ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3931/2020

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată la data de 02 februarie 2017 pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L a solicitat, în contradictoriu cu Guvernul Romanici anularea art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 98/2017 pronunțată în data de 23 iunie 20147, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și intervenientul Ministerul Apelor și Pădurilor, ca nefondată și a admis în fond cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul Apelor și Pădurilor București.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea cererii de intervenție, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată cu consecința anulării art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016. În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta a susținut în esență că art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016, încalcă dispozițiile art. 6 alin. (2) din Legea 24/2000. În cazul H.G. nr. 617/2016, nu se poate vorbi de insuficiența legislației în vigoare, întrucât până la 02.09.2016, era în vigoare H.G. nr. 924/2015 care reglementa modul de valorificare a masei lemnoase din fondul forestier proprietate publică. Inițiatorul proiectului H.G. nr. 617/2016 este Ministerul Mediului, Apelor si Pădurilor care a întocmit o notă de fundamentare, ce reprezintă un instrument de prezentare și motivare pentru proiectul de act normativ, conform art. 30 din Legea 24/2000. Această notă de fundamentare nu face vorbire despre eficacitatea sau scopul urmărit de art. 22 alin. (2) lit. h). Instanța de fond arată că procedura stabilită de Legea 52/2003 privind transparența decizională a fost respectata în speță, însă, este evident, ca nu a existat nicio consultare cu agenții economici sau cu B., care îi reprezintă la nivel național și care a exprimat și un punct de vedere scris, prin care susține nelegalitatea art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016. Mai mult, art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016 încalcă dispozițiile art. 6 din Legea 24/27.03.2000, prin aceea ca nu prevede soluții pentru situațiile tranzitorii. Diferite societăți ce au câștigat licitațiile au fost nevoite să nu mai semneze sau să rezilieze contractele, deoarece constatau că exploatarea masei lemnoase presupunea costuri foarte mari, ce nu puteau fi recuperate sau vânzarea acesteia se putea face la preț foarte mic din cauza calității lemnului. Aceasta practică în vechea reglementare ducea la o serie de sancțiuni, precum cele revăzute de art. 66 din H.G. nr. 624/2015, pierderea garanției de contractare și a dreptului de a reîncerca adjudecarea ei ulterior la o noua licitație însă nu era prevăzută o sancțiune precum cea actuală din art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016, respectiv de a participa la noi alte licitații timp de 6 luni. Așadar, o astfel de consecință/sancțiune nu a fost asumată la momentul la care a decis rezilierea sau neîncheierea unui contract, pentru că nu era prevăzută de legislația în domeniu, dar în prezent o suportă conform deciziilor comisiilor de preselecție organizate pentru licitațiile prezente. Recurenta susține că i se neagă dreptul de a participa la licitații, fiind încălcat totodată și principiul "non bis in idem" în sensul că este subiectul unei noi sancțiuni deși cea pe care a suportat-o în trecut a fost cea prevăzută de art. 66 din H.G. nr. 624/2015. Arată și că instanța de fond a interpretat acțiunea ca fiind o critică individuală asupra modalității de aplicare a art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016, însă, nu a observat faptul ca mai multe societăți au avut de suferit din cauza interpretării făcută de DS Neamț, opinie susținută și de către ROMSILVA. Este normal ca prin atingerea dreptului unei singure persoane sa se nască dreptul la acțiune în sensul de a solicita anularea acestui text de lege. Abia în momentul în care sunt îndeplinite condițiile cerute se poate introduce o acțiune în justiție, așa cum s-a prevăzut de art. 32 C. proc. civ. Așadar, prin atingerea unui drept individual se pornește o acțiune în vederea protejării dreptului juridic încălcat, de care beneficiază în speță toți exploratorii de material lemnos ce participă la licitațiile organizate de Direcția Silvică Neamț. În ce privește cererea de intervenție formulata de Ministerul Apelor si Pădurilor, recurenta solicită respingerea acesteia ca neîntemeiată deoarece, având în vedere că obiectul prezentei acțiuni îl reprezintă anularea art. 22, alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016 calitatea procesuală pasivă are Guvernul Romanici, emitentul, acesta fiind și singurul care are interes în prezenta cauză. Aspectele privind reorganizarea Ministerului Mediului, Apelor si Pădurilor si privind faptul ca acesta este inițiatorul proiectului devenit H.G. nr. 617/2016 sunt fără relevanță în speță. Intervenientul trebuie să formuleze o cerere așa cum solicită art. 148 C. proc. civ., indicând, pe lângă motivația în fapt și în drept, și probele solicitate a fi administrate, or, în speță, intervenientul nu prezintă motive care să ducă la admiterea cererii de intervenție și nici probe care să ducă la respingerea cererii de anulare a dispoziției legale. Cel mai important, intervenientul nu prezintă ce drepturi procesuale îi sunt încălcate sau măcar în ce sens îl afectează prezenta acțiune, adică în caz de admitere ce consecințe ar fi asupra sa. Mai învederează recurenta că în dosarul nr. x/2015 al CA Bacău având ca obiect anulare act administrativ respectiv art. 7 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 470/2014, prin încheierea din 05.04.2016 ce face parte integrantă din sentința civilă 38/19.04.2016, s-a respins intervenția Ministerului Apelor si Pădurilor. În continuare, recurenta a prezentat pe larg argumentele de fond, invocate și prin cererea de chemare în judecată și care duc la admiterea acțiunii.

Apărări formulate în cauză Intimatul-intervenient a depus întâmpinare, în cuprinsul căreia invocă excepția nulității recursului pentru neindicarea corectă a numărului sentinței, iar pe fondul cauzei solicită respingerea recursului ca nefondat; Intimatul-pârât a depus întâmpinare prin care invocă excepția nulității recursului pentru neindicarea corectă a numărului sentinței și pentru nemotivare, întrucât criticile aduse nu se încadrează în ipotezele enumerate de dispozițiile prevăzute de art. 488 C. proc. civ., iar pe fondul cauzei solicită respingerea recursului ca nefondat. Intimatul-intervenient a depus note scrise prin care a solicitat să se constate că acțiunea a rămas fără obiect, întrucât H.G. nr. 617/2017 a fost abrogată prin H.G. nr. 715/2017.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 22 noiembrie 2018, s-a fixat termen de judecată la data de 16 iunie 2020, în ședință publică, cu citarea părților. Ulterior, termenul de judecată a fost preschimbat pentru data de 5 mai 2020, prin încheierea de ședință din data de 17 aprilie 2019. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului În prealabil se constată că în ședința de judecată din data de 28 iulie 2020, Înalta Curte a rămas în pronunțare, reținând că s-a invocat excepția rămânerii fără obiect a acțiunii prin precizările depuse la dosar de intimatul-intervenient. Sub acest aspect trebuie precizat că obiectul căilor de atac nu poate fi confundat cu obiectul cererii de chemare în judecată. Astfel, din dispozițiile art. 457 alin. (1) și art. 460 alin. (1) C. proc. civ., din cadrul dispozițiilor generale privind căile de atac, dar și mai pregnant din dispozițiile art. 483 alin. (1) C. proc. civ., în materia recursului, rezultă că obiectul căii de atac îl reprezintă hotărârea judecătorească supusă controlului judiciar prin intermediul recursului, ce constituie un mijloc procesual care face parte din conținutul generic al acțiunii civile. Or, în condițiile în care partea care susține că acțiunea civilă promovată în cauză, ce are ca obiect pretenția concretă dedusă judecății, a rămas fără obiect, nu a înțeles să promoveze recurs, aceasta nu poate invoca ca și apărare în calea de atac excepția rămânerii fără obiect a acțiunii, deoarece o astfel de "excepție", dacă ar fi admisă, ar conduce la reformarea hotărârii judecătorești ca urmare a susținerilor unei părți ce nu a utilizat mijlocul procesual oferit de lege, inclusiv recursul incident reglementat de art. 491 alin. (1) cu trimitere la art. 472 alin. (1) C. proc. civ., ceea ce ar duce mai departe la încălcarea art. 502 C. proc. civ. privind neînrăutățirea situației recurentului în propria cale de atac. Cu alte cuvinte, intimatul poate invoca în căile de atac apărări care să conducă la anularea/respingerea acestora sau, este în drept, ca utilizînd calea recursului incident sau provocat să tindă la reformarea hotărârii ce face obiectul controlului judiciar determinat prin calea de atac promovată de partea adversă, însă nu poate formula în mod direct apărări, așa cum este "excepția" analizată în cauză, prin care să tindă în mod direct la reformarea hotărârii judecătorești la care și-a exprimat adeziunea prin nepromovarea căii de atac. Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă și a apărărilor invocate prin întâmpinările depuse de către intimatul-pârât și intimatul intervenient Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. S.C. A. S.R.L. s-a adresat instanței de solicitând efectuarea unui control parțial de legalitate asupra actului administrativ normativ, reprezentat de H.G. nr. 617/2016 pentru aprobarea Regulamentului de valorificare a masei lemnoase din fondul forestier proprietate publică publicată în Monitorul Oficial nr. 684 din 2 septembrie 2016, solicitând anularea art. 22 alin. (2) lit. h) din acest act normativ. Reclamanta se consideră vătămată de prevederea contestată, întrucât alături de alți operatori comerciali având ca obiect de activitate exploatarea și prelucrarea masei lemnoase, a fost respinsă la preselecțiile organizate cu ocazia unor licitații de vânzare masă lemnoasă de către Direcțiile Silvice, structuri aflate în subordinea Regiei Naționale a Pădurilor - ROMSILVA, structura centrală, motivat de faptul că a avut contracte reziliate sau neîncheiate ca urmare a adjudecării la licitație de masă lemnoasă, în ultimele 6 luni înainte de organizarea de licitații. Potrivit art. 22 alin. (1) și (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016: "(1) Comisia de preselecție analizează documentele depuse de către solicitanți și hotărăște admiterea/respingerea participării acestora la licitație/negociere, cu respectarea prevederilor Legii nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare. (2) Comisia de preselecție respinge participarea la licitație/negociere a solicitantului care se află cel puțin în una dintre următoarele situații: (…) h) a avut contracte reziliate, în ultimele 6 luni, din culpa sa sau în alte condiții decât forța majoră/calamitățile naturale, cu organizatorul licitației pentru masă lemnoasă pe picior/materiale lemnoase fasonate, respectiv nu a încheiat din culpa sa contracte dacă și-a adjudecat masă lemnoasă pe picior/materiale lemnoase fasonate prin licitații sau a negociat masă lemnoasă pe picior/materiale lemnoase fasonate." Instanța de fond a respins acțiunea formulată de reclamantă, confirmând legalitatea prevederii supusă controlului judecătoresc, înlăturând punctual susținerile reclamantei și reținând că, în esență, nemulțumirea reclamantei vizează modalitatea concretă în care comisiile de preselecție organizate pentru licitațiile prezente au înțeles să aplice legislația în vigoare și că nu au fost identificate motive de anulare ale prevederilor actului normativ incriminate. Recurenta a susținut că art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016, încalcă totuși dispozițiile art. 6 alin. (2) din Legea 24/2000, potrivit cărora, '"pentru fundamentarea noii reglementări se va porni de la dezideratele sociale prezente și de perspectivă, precum și de la insuficiențele legislației în vigoare", neputându-se vorbi de insuficiența legislației in vigoare, întrucât până la 02.09.2016, era în vigoare H.G. nr. 924/2015 care reglementa cu succes modalitatea de valorificare a masei lemnoase din fondul forestier proprietate publică, iar în Nota de fundamentare întocmită de inițiatorul proiectului, Ministerul Mediului, Apelor si Pădurilor nu face vorbire despre eficacitatea sau scopul urmărit. Înalta Curte, analizând Nota de fundamentare, constată că la punctul 2 "schimbări preconizate", se menționează că "prin actualul proiect de Hotărâre de Guvern se creează mecanisme mai clare pentru aplicarea principiilor de valorificare a masei lemnoase provenită din fondul forestier proprietate publică după cum urmează: (….)", fiind analizate cele 6 principii și indicat articolul care le implementează pe fiecare în parte și "de asemenea, s-a reglementat unitar valorificarea masei lemnoase provenită din fondul forestier proprietate publică atât a statului cât și a unităților administrativ teritoriale, având în vedere faptul că principiile de valorificare prevăzute de Legea nr. 46/2008 - Codul silvic sunt identice pentru cele două tipuri de proprietate publică de fond forestier". Din analiza acestor mențiuni cu caracter de principiu din Nota de fundamentare rezultă cu evidență faptul că prevederile art. 6 alin. (2) din Legea 24/2000 au fost respectate. În acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar apreciază că, împrejurarea că nu se analizează în mod punctual și explicit motivul introducerii dispozițiilor art. 22 alin. (2) lit. h) nu poate conduce la constatarea încălcării acestor prevederi, întrucât, aceste dispoziții sunt în concordanță cu dezideratele cu caracter de principiu menționate, necesitatea fundamentării vizează actul nou în ansamblul său nefiind necesară o fundamentare expresă pentru fiecare prevedere în parte. Mai susține recurenta că art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016 încalcă dispozițiile art. 6 din Legea 24/27.03.2000, prin aceea ca nu prevede soluții pentru situațiile tranzitorii, în cazul societăților care, deși au câștigat licitațiile au fost nevoite să nu mai semneze sau să rezilieze contractele, deoarece constatau că exploatarea masei lemnoase presupunea costuri foarte mari, ce nu puteau fi recuperate sau vânzarea acesteia se putea face la preț foarte mic din cauza calității lemnului, ceea ce conducea conform art. 66 din H.G. nr. 624/2015 la pierderea garanției de contractare si a dreptului de a reîncerca adjudecarea ei ulterior la o noua licitație nu și sancțiunea de a participa la noi alte licitații timp de 6 luni de zile, introdusă prin dispoziția contestată. Împrejurarea că nu au fost reglementate expres situațiile tranzitorii, nu conduce "de plano" la încălcarea art. 6 din Legea 24/2000, care nu prevede obligativitatea ca noul act normativ să conțină dispoziții tranzitorii, ci reglementează reguli cu caracter de principiu privind conținutul și fundamentarea soluțiilor legislative. Într-adevăr, dispozițiile art. 26 din același act normativ prevăd că "proiectul de act normativ trebuie să cuprindă soluții legislative pentru situații tranzitorii, în cazul în care prin noua reglementare sunt afectate raporturi sau situații juridice născute sub vechea reglementare, dar care nu și-au produs în întregime efectele până la data intrării în vigoare a noii reglementări.", însă textul vizează soluțiile legislative pentru situații tranzitorii nu prevederi exprese tranzitorii. Or, introducerea unui nou motiv de respingere a participări la licitație/negociere de către Comisia de preselecție, a solicitantului care se află cel puțin în una dintre situațiile prevăzute la art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016 nu necesita o dispoziție expresă tranzitorie. Pe de altă parte, norma în sine nu încalcă dispoziția invocată de reclamantă, art. 26 din Legea 24/2000, aceasta susținând mai degrabă o omisiune a inițiatorului și a emitentului actului administrativ normativ de a prevede o normă tranzitorie, de a introduce o prevedere în plus, or, acest aparent vid de reglementare, nu poate conduce la anularea dispoziției supusă controlului judecătoresc. În plus, situația invocată de recurentă nu reprezintă un aspect de nelegalitate al dispozițiilor art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016 ci o aplicare concretă la situația în care comisiile de preselecție organizate pentru licitațiile la care reclamanta a participat au înțeles să aplice legislația în vigoare atunci când i-a fost respinsă candidatura, modalitatea de aplicare în timp a dispozițiilor art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016, aceasta nefiind o consecință a nelegalității dispoziției, ci a modului de aplicare, remediul fiind o contestare a actului administrativ individual prin care comisia de preselecție au respins candidatura, ceea ce, de altfel, reclamanta a și făcut potrivit actelor dosarului. Prin urmare, dispoziția în sine nu încalcă principiul neretroactivității prevăzut de art. 15 din Constituția României, împrejurarea că aplicarea ei ar conduce la efecte vătămătoare pentru motive necunoscute la momentul producerii situațiilor respective, este un aspect de aplicare concretă a legii și nu de o nelegalitate a normei. În ceea ce privește nerespectarea normelor de transparență decizională prevăzute de Legea 52/2003, Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului, reține că proiectul de act normativ a fost publicat pe pagina de internet a Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor și supus dezbaterii publice în data de 17.03.2016, împrejurarea că inițiatorul nu și-a însușit soluțiile normative propuse de agenții economici sau de B. nu înseamnă că nu a existat o asemenea dezbatere publică. În ce privește cererea de intervenție formulată de Ministerul Apelor si Pădurilor, instanța de recurs constată că în mod legal instanța de fond a făcut aplicarea dispozițiilor art. 61 alin. (3) și art. 63 din C. proc. civ., întrucât, în calitate de inițiator al proiectului de hotărâre de Guvern, autoritate care a elaborat și Nota de Fundamentare, intervenientul sprijină apărarea pârâtului Guvernul Romaniei, emitentul actului administrativ contestat. Admiterea în fond a cererii de intervenție voluntară accesorie s-a făcut pe cale de consecință, urmare a respingerii cererii de chemare în judecată și confirmării legalității dispozițiilor art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016. Prin urmare, Înalta Curte constată că în cauză nu au fost identificate elemente care să fie de natură a produce o îndoială serioasă în privința legalității hotărârii recurate, prima instanță aplicând în mod corect dispozițiile legale incidente raportat la starea de fapt reținută, în condițiile în care în calea de atac a recursului obiectul judecății îl vizează doar chestiunile de drept. Astfel fiind, aspectele invocate de către recurentă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 98/2017 din 23 iunie 2017, pronunțate de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2017, ca nefondat.