ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4711/2022

Ședința publică din data de 18 octombrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 21.02.2019, reclamanta S.C. A. S.A., a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, în principal, anularea deciziei nr. 156/29.15.2019, în conformitate cu art. 31 din OC 2/2001, iar în subsidiar, modificarea sancțiunii dispuse, în sensul înlocuirii amenzii în cuantum de 15.000 RON cu sancțiunea transmiterii unei somații de intrare în legalitate, sancțiunea amenzii fiind disproporționată în raport cu fapta reținută.

Prin sentința nr. 370 din 17 iulie 2019 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului și a anulat decizia nr. 156/29.01.2019, emisă de pârâtul C.N.A.

Împotriva sentinței civile atacate a formulat recurs pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, invocând cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecând cauza să se dispună respingerea acțiunii reclamantei.

A susținut recurentul că instanța de fond a interpretat în mod greșit dispozițiile art. 91 alin. (1) și (3) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, instanțele de judecată considerând că nu este imperios necesar ca în cuprinsul deciziei contestate să existe vreo mențiune cu privire la prevederile art. 91 alin. (3) și au apreciat că inexistența acestor elemente esențiale nu atrage sancțiunea nulității deciziei atacate, ci, dimpotrivă, au dispus înlocuirea sancțiunii amenzii cu cea a somației publice de intrare în legalitate.

În opinia recurentului, instanța de fond face o confuzie cu privire la ceea ce înseamnă încadrarea juridică a faptei, situația prezentată de instanța de judecată fiind doar o preoblemă de individualizarea sancțiunii, fapt pe care, așa cum am arătat mai sus, instanțele de judecată l-au considerat posibil din punct de vedere al legalității. Prin încadrarea juridică a faptei, se înțelege stabilirea prevederilor legale din domeniul audiovizualului care sunt încălcate prin săvârșirea faptei.

In susținerea motivării cu privire la imposibilitatea reîncadrării juridice sau a schimbării încadrării juridice a contravenției, instanța de fond invocă și dispozițiile art. 17 din O.G. nr. 2/2001, omițând că art. 17 din O.G. nr. 2/2001 reglementează nulitatea procesului-verbal pentru lipsa mențiunilor privind fapta săvârșită. In speța de față, prin decizia contestată este prezentată pe larg fapta intimatei reclamante cu încadrarea acesteia în norma legală încălcată, normă pe care instanța de judecată nu a contestat-o.

Or, în speța de față, instanța de fond nu a constatat o lipsă a corespondenței între fapta reținută și norma juridică în care a fost încadrată fapta ci, dimpotrivă, a constatat că "este dovedită, cu rapoartele de monitorizare atașate, încălcarea prevederilor art. 40 alin. (1), (2), (4), (5) și (6), artt. 64 alin. (1) lit. a) și b) și art. 70 din Decizia nr. 220/2011".

În opinia recurentului, prin prevederile art. 91 din Legea nr. 504/2002, legiuitorul, având în vedere o gravitate mai mică a contravențiilor, a stabilit o procedură în ceea ce privește aplicarea sancțiunii contravenționale, care trebuie aplicată de Consiliu în momentul stabilirii sancțiunii, fără existența unei obligații de a menționa acest fapt în cuprinsul deciziei. Parcurgerea acestei proceduri poate fi supusă controlului instanței de judecată și sancțiunea în cazul nerespectării acesteia trebuie să fie una proporțională cu vătămarea produsă radiodifuzorului, iar nu una exagerată, astfel cum a stabilit-o instanța de fond de anulare a deciziei contestate.

Plecând de la interpretarea dată prevederilor art. 91 din Legea nr. 504/2002, instanța de fond nu a luat în considerare o probă depusă la dosarul cauzei în dovedirea-respectării alin. (2) și (3) ale articolului mai sus menționat, recurentul considerând că în cauză sunt aplicabile prevederile art. 292 alin. (1) și (2) C. proc. civ.

În speța de față, instanța de fond judecă cauza la primul termen, fără respectarea rolului unui judecător în aflarea adevărului prevăzut de art. 22 alin. (2) C. proc. civ. - Judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice și legale. În acest scop, cu privire la situația de fapt și motivarea în drept pe care părțile le invocă, judecătorul este în drept să le ceară să prezinte explicații, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menționate în cerere sau în întâmpinare, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum și alte măsuri prevăzute de lege, chiar dacă părțile se împotrivesc.

În concluzie, dacă instanța de judecată a avut vreun dubiu cât de mic cu privire la aplicarea corectă a prevederilor art. 91 din Legea nr. 504/2002 sau la probele depuse avea obligația să pună în dezbaterea părților această împrejurare de fapt și de drept, arată recurentul.

Cu privire la motivarea instanței de fond, mai susține recurentul, este de menționat și împrejurarea că, prin cererea de chemare în judecată, intimata reclamantă a cerut reindividualizarea sancțiunii aplicate, motivat de faptul că "Față de motivele arătate cu privire la capătul principal al cererii subscrisei, dar și față de toate diligentele depuse de subscrisa în vederea informării publicului și de respectare a condițiilor legale, apreciem că se impune reindividualizarea amenzii, în sensul sancționării cu transmiterea unei somații de intrare în legalitate potrivit art. 90 alin. (3) din Legea nr. 504/2002."

După cum se poate observa intimata-reclamantă a invocat cu totul alte motive de reindividualizarea amenzii, recunoscând implicit că anterior a mai fost sancționată cu somație publică de intrare în legalitate.

Mai mult, în cuprinsul deciziei contestate este menționat faptul că, la aplicarea sancțiunii, Consiliul a avut în vedere criteriile legale de individualizare a sancțiunii prevăzute la art. 90 alin. (4) din Legea audiovizualului, unul dintre criterii fiind acela al sancțiunilor primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an. În consecință, chiar dacă prin absurd s-ar ține cont de motivarea instanței de fond cu privire la presupusa obligativitate a menționării în decizie a conținutului alin. (2) și (3) ale art. 91 din Legea audiovizualului, precizarea respectării art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002 complinește cerința instanței de fond, întrucât și aplicarea anterior a unei somații publice de intrare în legalitate trebuie să se încadreze în perioada de un an, iar o presupusă lipsă a somației nu înseamnă o incorectă aplicare a prevederilor art. 91 din Legea nr. 504/2002, atât timp cât sancțiunile anterioare pe o perioada de un an sunt toate amenzi.

Deși prin întâmpinare(dosar fond) recurentul pârât a arătat că "în susținerea corectei individualizări a sancțiunii, față de împrejurarea că, anterior prezentei decizii de sancționare, reclamanta a mai fost sancționată, în mod repetat, pe parcursul anului anterior, 2018, cu unsprezece amenzi și două somații, sancțiuni care nu și-au produs efectul scontat de prevenție și nu au determinat reclamanta să adopte o conduită de respectare a dispozițiilor legale." și intimata reclamantă nu a contestat acest aspect, totuși instanța de fond nu și a exercitat rolul activ în aflarea adevărului, astfel cum prevede art. 22 C. proc. civ.

Mai mult, după ce înlătură înscrisul denumit "Somații/Amenzi", instanța, făcând din nou o greșită aplicare a dispozițiilor legale, apreciază că acest înscris nu cuprinde nicio referire la vreo sancțiune cu privire la încălcarea art. 40 alin. (6) și art. 64 alin. (1) lit. a).

În jurisprudența constantă a instanțelor de judecată mențiunea prevăzută de art. 91 alin. (3) teza a doua "ori încalcă din nou aceste prevederi" nu a fost interpretată în sensul că trebuie să încalce din noul același articol si alineat, ci este suficient să încalce din nou dispoziții din același capitol, de exemplu, Protecția minorilor, Protecția demnității umane și a dreptului la propria imagine.

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a solicitat, în esență, respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii atacate ca temeinică și legală.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul promovat de pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului este fondat, urmând a fi admis, pentru motivele în continuare arătate:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte constată că, deși pârâtul și-a întemeiat recursul doar pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., o parte din argumentele expuse în cuprinsul cererii pot fi încadrate și în motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul invocând în esență încălcarea de către prima instanță a principiului contradictorialității și neexercitarea rolului judecătorului în aflarea adevărului.

Analizând, așadar, sentința recurată din perspectiva motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că acesta este întemeiat.

Potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Acest motiv de recurs include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la punctele 1 - 4, precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

Înalta Curte constată că, față de motivele invocate de intimata-reclamantă în cadrul plângerii formulate în fața instanței de fond și considerentele reținute de judecătorul de primă jurisdicție cu privire la nulitatea deciziei atacate, soluția pronunțată nu poate fi menținută, hotărârea atacată fiind pronunțată cu încălcarea dreptului de dispoziție al părților (art. 9 alin. (2) C. proc. civ.).

Potrivit principiului disponibilității consacrat în art. 9 alin. (2) din C. proc. civ., "Obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților".

În conformitate cu prevederile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., "Cu privire la situația de fapt și motivarea în drept pe care părțile le invocă, judecătorul este în drept să ceară să prezinte explicații, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menționate în cerere sau în întâmpinare,... iar alin. (6) prevede că "Judecătorul trebuie să se pronunțe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăși limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel".

Deopotrivă, articolul 14 ce reglementează principiul contradictorialității, prevede că " 5) Instanța este obligată în orice proces, să supună discuției părților toate cererile, excepțiile și împrejurările de fapt sau de drept invocate", respectiv " 6) Instanța își va întemeia hotărârea numai pe motive de fapt și de drept, pe explicații sau pe mijloce de probă care au fost supuse, în prealabil, dezbaterii contradictorii".

Remarcă, astfel, instanța de control judiciar că prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a solicitat instanței, în principal, anularea Deciziei nr. 156/29.15.2019, în conformitate cu dispozițiile art. 31 din O.G. nr. 2/2001 și în subsidiar, " dacă veți aprecia că nu se justifică anularea Deciziei nr. 351, să dispuneți modificarea sancțiunii dispuse, în sensul înlocuirii amenzii în cuantum de 15.000 RON, fiind disproporționată în raport cu fapta reținută, cu sancțiunea transmiterii unei somații de intrare în legalitate".

Prin Decizia CNA nr. 156 din 29.15.2019, postul de televiziune B. a fost sancționat cu amendă în cuantum de 15.000 RON prevederilor art. 40 alin. (1), (2), (4), (5) și (6), art. 64 alin. (1) lit. a) și b) și art. 70 din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conținutului audiovizual, cu modificările și completările ulterioare.

În motivarea cererii sale, reclamanta a adus argumente în sprijinul netemeiniciei acesteia, susținând în esență că afirmațiile furnizate au fost verificate în prealabil, că părțile ce se declară vizate și afectate de afirmațiile făcute aveau posibilitatea să intervină oricând să dea lămuririle necesare, susținându-se astfel că nu se poate reține faptul că le-a fost îngrădit dreptul la apărare și prezentarea unui punct de vedere, având aceste drepturi, dar nu au înțeles să uzeze de ele.

În continuare susține că,,...moderatorii emisiunii au încercat doar să informeze obiectiv publicul, fără a se utiliza un limbaj necorespunzător, injurios sau să instige la violență, motiv pentru care nu se poate reține reaua credință a postului de televiziune și a angajaților acestuia, care nu au făcut altceva decât să-și exercite dreptul constituțional cu privire la libera exprimare.".

Astfel, față de motivele arătate cu privire la capătul principal al cererii sale, dar și față de toate diligențe depuse în vederea informării publicului și de respectare a condițiilor legale, reclamanta a solicitat reindividualizarea amenzii în sensul sancționării cu transmiterea unei somații de intrare în legalitate potrivit art. 90 alin. (3) din Legea nr. 504/2002, invocând aplicarea prioritară a jurisprudenței CEDO și analiza prezumției de nevinovăție.

Instanța de fond a admis acțiunea reclamantei, anulând Decizia nr. 156/29.01.2019 emisă de pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului.

În pronunțarea acestei soluții, a reținut în esență instanța de fond că, din analiza dispozițiilor art. 91, alin. (1), (2) și 3 din Legea nr. 504/2002, modificată și completată, rezultă, fără echivoc, că pentru reținerea și sancționarea contravenției prevăzute și sancționate de dispozițiile art. 91 alin. (1) și (3), trebuie îndeplinite, sub aspectul laturii obiective, în mod cumulativ, următoarele elemente esențiale:

- furnizorul sau distribuitorul de servicii să nu respecte dispozițiile Legii nr. 504/2002 prevăzute la art. 22 alin. (1), art. 24 alin. (1) și (2), art. 26

1

alin. (1), art. 31 alin. (1), (3), (4) și (5), art. 39^1 și art. 48, precum și ale deciziilor având caracter normativ emise de Consiliul Național al Audiovizualului, fiind suficientă și încălcarea unei singure dispoziții dintre cele menționate;

- Consiliul Național al Audiovizualului să fi emis anterior, fie pentru aceeași faptă, fie pentru o altă faptă, dar care să constea în încălcarea acelorași prevederi, o somație conținând condiții și termene precise de intrare în legalitate;

- furnizorul sau distribuitorul de servicii să nu intre în legalitate în termenul și în condițiile stabilite prin somație ori să încalce din nou aceste prevederi.

A reținut prima instanță că, din cuprinsul deciziei rezultă fără echivoc că lipsește orice referire la condiția cu conținut alternativ prevăzută de alin. (3) al art. 91 din legea menționată pentru a se putea reține contravenția în discuție și a se aplica o amendă, ceea ce echivalează cu lipsa unui element constitutiv al contravenției sau a unei cerințe esențiale a actului administrativ, similară lipsei motivării actului administrativ (în general) sau a lipsei descrierii faptei (în domeniul contravențional).

A considerat că lipsa oricărei referiri la condiția cu conținut alternativ în discuție atrage nulitatea deciziei atacate, indiferent de perspectiva luată în considerare (lipsa unui element constitutiv al contravenției, insuficienta motivare sau descriere a faptei), întrucât instanței îi este imposibil să stabilească care dintre cele două modalități alternative a fost avută în vedere la constatarea și sancționarea contravenției, fiindu-i cauzată și reclamantei, sub acest aspect, o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului/deciziei.

În plus, a mai constatat că din cuprinsul deciziei atacate nu rezultă dacă pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului a emis anterior, fie pentru aceeași faptă, fie pentru o altă faptă, dar care să constea în încălcarea acelorași prevederi, o somație conținând condiții și termene precise de intrare în legalitate, ceea ce echivalează de asemenea, cu lipsa unui element constitutiv al contravenției sau a unei cerințe esențiale a actului administrativ atacat. A apreciat că, în lipsa unei somații anterioare conținând condiții și termene precise de intrare în legalitate, fie pentru aceeași faptă, fie pentru o altă faptă, dar care să constea în încălcarea acelorași prevederi, sancțiunea care ar fi trebuit aplicată pentru încălcarea prevederilor indicate din Codul audiovizualului este, într-adevăr, somația, cum solicită și reclamanta prin acțiunea dedusă judecății, dar din perspectiva reindividualizării sancțiunii.

Or, raportat la aceste considerente, instanța de control judiciar constată că hotărârea atacată a fost pronunțată cu încălcarea limitelor procesului (art. 9 alin. (2) C. proc. civ.) și a rolului judecătorului în aflarea adevărului, (art. 22 C. proc. civ.) precum și a principiului contradictorialității (art. 14 C. proc. civ.).

Se constată astfel că, la primul și singurul termen de judecată acordat în cauză pentru data de 20 iunie 2019, după încuviințarea probei cu înscrisuri pentru ambele părți, reținând că nu mai sunt cereri de formulat sau probe de administrat, prima instanță a constatat terminată cercetarea judecătorească și a acordat părților cuvântul în dezbateri, amânând pronunțarea.

Fără a mai acorda un termen de judecată în ședință publică, pentru a pune în discuția contradictorie a părților nulitatea deciziei, ce reprezintă în fapt un motiv invocat din oficiu de către instanță, judecătorul de primă jurisdicție s-a limitat la amânarea pronunțării, pentru data de 28.06.2019, apoi pentru data de 05.07.2019, 10.07.2019, 12.07.2019, 16.07.2019, 17.07.2019 când a soluționat litigiul pronunțând hotărârea ce face obiectul prezentei judecăți.

Procedând în această manieră, prima instanță a nesocotit dispozițiile art. 14 C. proc. civ., ce reprezintă normă procedurală cu caracter de ordine publică, încălcând principiul contradictorialității care guvernează procesul civil român, dar și principiul disponibilității prevăzut de art. 9 alin. (2) C. proc. civ., potrivit căruia "obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților" și principiul rolului judecătorului în aflarea adevărului, prevăzut de art. 22 C. proc. civ., ce impune acestuia obligația de a pune în dezbaterea părților "orice împrejurări de fapt sau de drept", respectiv, obligația de a se pronunța asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăși limitele învestirii ….".

Ca atare instanța de judecată este obligată să statueze asupra celor solicitate de către părți, fără a putea depăși, ca regulă, cadrul procesual tranșat de către acestea în exercitarea acțiunii civile, atât sub forma cererilor in justiție, cât și a apărărilor.

In cauza de față, câtă vreme instanța de fond a reținut nulitatea Deciziei nr. 156/29.15.2019, raportat la neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 91 alin. (2) și (3) din Legea nr. 504/2002 modificată și completată (versiunea în vigoare la data pretinsei săvârșiri a faptelor din cuprinsul deciziei), iar acest temei de drept și acest motiv nu au fost invocate în cadrul cererii de chemare în judecată, aceasta a încălcat dispozițiile art. 9 alin. (2) C. proc. civ., încălcare care atrage sancțiunea nulității hotărârii.

O instanță nu poate admite sau respinge o cerere pentru alte motive decât cele invocate de părți, fără a încălca principiul disponibilității.

Totodată au fost încălcate și dispozițiile art. 14 alin. (6) C. proc. civ. potrivit cărora "instanța își va întemeia hotărârea numai pe motive de fapt și de drept, pe explicații sau pe mijloace de probă care au fost supuse, in prealabil, dezbaterii contradictorii".

Astfel, instanța a anulat decizia contestată pe un temei care nu a fost invocat prin cererea de chemare in judecată și care nu a fost supus dezbaterii contradictorii a părților, fiind astfel nesocotite dispozițiile legale mai sus citate.

În aceste condiții, s-a cauzat pârâtului o vătămare procesuală ce nu poate fi înlăturată altfel decât prin casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță de fond, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză.

Găsind întemeiate criticile subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte reține că celelalte critici ale recurentului - pârât, întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., nu vor mai fi analizate, urmând a fie avute în vedere la rejudecarea în fond a cauzei.

Prin urmare, având în vedere încălcarea dispozițiilor procedurale anterior menționate, Înalta Curte constată că sancțiunea care intervine este nulitatea, motiv pentru care, în temeiul art. 498 C. proc. civ. va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, care va analiza legalitatea și temeinicia deciziei ce face obiectul litigiului, prin raportare la cererea reclamantei, astfel cum a fost formulată și motivată, la apărările pârâtului și la normele legale incidente litigiului pendinte, cu respectarea dispozițiilor procedurale anterior reținute, urmând a avea în vedere și criticile și apărările formulate în recurs.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, reținând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, va casa sentința recurată și va trimite cauze spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului împotriva sentinței nr. 370 din 17 iulie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare acelaiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 octombrie 2022.