ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 176/2021

Ședința publică din data de 19 ianuarie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara sub nr. x/2017 la data de 15.02.2017, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea în parte a Hotărârii de Guvern nr. 617 din 31 august 2016, pentru aprobarea Regulamentului de valorificare a masei lemnoase din fondul forestier proprietate publică, publicată în Monitorul Oficial nr. 684 din 02.09.2016, în ceea ce privește anularea art. 22 alin. (2) lit. h) din Regulamentul de valorificare a masei lemnoase din fondul forestier proprietate publică.

Prin sentința civilă nr. 169 din 30 mai 2017 Curtea de Apel Timișoara – secția de contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

"Admite în parte acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., având CUI x, cu sediul în Temeșești, n.24, comuna Săvârșin, județul Arad, cu sediul procedural ales în Arad, jud. Arad la SCA "B.", în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, cu sediul în București, Piața Victoriei nr. 1.

Dispune anularea în parte a dispozițiilor art. 22 alin. (2) lit. h) din Hotărârea de Guvern nr. 617/2016 din 31 august 2016 pentru aprobarea Regulamentului de valorificare a masei lemnoase din fondul forestier proprietate publică, publicată în Monitorul Oficial nr. 684 din 2 septembrie 2016, în privința sintagmei "sau în alte condiții decât forța majoră/calamitățile naturale.

Respinge în rest acțiunea.

Respinge cererea de intervenție accesorie formulată în favoarea pârâtului de Ministerul Apelor și Pădurilor.

Fără cheltuieli de judecată.".

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Guvernul României, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

Recurentul arată că în aplicarea dispozițiilor art. 52 din Constituția României și art. 1 din Legea nr. 554/2004 și reținerile instanței de fond din fila x (paragraful 2), eventualele nemulțumiri ale intimatei privind modul în care s-a realizat respingerea sa de la procedura de licitație, temeinicia în sine a respingerii, precum și distincția dintre instituția juridică a rezoluțiunii/rezilierii ca efect al contractelor sinalagmatice, cea denunțării unilaterale a contractelor și cea a desființării amiabile nu pot fi analizate și avute în vedere decât de judecătorul competent a soluționa o eventuală acțiune în contencios administrativ formulată împotriva soluției date în contestația prevăzută de art. 23 din H.G. nr. 617/2016.

Pârâtul arată că prevederile Hotărârii Guvernului nr. 617/2016 contestate de intimata-reclamantă au următorul cuprins:

"Art. 22 - (2) Comisia de preselecție respinge participarea la licitație/negociere a solicitantului care se află cel puțin în una dintre următoarele situații:

()

h) a avut contracte reziliate, în ultimele 6 luni, din culpa sa sau în alte condiții decât forța majoră/calamitățile naturale, cu organizatorul licitației pentru masă lemnoasă pe picior/materiale lemnoase fasonate, respectiv nu a încheiat din culpa sa contracte dacă și-a adjudecat masă lemnoasă pe picior/materiale lemnoase fasonate prin licitații sau a negociat masă lemnoasă pe picior/materiale lemnoase fasonate."

Soluționând cauza, instanța de fond a pronunțat sentința nr. 169/30.05.2017, prin care a admis în parte acțiunea formulată de S.C. A. S.R.L., în sensul că a anulat în parte dispozițiile art. 22 alin. (2) lit. h) din Hotărârea Guvernului nr. 617/2016 în privința sintagmei "sau în alte condiții decât forța majoră/calamitățile naturale", respingând în rest acțiunea.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond, prin raportare la prevederile C. civ. (în special art. 1351, art. 1352, art. 1557 și art. 1643), apreciază că "Exprimarea din textul hotărârii de Guvern este deficitară sub aspectul că după ce folosește noțiunea generică de forță majoră, legiuitorul se referă la un caz particula de forță majoră, calamitatea naturală, referire lipsită de utilitate, pe de o parte, în contextul exprimării generale anterioare (ce ar cuprinde așadar toate cazurile de forță majoră, inclusiv calamitatea naturală), dar și de natura a genera confuzie, întrucât calamitatea naturală poate fi calificată după circumstanțe, atât ca forță majoră, cât și drept caz fortuit, după criteriul absolut/relativ al previzibilității" .

Față de acestea, se menționează faptul că, potrivit art. 52 (intitulat "Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică") din Constituția României, republicată, "persoana vătămată într-un drept al sau ori într-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită sa obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei."

Condițiile și limitele exercitării acestui drept sunt stabilite prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Potrivit art. 1 din acest act normativ "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată", iar potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din lege prin persoană vătămată se înțelege: "orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică priritr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri".

Arată pârâtul că intimata-reclamantă, în calitate de operator economic al cărui obiect de activitate rezidă în exploatarea și prelucrarea masei lemnoase, a solicitat anularea art. 22 alin. (2) lit. h) din Hotărârea Guvernului nr. 617/2016, principalul motiv invocat fiind acela că respectiva dispoziție legală a condus la respingerea sa de la o procedură de licitație a masei lemnoase desfășurată de Romsilva.

Insă, din natura înscrisurilor depuse în susținerea acțiunii, cât și din argumentarea cererii de chemare în judecată, reiese că încetarea contractului anterior, avută în vedere la respingerea cererii de participare la o nouă procedură de licitație, pare a fi mai mult ca rezultat al denunțării unilaterale decât rezilierii având în vedere inexistența individualizării unor obligații a căror nerespectare să conducă la o asemenea măsură, astfel încât apreciem cel puțin nefericită alegerea termenului folosit de părți.

Având în vedere și cele reținute de instanța de fond la fila x (paragraful 2) a hotărârii sale, trebuie reținut că eventualele nemulțumiri ale intimatei-reclamante privind modul în care s-a realizat respingerea sa de la procedura de licitație, temeinicia în sine a respingerii, precum și distincția dintre instituția juridică a rezoluțiunii/rezilierii ca efect specific al contractelor sintagmatice, cea a denunțării unilaterale a contractelor și cea a desființării amiabile (prin acordul părților) nu pot fi analizate și avute în vedere decât de judecătorul competent a soluționa o eventuală acțiune în contencios administrativ formulată împotriva soluției date în contestația prevăzută de art. 23 din H.G. nr. 617/2016;

Drept urmare, apreciem că nu este temeinică și legală soluția instanței de fond de anulare parțială a art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016, în condițiile în care drepturile și interesele intimatei-reclamante nu au fost vătămate de prevederile actului administrativ contestat ci de modul în care Romsilva prin Direcția Silvică Arad a aplicat dispozițiile legale incidente în cadrul procedurii de atribuire.

Pe de altă parte, din considerentele avute în vedere pentru pronunțarea soluției de anularea parțială a H.G. nr. 617/2016, astfel cum reiese din textul legal criticat, acesta prevede o sancțiune acelor operatori economici câștigători ai licitațiilor pentru masă lemnoasă cărora le-a fost reziliat contractul ca urmare a neexecutării obligațiilor asumate sau acelora care au refuzat încheierea contractelor cu toate că participaseră la procedura de licitație și fuseseră declarați câștigători.

Contrar opiniei instanței de fond, opinăm că raționamentul avut în vedere prin această prevedere legală este unul evident și oportun având în vedere că s-a dorit prin reglementarea lui stoparea perpetuării situațiilor în care participanți la procedura de atribuire erau operatori economici de rea-credință care urmau să nu deruleze contractele atribuire în condițiile asumate sau care nici măcar nu ar fi încheiat contractele chiar dacă erau declarați câștigători.

Trebuie amintit faptul că rezilierea reprezintă sancțiunea ce intervine pentru neexecutarea obligațiilor în mod culpabil de către una dintre părțile contractului sinalagmatic cu executare succesivă.

Raportat de textul de lege criticat și la specificul rezilierii, trebuie menționat faptul că sancțiunea respingerii de la procedură este incidență doar în cazul în care neexecutarea obligațiilor care au condus la reziliere sunt imputabile operatorului economic participant la procedură.

De altfel, nici intimata-reclamantă nu a adus critici cu privire la oportunitatea măsurilor asupra cărora solicită anularea, argumentele sale axându-se mai ales pe o pretinsă încălcare a principiului neretroactivității în ceea ce privește efectele dispozițiilor art. 22 alin. (2) lit. h) din Regulamentul aprobat prin Hotărâre, argumente ce au fost înlăturat chiar de instanța de fond.

Față de cele menționate, apreciază că actul administrativ adoptat de executiv este temeinic și legal, nu a vătămat intimatei-reclamante drepturi subiective existente și recunoscute de lege, la adoptarea acestuia au fost respectate normele de tehnică legislativă și cele ale C. civ.

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L., a solicitat respingerea recursului ca inadmisibil.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Relativ al motivul de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. instanța de recurs arată că acesta este incident atunci când "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

Prealabil, Înalta Curte arată că recurentul a invocat dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. în mod formal, fără a formula veritabile critici care să poată fi încadrate în motivul de casare invocat.

În continuare, Înalta Curte va analiza recursul declarat de pârâtul Guvernul României din perspectiva criticilor subsumate cazului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Prealabil, Înalta Curte arată că excepția rămânerii fără obiect a cauzei, față de împrejurarea că H.G nr. 715/2017 a abrogat H.G nr. 617/2016, nu este o veritabilă excepție, această critică fiind susceptibilă a fi încadrată într-un motiv de recurs, pe care instanța de control judiciar îl va respinge ca neîntemeiat reținând că Hotărârea de Guvern nr. 617/2016 din 31 august 2016 a produs efecte juridice pe perioada cât a fost în vigoare, efecte de care reclamanta leagă participarea la o procedură de licitație.

Reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat anularea parțială a art. 22 alin. (2) lit. h) din Hotărârea de Guvern nr. 617/2016 din 31 august 2016 pentru aprobarea Regulamentului de valorificare a masei lemnoase din fondul forestier proprietate publică, publicată în Monitorul Oficial nr. 684 din 2 septembrie 2016, ce dispune după cum urmează:

"Comisia de preselecție respinge participarea la licitație/negociere a solicitantului care se află cel puțin în una dintre următoarele situații:

h) a avut contracte reziliate, în ultimele 6 luni, din culpa sa sau în alte condiții decât forța majoră/calamitățile naturale, cu organizatorul licitației pentru masă lemnoasă pe picior/materiale lemnoase fasonate, respectiv nu a încheiat din culpa sa contracte dacă și-a adjudecat masă lemnoasă pe picior/materiale lemnoase fasonate prin licitații sau a negociat masă lemnoasă pe picior/materiale lemnoase fasonate.".

Textul legal criticat prevede o sancțiune pentru operatorii economici câștigători ai licitațiilor pentru masă lemnoasă cărora le-a fost reziliat contractul ca urmare a neexecutării obligațiilor asumate sau acelora care au refuzat încheierea contractelor cu toate că participaseră la procedura de licitație și fuseseră declarați câștigători.

Raportat la criticile pârâtului vizând faptul că "eventualele nemulțumiri ale intimatei-reclamante privind modul în care s-a realizat respingerea sa de la procedura de licitație, temeinicia în sine a respingerii, precum și distincția dintre instituția juridică a rezoluțiunii/rezilierii ca efect specific al contractelor sintagmatice, cea a denunțării unilaterale a contractelor și cea a desființării amiabile (prin acordul părților) nu pot fi analizate și avute în vedere decât de judecătorul competent a soluționa o eventuală acțiune în contencios administrativ formulată împotriva soluției date în contestația prevăzută de art. 23 din H.G. nr. 617/2016" și aspectul că "nelegalitatea soluția instanței de fond de anulare parțială a art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016, în condițiile în care drepturile și interesele intimatei-reclamante nu au fost vătămate de prevederile actului administrativ contestat ci de modul în care Romsilva prin Direcția Silvică Arad a aplicat dispozițiile legale incidente în cadrul procedurii de atribuire", Înalta Curte le apreciază ca nefondate.

Astfel că, dincolo de faptul că într-adevăr societatea reclamantă a participat la Licitația intermediară de masă lemnoasă pe picior – producția 2016 (care a avut loc la 29.11.2016, ora 11:00, la sediul Direcției Silvice Arad) și la Licitația principală de masă lemnoasă pe picior – producția 2017 (care a avut loc la 15.12.2016) și a fost respinsă pe motivul că societatea a avut contracte reziliate, în ultimele 6 luni, din culpa sa, cu organizatorul licitației;

Din perspectiva dispozițiilor art. 1 din Legea privind contenciosul administrativ nr. 554/2004 potrivit cărora: "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public.",

și art. 2 alin. (1) lit. a) din același act normativ care dispune în sensul că "persoană vătămată - orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate și grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum și organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate;";

Nu se poate nega dreptul reclamantei de a formula acțiune în contencios administrativ împotriva unor dispoziții legale din cuprinsul unui act normativ, în speță art. 22 alin. (2) lit. h) din Hotărârea de Guvern nr. 617/2016 din 31 august 2016 pentru aprobarea Regulamentului de valorificare a masei lemnoase din fondul forestier proprietate publică, publicată în Monitorul Oficial nr. 684 din 2 septembrie 2016, le care le apreciază ca fiind vătămătoare.

Totodată, criticile autorități pârâte vizând "sancționarea acelor operatori economici câștigători ai licitațiilor pentru masă lemnoasă cărora le-a fost reziliat contractul ca urmare a neexecutării obligațiilor asumate sau acelora care au refuzat încheierea contractelor cu toate că participaseră la procedura de licitație și fuseseră declarați câștigători" și opinia potrivit căreia "raționamentul avut în vedere prin această prevedere legală este unul evident și oportun având în vedere că s-a dorit prin reglementarea lui stoparea perpetuării situațiilor în care participanți la procedura de atribuire erau operatori economici de rea-credință care urmau să nu deruleze contractele atribuire în condițiile asumate sau care nici măcar nu ar fi încheiat contractele chiar dacă erau declarați câștigători", nu pot fi primite întrucât exced considerentelor sentinței instanței de fond, acestea putând fi analizate într-o acțiune în contencios administrativ exercitată împotriva unei soluții data în contestația întemeiată pe dispozițiile art. 23 din H.G. nr. 617/2016.

În speța de față, instanța a fost învestită cu analizarea legalității dispozițiilor art. 22 alin. (2) lit. h) din Hotărârea de Guvern nr. 617/2016 din 31 august 2016 pentru aprobarea Regulamentului de valorificare a masei lemnoase din fondul forestier proprietate publică, din perspectiva caracterului imprecis al sferei cauzelor de reziliere ce pot determina excluderea participantului de la procedura achiziției.

Din această perspectivă, Înalta Curte apreciază ca netemeinică și critica pârâtului vizând aspectul potrivit căruia soluția instanței de fond ar fi nelegală "în condițiile în care drepturile și interesele intimatei-reclamante nu au fost vătămate de prevederile actului administrativ contestat ci de modul în care Romsilva prin Direcția Silvică Arad a aplicat dispozițiile legale incidente în cadrul procedurii de atribuire".

Față de aceste considerente este corectă aserțiunea instanței de fond în sensul din sintagma "sau în alte condiții decât forța majoră/calamitățile naturale" se poate deduce că în toate situațiile în care desființarea contractului a intervenit din alte cauze, ce pot fi de asemenea exclusive de culpă, ar urma ca participantului să i se aplice sancțiunea excluderii din procedură.

În contextul unor considerații de ordin teoretic reglementate de C. civ. în materia forței majore și a cazului fortuit, Înalta Curte constată că instanța de fond a soluționat cauza în limitele învestirii sale, analizând acțiunea reclamantului prin raportare la criticile formulate, motivând prin argumente vizând oportunitatea anulării dispozițiilor legale contestate față de caracterul imprecis și neclar al legii. Astfel, în mod corect instanța de fond a reținut că exprimarea din textul hotărârii de guvern este deficitară sub aspectul că după ce folosește noțiunea generică de forță majoră, legiuitorul se referă la un caz particular de forță majoră, calamitatea naturală, referire lipsită de utilitate, pe de o parte, în contextul exprimării generale anterioare (ce ar cuprinde așadar toate cazurile de forță majoră, inclusiv calamitatea naturală), dar și de natura a genera confuzie, întrucât calamitatea naturală poate fi calificată, după circumstanțe, atât ca forță majoră, cât și drept caz fortuit, după criteriul absolut/relativ al previzibilității (cazul alunecărilor de teren ori al inundațiilor ce în mod obișnuit constituie forță majoră, însă dacă se produc în mod periodic într-o anumită zonă pot fi calificate drept caz fortuit).

Însușindu-și raționamentul juridic expus de instanța de fond în hotărârea pronunțată, pe care îl apreciază ca legal, Înalta Curte adaugă argumentul că reglementarea din cuprinsul actului normativ,,... sau în alte condiții decât forța majoră/calamitățile naturale...", este cel puțin nefericită putând genera confuzie în privința cauzelor de reziliere ce pot determina excluderea unui participant de la procedura de licitație.

În concluzie, Înalta Curte constată că hotărârea recurată este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., soluția pronunțată fiind legală.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din Codul de procedură, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 169 din 30 mai 2017 a Curții de Apel Timișoara – secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 169 din 30 mai 2017 a Curții de Apel Timișoara – secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 19 ianuarie 2021.