ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1531/2021

Ședința publică din data de 11 martie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2020 la Curtea de Apel Bacău, reclamanta A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Activitatea de Exploatare Forestieră și B., suspendarea executării măsurii de retragere a certificatului de atestare emis pe numele reclamantei seria x nr. x/20.06.2019 dispusă prin Hotărârea nr. 5/21.05.2020 emisă de Comisia de atestare a operatorilor economici pentru activitatea de exploatare forestieră, până la soluționarea pe fond a litigiului.

Prin sentința civilă nr. 46 din 22 iulie 2020 a Curții de Apel Bacău, secția a II - a civilă, de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- A admis excepția invocată de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor.

- A respins excepția invocată de pârâta Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Activitatea de Exploatare Forestieră, privind prematuritatea cererii, ca nefondată;

- A respins cererea de suspendare a Hotărârii nr. 5/21.05.2020, ca nefondată, în cauza privind acțiunea promovată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Activitatea de Exploatare Forestieră și B..

Împotriva sentinței civile a formulat recurs reclamanta A. S.R.L., invocând cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului, după prezentarea situației de fapt, recurenta arată că motivarea Curții de Apel, cu privire la cele învederate prin cererea de chemare în judecată ca și elemente care creează o îndoială serioasă, este concentrată în mai puțin de 5 rânduri din cuprinsul considerentelor hotărârii atacate.

Or, instanța de fond nu a reținut și nici nu a înlăturat susținerile părților și nu a explicat de o manieră convingătoare raționamentul juridic pe care 1-a adoptat, așa încât hotărârea sa nu creează transparența asupra silogismului judiciar care trebuie să explice și să justifice dispozitivul și grație căreia să poată fi realizat controlul judiciar.

Instanța de fond a omis să analizeze îndeplinirea condițiilor neanalizând susținerile în ceea ce privește cazurile pentru care există o îndoială asupra prezumției de nelegalitate, analiza care ar fi influențat soluția pe fond.

Cum însă motivarea instanței de fond echivalează unei necercetări corespunzătoare a fondului, motiv pentru care se impune admiterea recursului, casarea sentinței recurate și în rejudecare, să se constatate îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea 554/2004.

În susținerea motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă învederează în esență, următoarele aspecte:

- In mod greșit instanța de fond a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului;

- In mod greșit, instanța de fond susține în motivarea soluției adoptate că analiza dacă un act administrativ este emis în mod legal este un aspect ce ține de fondul litigiului, motiv pentru care s-a apreciat că nu este îndeplinită condiția privind cazul bine justificat.

Or, maniera în care a soluționat instanța de fond cererea reclamantei golește de conținut prevederile art. 14 din Legea 554/2004, care prevăd posibilitatea instanței ca, pipăind fondul, în baza argumentelor invocate, să constate sau nu îndeplinită condiția privind cazul bine justificat.

Sub aspectul îndeplinirii condiției cazului bine justificat, consecința este aceea că împrejurările care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrative silvic sunt diferite de cele cu privire la legalitatea unui act administrativ clasic si, mai mult, au o specificitate fată de cele clasice.

- Instanța de fond a aplicat greșit prevederile art. 14 din legea contenciosului administrativ și că, astfel că, în speță, este îndeplinită și condiția existenței unui caz bine justificat.

Astfel, instanța de fond ar fi trebuit să pornească de la analiza sumară a textului de lege care stă la baza retragerii atestatului societății, respectiv a prevederilor prevederile art. 32 alin. (2) din Instrucțiunile aprobate prin Ordinul ministrului nr. 1540/2011.

Pentru a se dispune măsura retragerii atestatului de exploatare trebuia îndeplinită condiția privind încălcarea repetată a prevederilor din Instrucțiunile aprobate prin Ordinul ministrului nr. 1540/2011, or această dovadă lipsește cu desăvârșire și nici nu ar putea fi făcută din moment ce pe numele societății nu sunt emise acte care să ateste încălcarea instrucțiunilor.

Din împrejurările cauzei rezultă o îndoială asupra prezumției de legalitate a actelor administrativ atacate, atât timp cât singurul motiv pentru care s-a dispus retragerea atestatului de exploatare este o presupusă tăiere ilegală în parchete autorizate spre exploatare, a căror valoare depășește de cinci ori prețul unui metru bub de masă lemnoasă pe picior.

Soluția dispusă este nelegală și se impune temporizarea producerii efectelor până la clarificarea pe fond a legalității actului, având în vedere numeroase lacune pe care acesta le conține dar si lipsa elementelor esențiale în justa soluționare a cererii de retragere a certificatului de atestare.

Din cazierul tehnic emis de B. pe numele societății în cuprinsul acestuia nu se regăsește nici măcar o singură mențiune eu privire la vreo abatere reținută în sarcina recurentei în cei 25 de ani de când există și de când efectuează exploatare forestieră.

Pe tot parcursul exploatării au fost efectuate controale periodice ale parchetului în urma cărora nu s-au constatat încălcări ale prevederilor legale și nici tăieri ilegale.

In acest sens, a depus la dosarul cauzei Procesul-verbal de control al exploatării încheiat la data de 23.10.2019, care atestă că tehnician C. și șef de district D. au efectuat controlul parchetului UP III ua 13A, partida 1138-1415014 cu volum brut pe picior de 557 unde se menționează că la data controlului parchetul era exploatat în proporție de 30% și exploatarea se realiza în baza prevederilor legale.

Dacă s-ar fi dorit a se afla adevărul ar fi trebuit ca pârâtele să solicite și toate controalele efectuate la exploatare, precum și actele emise cu ocazia acestor controale, pentru a se avea în vedere observațiile și constatările organelor silvice.

- Actul atacat nu este motivat

In niciun act emis de Comisia de atestare nu se precizează în baza căror documente/cercetări sau alte acțiuni specifice s-a ajuns la concluzia că societatea a încălcat în mod repetat instrucțiunile adoptate prin Ordinul 1540/2011 sau că ar fi tăiat ilegal arbori în parchetul autorizat spre exploatare.

Se poate concluziona așadar ca nemotivarea actului administrativ reprezintă in realitate un efect al lipsei procesului decizional, dar care produce efecte contrare realității.

Or, obligația autorității emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanție contra arbitrariului administrației publice si se impune mai ales in cazul actelor prin care se suprima drepturi sau situații juridice individuale, cum este cazul in speța unde Procesul-verbal contestat face referire la pretinse nereguli, afirmate generic, situație care contravine art. 31 alin. (2) din Constituție in sensul ca nu asigura informarea corecta cu privire la problema de interes personal analizata (înalta Curte de Casație si Justiție, Decizia nr. 2732/2008).

- S-a încălcat principiul constituțional privind prezumția de nevinovăție și principiul neretroactivității legii;

Nu există niciun act și nicio hotărâre de condamnare care să ateste faptul că ar fi incidente prevederile art. 32 alin. (2) din Instrucțiunile aprobate prin Ordinul ministrului nr. 1540/2011, care stipulează următoarele:

Prin urmare, pentru a se dispune măsura retragerii atestatului de exploatare trebuia îndeplinită condiția privind încălcarea repetată a prevederilor din Instrucțiunile aprobate prin Ordinul ministrului nr. 1540/2011, or această dovadă lipsește cu desăvârșire și nici nu ar putea fi făcută din moment ce pe numele său nu sunt emise acte care să ateste încălcarea instrucțiunilor.

Societății i-a fost retras atestatul în baza unui articol care nu exista la momentul presupusei săvârșiri a abateri, respective la data de 22.11.2019.

Prin urmare a dispune retragerea atestatului în luna mai a anului 2020, la mai bine de 6 luni de la data întocmirii procesului-verbal de control invocat de Comisiei și după ce Ordinul a fost modificat prin introducerea unui nou punct, care nu exista sub nicio formulare în cuprinsul Ordinului 1106/2018 nu reprezintă decât o necunoaștere a legii și o vădită încălcare a drepturilor societății dar și a principiului constituțional privind aplicarea legii pentru viitor.

- Actul atacat a fost emis cu exces de putere din partea autorității administrative;

Modalitatea in care a fost adoptat actul administrativ atacat (daca acesta exista), respectiv prin:

- lipsa oricăror demersuri către autoritățile penale pentru a se comunica stadiul cercetărilor penale;

- lipsa motivării cu privire la existenta cazului privind încălcările repetate ale Instrucțiunilor aprobate prin Ordinul 1540/2011 și a unor tăieri ilegale imputate în mod clar subscrisei, ce implica necesitatea de a retrage atestarea;

- necomunicarea actului administrativ către subscrisa, nefiind acordata posibilitatea de a contesta/formula orice fel de apărări;

Toate conduc la concluzia unui abuz de putere din partea autorității administrative, un real exces de putere, perfect anulabil încă din această faza incipientă, iar nu numai in fata instanțelor de judecata.

O autoritate publica cu atribuții expres delimitate, având in vedere poziția dominanta pe care o ocupa in virtutea prerogativelor de putere publica pe care legea i le pune la dispoziție pentru realizarea interesului public, are obligația, rezultata din exigentele bunei administrări, sa emită, pentru organizarea activității sale, norme administrative clare, care sa nu genereze riscul distorsionării interesului general.

Rezulta ca puterea discreționara a autorității administrative se exercita in cadrul unor limite legale, abuzul plasându-se in sfera comportamentului ilegal.

Depășirea acestor atribuții, expres reglementate de lege, determina încadrarea actelor administrative individuale in sfera actelor administrate afectate de o nelegalitate - aceea a excesului de putere din partea autorității administrative.

- În cauză, este îndeplinită condiția pagubei iminente care, potrivit prevederilor art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, constă într-un prejudiciu material viitor, dar previzibil sau în perturbarea previzibilă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public

Societatea a depus la termenul din data de 07.07.2020 nota de constatare încheiată la data de 11.06.2020, ce atestă faptul că societatea a predat reprezentanților gărzii forestiere Suceava atestatul de exploatare, fapt ce a atras încetarea activității de exploatare și retragerea oamenilor la sediul său.

Paguba iminentă ce s-ar cauza societății prin executarea actului administrativ fiscal constă în lipsa blocarea efectivă a activității având în vedere că retragerea certificatului de atestare are ca și consecință directă revocarea tuturor autorizațiilor de exploatare.

Acest lucru duce prin executare la intrarea în incapacitate de plată a societății și în consecință, în starea de insolvență prin imposibilitatea realizării obiectului principal de activitate și nerealizarea beneficiului ca urmare a încetării activității, imposibilitatea plății debitelor către furnizorii de materii prime și materiale, disponibilizarea personalului - urmare a neplății salariilor și imposibilitatea plății obligațiilor bugetare aferente activității curente.

În fine, recurenta a susținut că pe lângă paguba reprezentată de sumele importante achitate de societate și de faptul că a investit intr-o serie de utilaje forestiere, trebuie avut în vedere și faptul că încetarea activității de exploatare forestieră, chiar și pentru numai câteva luni, va avea ca și consecință directă indisponibilizarea tuturor muncitorilor care lucrează în exploatările forestiere, aproximativ 15 persoane.

Intimatul-pârât Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca temeinică și legală.

Intimata-pârâtă Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Activitatea de Exploatare Forestieră a depus întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului, în subsidiar, solicitând, respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca temeinică și legală.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând criticile invocate în recurs raportat la sentința atacată și la actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurenta-reclamanta a solicitat suspendarea executării Hotărârii nr. 5/21.05.2020 emisă de Comisia de atestare a operatorilor economici pentru activitatea de exploatare forestieră, prin care s-a dispus măsura de retragere a certificatului de atestare emis pe numele reclamantei seria x nr. x/20.06.2019, până la soluționarea pe fond a litigiului.

Curtea de apel a respins cererea de suspendare a executării Hotărârii nr. 5/21.05.2020, reținând în esență că în cauză nu sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, opinie împărtășită și de Înalta Curte.

Recurenta-reclamantă a formulat prezentul recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

Examinând criticile formulate de recurentă, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, Înalta Curte apreciază că acestea sunt neîntemeiate.

Hotărârea pronunțată de prima instanță satisface cerințele prevăzute de dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, fiind examinate efectiv toate problemele esențiale ridicate de părți.

Este însă important de reținut că judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părților care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluția este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument.

Astfel, sentința recurată cuprinde în motivare argumentele care au format convingerea primei instanțe cu privire la soluția pronunțată, aceste argumente, prezentate într-o manieră concisă și clară, raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susținerile părților și la mijloacele de probă administrate în litigiu, iar pe de altă parte, la prevederile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății.

Din parcurgerea considerentelor sentinței atacate rezultă că judecătorul fondului a procedat la o analiză efectivă a susținerilor formulate de părți pe parcursul procesului, înlăturând, motivat, apărările prezentate de reclamantă în susținerea temeiniciei cererii de chemare în judecată, context în care, faptul că prima instanță nu a analizat fiecare susținere formulată sau a grupat aceste apărări pentru a răspunde prin considerente comune, nu echivalează cu nemotivarea hotărârii.

În analiza deciziei recurate se constată că instanța de fond a argumentat soluția pronunțată cu respectarea cerințelor art. 425 C. proc. civ., care reglementează conținutul hotărârii judecătorești și cele ale art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului care garantează dreptul la un proces echitabil, motivarea hotărârii reprezentând o garanție procesuală esențială, întrucât instanța de fond a expus argumentele de fapt și de drept care au determinat deznodământul judiciar în cauza dedusă judecății, hotărârea conținând suficiente elemente care fac posibil controlul hotărârii în căile de atac, instanța de fond înfățișând într-o manieră clară și coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluției asupra cererii reclamantei.

Cel de al doilea motiv de recurs invocat este prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față, aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judecării cererii de suspendare a executării actului atacat.

Astfel, răspunzând criticilor formulate de recurentă, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a admis excepția lipsei calității procesuale a Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor, câtă vreme actul administrativ a cărui suspendare se solicită, a fost emis de Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Activitatea de Exploatare Forestieră.

Nu pot fi reținute susținerile recurentei referitoare la faptul că adresa nr. x/22.05.2020 prin care s-a dispus retragerea certificatului de atestare are antetul Ministerului și că pe ștampila Comisie de atestare este înscrisă și denumirea Ministerului, pe lângă cea a Comisiei, aceste elemente neputând legitima calitatea procesuală a pasivă a Ministerului, care nu a fost implicat în procesul de emitere a actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

Contrar susținerilor recurentei, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și a prevenirii unei pagube iminente.

În acest sens, se reține că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond".

În cadrul cererii de suspendare, instanța este limitată la a cerceta dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Cu ocazia soluționării cererii de suspendare, instanța nu cercetează îndeplinirea condițiilor de legalitate a actelor administrative, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anularea actelor administrative.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să existe o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a actului.

Nu pot fi înlăturate, de plano din analiza cazului bine justificat motive care țin de nulitatea actului atacat, cu condiția ca îndoiala cu privire la legalitatea actului administrativ să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului.

Soluția pronunțată de prima instanță și considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică pentru că s-a apreciat corect că motivele de nelegalitate circumscrise de reclamantă cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenței dreptului ci necesită o evaluare a aspectelor de fond care ar depăși limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Astfel, Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut corect că aspectele de nulitate ale Hotărârii nr. 5/2020, invocate de reclamantă, nu sunt de natură a crea o îndoială privind legalitatea actului administrativ, întrucât sub aspectul îndeplinirii condițiilor de formă referitoare la motivarea actului a fost avut în vedere Ordinul nr. 1540/2011. Așadar există anumite elemente care ar putea susține ideea că actul este motivat în mod corespunzător, discuțiile referitoare la modalitatea concretă în care s-a realizat motivarea depășind prezentul cadrul procesual.

De asemenea, se constată că susținerile recurentei referitoare la emiterea actului cu exces de putere prin încălcarea principiului prezumției de nevinovăție și principiului neretroactivității legii, presupun o analiză care excede cadrului procesual prezent.

Se constată că pentru a se stabili culpa exclusivă sau nu a reclamantei, precum și verificarea viciilor de legalitate invocate de parte, presupune analiza unui material probatoriu care nu poate fi administrat decât cu ocazia judecării pe fond a pricinii și, de asemenea, consecințele acestor presupuse vicii nu sunt evidente impunând o dezbatere amplă de natură să lămurească în detaliu toate aspectele speței ceea ce, de asemenea, nu se poate realiza decât în cadrul acțiunii pe fond.

Având în vedere că în opinia Înaltei Curți, față de considerentele expuse mai sus, nu există o îndoială serioasă asupra legalității hotărârii atacate, prin urmare nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, analiza îndeplinirii condiției pagubei iminente nu se mai impune, astfel că cercetarea motivelor de recurs ce fac referire la acest aspect a devenit nerelevantă.

Prin urmare, contrar celor afirmate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte constată că s-au invocat aspecte ce țin de fondul cauzei care nu pot fi analizate în cadrul unei cereri de suspendare, iar criticile recurentei sunt nefondate, întrucât dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului, invocată de intimata Comisia de Testare a Operatorilor Economici pentru Activitatea de Exploatare Forestieră și va respinge, ca nefondat, recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului, invocată de intimata Comisia de Testare a Operatorilor Economici pentru Activitatea de Exploatare Forestieră.

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 46 din 22 iulie 2020 a Curții de Apel Bacău, secția a II - a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 11 martie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.