ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2268/2021

Ședința publică din data de 8 aprilie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 06.10.2020 pe rolul Curții de Apel București, secția a -IX - a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Consiliul National Al Audiovizualului în contradictoriu cu pârâta Curtea De Conturi A României a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 7/14.05.2020

Prin sentința civilă nr. 1211/2020 din 17 noiembrie 2020, Curtea de Apel București, secția a -IX - a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de suspendare a executării și a dispus suspendarea executării pct. II.1 din decizia nr. 7/14.05.2020 a Curții de Conturi a României până la pronunțarea instanței de fond.

Împotriva sentinței civile a formulat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, invocând cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În susținerea motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din noul C. proc. civ., recurenta arată că instanța de fond a a dat eficiență juridică unor aspecte care nu au legătură cu deficiențele evidențiate în Procesul-verbal de constatare, care a stat la baza măsurii de la pct. II. 1 din Decizia nr. IX/7/2020 a Curții de Conturi.

Or, în cauză, este evident că măsura sus menționată a avut o bază legală nefiind susceptibilă de a fi stabilită în lipsa unul cadrul legal aplicabil în privința abaterilor de la legalitate și regularitate consemnate în actul de control al instituției noastre.

De asemenea, recurenta susține că deși a arătat că nu are relevanță împrejurarea că pentru anii anteriori, nu au fost dispuse măsuri similare, întrucât potrivit art. 5 alin. (5) din Legea nr. 94/1992, republicată, entitățile auditate poartă întreaga răspundere pentru acțiunile lor și nu pot fi absolvite de această răspundere prin invocarea rapoartelor Curții de Conturi, judecătorul cererii de suspendare nu a motivat sentința și nu a prezentat considerentele pentru care a respins argumentele noastre.

Totodată, consideră că prin sentința civilă nr. 1211/2020, Curtea de Apel București nu a motivat hotărârea din perspectiva prevederilor legale evidențiate în actul administrativ ca fiind încălcate de către entitatea verificată, ci, în mod greșit, a reținut că numai reclamantul ar fi motivat nelegalitatea actului nostru, respectiv că aparența dreptului ar fi în favoarea CNA și, pe cale de consecință, deficiențele evidențiate în actul de control ar fi vădit nelegale.

Or, în cazul de față, prin plata unor cheltuieli de judecată, entitatea publică verificată și-a diminuat patrimoniul, iar plata acestor cheltuieli de judecată demonstrează, fără dubiu, că activitatea reclamantului nu s-a desfășurat în condiții de deplină legalitate.

De asemenea, motivarea sentinței de fond este și contradictorie întrucât, pe de o parte, în sentința civilă s-a reținut că judecătorul fondului a făcut o analiză sumară a cererii, fără antamarea fondului, constatând că aparența dreptului este în favoarea reclamantului, iar pe de altă parte, s-a reținut că motivele invocate de reclamant și care, în mod evident, vizează fondul cererii de anulare a actului administrativ atacate, ar justifica suspendarea executării măsurii dispusă de Curtea de Conturi - Departamentul IX.

Or, urmare a verificărilor efectuate de către instituția pârâtă, astfel cum rezultă, în mod evident, din actul de control, au fost evidențiate numeroase deficiențe care vizează activitatea financiar-contabilă și/sau fiscală controlată, dar și nereguli care au condus la crearea de prejudicii.

Așadar, recurenta consideră că instanța de fond ar fi trebuit să motiveze admiterea cererii de suspendare prin raportare la cadrul legal care ar putea să conducă la concluzia că ar exista o îndoială serioasă în privința legalității măsurilor dispuse de Curtea de Conturi, respectiv la concluzia că executarea măsurii ar produce pagube grave ori iremediabile în patrimoniul entității.

Considerentele neclare și contradictorii ale hotărârii atacate, bazate doar pe afirmațiile nedovedite ale reclamantului, nu relevă îndeplinirea cerinței "iminenței producerii unei pagube", în contextul în care suspendarea actului administrativ reprezintă o măsură provizorie, excepțională, de natură că aducă o "protecție vremelnică" a celui care se pretinde vătămat de un act administrativ.

Or, în cauză, măsura dispusă este de natură să conducă tocmai la eliminarea deficiențelor constatate, respectiv Ia recuperarea prejudiciului produs în patrimoniul entității publice verificate, conform dispozițiilor exprese ale art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, precum și prevederile pct. 174 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. .155/2014 (RODAS),

Mai mult, scăpând din vedere faptul că trecerea timpului este în defavoarea entității publice întrucât, după soluționarea definitivă a cererii de anulare, CNA ar putea fi pus în situația de a constata ca fiind împlinit termenul de prescripție în care putea să își prezerve dreptul de a acționa pentru recuperarea prejudiciului, judecătorul cererii de suspendare a apreciat greșit că reclamantul ar avea nevoie de o protecție vremelnică, acordată printr-o sentință civilă de suspendare a executării măsurii de recuperare a unui prejudiciu cert produs în patrimoniul public.

În altă ordine de idei, situația ipotetică reținută de instanța de fond, potrivit căreia, executarea actului ar duce la perturbarea activității CNA, este străină de obiectul pricinii noastre, întrucât, pe de o parte, în dosarul de față nu sunt analizate actele emise de către CNA în legătură cu activitatea specifică, iar pe de altă parte, premisa prezentului litigiu o constituie existența certă a unui prejudiciu în patrimoniul CNA în legătură cu care nu s-au realizat demersuri pentru recuperarea pagubei, ci chiar se tergiversează efectuarea demersurilor necesare reparării pagubei.

Altfel spus, în speță, în mod greșit, instanța de fond a pus în evidență un interes aparent a membrilor CNA (prin prisma unei atitudini nejustificate de așa zis refuz al membrilor CNA de a mai dispune măsuri în sarcina operatorilor), deși prima instanță ar trebui să aibă în vedere, cu precădere, interesul general al societății atât cu privire la desfășurarea, în conformitate cu legea, a activității CNA, cât și cu privire la obligația CNA de a efectua demersuri în vederea reîntregirii patrimoniului public atunci când acesta a fost diminuat urmare a unei activități defectuoase, adică urmare a unei fapte care a atras răspunderea civilă delictuală.

În susținerea motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8din noul C. proc. civ., recurenta arată că instanța de fond a interpretat și a aplicat în mod greșit prevederile art. 14 alin. (1) coroborate cu prevederile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și a concluzionat eronat că se poate aprecia existența unei nelegalități aparente a actului administrativ și că apare ca prematură obligația stabilită în sarcina reclamantului având la bază exclusiv existența acestei hotărâri prin care s-a dispus obligarea CNSA la 12.335,74 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

In speță, prezentând aspecte de ordin teoretic, dar și practic, Curtea de Apel București a reținut că înalta Curte de Casație și Justiție a statuat în jusrisprudența sa că instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului pentru conturarea cazului temeinic justificat, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Mai mult, judecătorul cererii de suspendare a exemplificat împrejurările vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la la legalitatea actului administrativ, reținute tot de înalta Curte de Casație și Justiție, respectiv:emiterea actului administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, emiterea actului administrativ în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Deși în cauza de față niciuna dintre aceste situații nu este aplicabilă, Curtea de Apel București a apreciat, în mod greșit, că ar fi îndeplinită condiția existenței cazului bine justificat în privința măsurii de la pct. II. 1 din decizia contestată de reclamant.

Referitor la a doua condiție, cerută de dispozițiile art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, respectiv iminența producerii unei pagube, instanța de fond a reținut că este îndeplinită în cazul măsurii de la pct. II. 1 din decizia contestată întrucât reclamantul a susținut că punerea în executare a măsurii de recuperare a unui prejudiciu ar fi de natură a determina o perturbare a funcționării autorității publice întrucât se află în situația în care trebuie să se îndrepte împotriva membrilor CNA pentru recuperarea sumei în discuție, iar un atare demers ar determina în privința acestora pe viitor o atitudine de refuz sau reținere în a dispune măsuri și a sancționa faptele săvârșite de operatori.

Totuși, Curtea de Apel București a aplicat, în mod greșit, prevederile art. 2 lit. ș) coroborate cu prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, considerând că ar fi îndeplinită și condiția pagubei iminente, întrucât pot opera și prezumții, iar susținerile (nedovedite) ale reclamantului ar contura existența unei perturbări previzibile grave a activității CNA.

Consideră recurenta că, în speță, instanța de fond a aplicat greșit prevederile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, incidente în privința cererii de suspendare a executării măsurii de la pct. II. 1 din Decizia nr. 7/2020 a Curții de Conturi - Departamentul IX.

Astfel, contrar motivării hotărârii atacate, în cauza de față, recurenta consideră că nu este îndeplinită cerința cazului bine justificat, întrucât nelegalitatea actului administrativ trebuie să fie evidentă astfel încât instanța de judecată să o poată constata fără cercetarea fondului.

De altfel, în mod contradictoriu, însăși instanța de fond a reținut în mod expres că "a stabilit deja că în soluționarea cererii de suspendare nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ".

De asemenea, în mod contradictoriu, a reținut că pentru dovedirea producerii prejudiciului pot opera și prezumții, dar, în mod inexplicabil, judecătorului cererii de suspendare a scăpat din atenție un element esențial, anume faptul că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate și de prezumția de veridicitate, fiind aplicabil principiul executării din oficiu, iar aceste aspecte sunt statuate și în jurisprudența instanțelor de judecată în materia suspendării actului administrativ.

Or, în cauză, motivele invocate de către reclamant se impuneau a fi respinse de către instanța de fond câtă vreme prin decizia contestată se dorește tocmai înlăturarea deficiențelor prin efectuarea de către entitatea verificată a unor demersuri, în condițiile legii, pentru recuperarea unui prejudiciu generat de pierderea definitivă a unui litigiu.

Contrar considerentelor sentinței civile în care se exemplifică în mod expres în ce pot consta acele împrejurări, de fapt și/sau de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului, instanța de fond, enumerând expres aspectele invocate de către reclamant, în realitate, lasă să se înțeleagă că acestea ar avea capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ contestat.

Decizia nr. 7/2020 a Departamentului IX este motivată în fapt și în drept, este emisă de organul competent și nici nu face referire la vreun text de lege declarat neconstituțional.

În concret, abaterile corespunzătoare măsurii de la pct. II. 1 din Decizia nr. 7/2020 a Departamentului IX au fost prezentate la pct. 4 din partea descriptivă a actului administrativ și sunt corespunzătoare deficiențelor de la pct. II.2 din procesul-verbal de constatare, care a stat la baza emiterii deciziei.

În schimb, evidențierea în considerentele hotărârii a aspectelor invocate de către reclamant relevă faptul că, în realitate, judecătorul cererii de suspendare a prejudecat cererea de anulare.

În ceea ce privește cerința pagubei iminente, rugăm onorata înalta Curte de Casație și Justiție să constate că nu este îndeplinită, în condițiile în care, în concret, modalitatea de recuperare a prejudiciului a fost stabilită prin raportare la prevederile legale aplicabile, respectiv cele ale art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, potrivit cărora în situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestora devin obligație a conducerii entității auditate.

În atare situație, este evident că, în speță, contrar susținerilor reclamantului și contrar considerentelor Curții de Apel București, măsura de la pe. II. 1 din Decizia nr. IX/7/2020 este tocmai în sensul reîntregirii patrimoniului entității publice.

Pe de altă parte, chiar judecătorul cererii de suspendare reține că nu au fost administrate probe care să dovedească îndeplinirea condiției pagubei iminente și că s-a bazat pe o așa-zisă prezumție care, în fapt, nu reprezintă decât simple afirmații ale reclamantului.

În atare situație, recurenta apreciază că din probatoriul administrat nu a rezultat o împrejurare potrivit căreia executarea măsurii ar fi de natură să producă pagube grave, dificil sau imposibil de reparat sau să perturbe activitatea CNA.

Față de cele de mai sus, consideră că aspectele învederate, atât prin încheierea nr. 32/17.09.2020 a Comisiei de Soluționare a Contestațiilor, cât și prin apărările formulate în fața Curții de Apel București, sunt de natură să conducă la concluzia că normele de drept material au fost aplicate greșit de către instanța de fond și, pe cale de consecință, sentința civilă nr. 1211/17.11.2020 este nelegală în privința soluției de suspendare a măsurii de la pct. II. 1 din Decizia nr. K/7/2020 a Curții de Conturi, fiind incident motivul de nelegalitate prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8) C. proc. civ.

Intimatul-reclamant a depus întâmpinare, solicitând, în esență, respingerea recursului ca rămas fără obiect, învederând că prin sentința nr. 172/12.02.2021, Curtea de Apel București a anulat în parte încheierea nr. 32/19.09.2020 și Decizia nr. 7/14.05.2020 în privința măsurilor dispuse la punctul 1.4 și II.1.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând sentința recurată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, circumscrise motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ., față de prevederile legale aplicabile dar și de apărările intimatei-reclamante, Înalta Curte constată că nu subzistă motive de casare a hotărârii primei instanțe, în considerarea celor în continuare arătate.

Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamantul Consiliul National Al Audiovizualului a solicitat in contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 7/14.05.2020.

Prin sentința recurată, a fost suspendată executarea pct. II.1 din decizia nr. 7/14.05.2020 a Curții de Conturi a României până la pronunțarea instanței de fond.

Soluția primei instanțe este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor normative aplicabile, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului.

Astfel, din actele aflate la dosar rezultă că obiectul deciziei a cărei suspendare se solicită sunt cheltuielile de judecată în sumă de 12335,74 RON stabilite în dosarul nr. x/2017, care a avut ca obiect cererea de suspendare a deciziei nr. 568/28.09.2017 emisă de Consiliul Național al Audiovizualului. În cadrul acestui dosar a fost admisă cererea de suspendare a deciziei nr. 568/28.09.2017 și s-a dispus obligarea Consiliului să achite părții adverse cheltuieli de judecată în sumă de 12335,74 RON.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

În cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, motiv pentru care, nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenței unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanță nu li se poate pretinde amploarea și profunzimea probelor și raționamentelor pe care se fundamentează o soluție pronunțată cu privire la acțiunea în anularea actului.

Pentru a se dispune măsura de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiții cumulative, și anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ca rezidând în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Având ca reper aceste dispoziții legale, în contextul factual expus, Înalta Curte reține că în cauză, criticile subsumate motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ. sunt nefondate.

Astfel, susținerile recurentei referitoare la nemotivarea hotărârii sunt nefondate, instanța de control judiciar reținând că potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea pronunțată de instanță ca urmare a soluționării cauzei cu care a fost investită va cuprinde "…motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-a admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

Împrejurarea că motivarea propriu-zisă încorporează o parte din argumentele părților nu este de natură a constitui o încălcare a dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., câtă vreme înscrisurile administrate au convins instanța de fond de justețea acestora.

În sensul acestor dispoziții procedurale, motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv, întrucât o hotărâre care nu evocă reținerile ei constituie o dispoziție arbitrară, care anulează aproape toate principiile care guvernează procesul civil. Aceasta nu înseamnă, însă, că instanța este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor părților care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, cerință pe care o îndeplinește sentința atacată.

În acest context, Înalta Curte reține că sunt nefondate susținerile recurentei potrivit cărora instanța de fond nu s-a raportat la cadrul legal care să conducă să concluzia că ar exista o îndoială serioasă în privința legalității măsurilor dispuse de Curtea de Conturi, câtă vreme instanța de fond a stabilit că în raport de elementele de fapt în discuție respectiv stabilirea obligației de recuperare a unor cheltuieli de judecată acordate în cadrul unui litigiu care a avut ca obiect exclusiv o cerere de suspendare a unui act administrativ emis de C.N.A., în exercitarea atribuțiilor sale, se poate aprecia existența unei nelegalități aparente a actului administrativ.

Contrar susținerilor recurentei, Înalta Curte constată că sentința atacată nu cuprinde considerente neclare sau contradictorii, instanța de fond analizând în mod coerent îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, Înalta Curte constată că sunt nefondate și criticile subsumate motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., prima instanță făcând o corectă aplicare a normelor de drept material incidente la situația de fapt rezultată din probatoriul administrat.

Astfel, contrar susținerilor recurentei potrivit cărora instanța de fond nu a indicat acele împrejurări care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința actului administrativ, Înalta Curte constată că instanța de fond nu a aplicat greșit normele de drept material, iar îndeplinirea condiției cazului bine justificat a fost amplu motivată.

În acest sens, se reține că în mod corect a stabilit prima instanță că se poate aprecia existența unei nelegalități aparente a actului administrativ, câtă vreme stabilirea obligației de recuperare a survenit în urma unor cheltuieli de judecată acordate în cadrul unui litigiu care a avut ca obiect exclusiv o cerere de suspendare a unui act administrativ emis de C.N.A procedură în cadrul căreia, identic cu situația prezentei proceduri, are loc exclusiv o analiză sumară, în aparență, a legalității actului

De asemenea, se constată că sunt nefondate și criticile recurentei-pârâte potrivit cărora aspectele reținute de către instanța de fond cu privire la condiția pagubei iminente nu sunt de natură a antrena suspendarea executării actului administrativ.

Se impune a fi subliniat faptul că iminența prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenția unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul și în situația dedusă prezentei judecăți.

În acest context, este corectă aprecierea instanței de fond, în sensul că punerea în executare a unei astfel de măsuri ar fi de natură a determina o perturbare previzibilă a activității Consiliului Național al Audiovizualului.

Independent de aceste aspecte, se constată din actele aflate la dosar, că prin sentința nr. 172/12.02.2021, Curtea de Apel București a anulat în parte încheierea nr. 32/19.09.2020 și Decizia nr. 7/14.05.2020 în privința măsurilor dispuse la punctul 1.4 și II.1, motiv pentru care criticile recurentului nu pot fi primită de instanța de control judiciar.

În concluzie, se constată că toate criticile recurentei sunt nefondate, judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată, cu interpretarea corectă a probelor administrate, iar considerentele hotărârii reflectă aplicarea adecvată a cadrului normativ incident.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Reținând, așadar, față de cele mai sus expuse că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. cu referire la art. 14 și 20 din Legea nr. 554/2004, republicată va respinge recursul de față, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinței civile nr. 1211/2020 din 17 noiembrie 2020 a Curții de Apel București – secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Definitivă.

Pronunțată astăzi, 8 aprilie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.