din domeniul audiovizualului, în sensul că radiodifuzorul nu a efectuat demersuri suficiente pentru asigurarea unei corecte și complete informări a publicului cu privire la rolul și activitatea Institutului de Studii Avansate pentru Cultura și Civilizația Levantului. În aceste condiții, singurele demersuri efectuate de intimata reclamantă, cele privind accesarea site-ului Institutului Levantului nu justifică înlocuirea amenzii contravenționale cu sancțiunea somației de intrare în legalitate. Prin urmare, Înalta Curte constată că Decizia nr. 406 din 06.09.2018 emisă de Consiliul Național al Audiovizualului este legală și temeinică, sancțiunea amenzii fiind proporțională cu fapta săvârșită, având în vedere că difuzarea oricărei informații către public trebuie să se facă în mod obiectiv și corect, cu respectarea principiilor care guvernează o comunicare comercială audiovizuală.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, va casa hotărârea recurată și, în rejudecare, va respinge acțiunea formulată de reclamanta A. S.A. prin administrator judiciar D., ca neîntemeiată. În temeiul art. 453 din C. proc. civ., va obliga intimata la plata către recurent a sumei de 200 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.