ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1089/2021

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal (prin declinare de la Tribunalul București – sentința civilă nr. 2520 din 20 aprilie 2017), reclamantul Inspectoratul Școlar al Municipiului București, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice și Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic - Organism Intermediar POSDRU, a solicitat anularea adresei CNDIPT – MECTS nr. CNDIPT – OI 19884/12.10.2015, înregistrate la reclamant sub nr. x/16.10.2015, și a adresei CNDIPT – MECTS nr. CNDIPT – OI 5928/07.06.2016, înregistrată la reclamant sub nr. x/13.06.2016; obligarea pârâtului Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic să valideze cheltuielile aferente cererii de rambursare nr. x suplimentare; suspendarea efectelor actelor contestate până la soluționarea pe fond a dosarului.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 5087 din 20 decembrie 2017, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare a executării, ca inadmisibilă. A respins excepția tardivității, ca neîntemeiată. A admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice. A respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Inspectoratul Școlar al Municipiului București în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. A respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Inspectoratul Școlar al Municipiului București în contradictoriu cu pârâtul Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic - Organism Intermediar POSDRU, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs reclamantul Inspectoratul Școlar al Municipiului București pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., s-a arătat – în esență – că, deși s-a susținut faptul că emitentul actului administrativ nu a motivat în fapt și în drept actul administrativ atacat, instanța de fond în mod greșit a apreciat că actul administrativ este motivat, în condițiile în care pârâtul a invalidat cererea de finanțare, fără indicarea articolului din codul muncii presupus a fi încălcat, care este legătura de cauzalitate dintre încalcarea textului de lege și solicitarea reclamantului, respectiv care este regula/condiția de eligibilitate încălcată. Mai mult decât atât, deși pârâtul, prin actul administrativ atacat, nu motivează în fapt și în drept actul administrativ atacat, instanța de judecată, depășindu-și atribuțiile, motivează ea însăși actul administrativ atacat raportat la dispozițiile legale aplicabile în materie, respectiv H.G. nr. 759/2007 și Ordinul nr. 1117/2170/2010. În susținerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentul a arătat că instanța de fond, în mod greșit, fără a ține cont de speța dedusă judecații, respectiv de conținutul actului administrativ atacat, a motivat respingerea cauzei raportat la faptul că pârâtul în mod corect a reținut neîndeplinirea cerinței referitoare la conformitatea cheltuielii cu prevederile legislației naționale (nerespectarea art. 2 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 759/2007), fără a avea în vedere, pe de o parte, faptul că în Scrisoarea standard de infomare nu se menționează sub nicio formă temeiul juridic indicat mai sus și, pe de altă parte, faptul că unul dintre motivele de contestare a acestui act administrativ este tocmai nemotivarea în drept a acestuia. Recurentul reclamant a mai susținut că instanța de fond, în mod greșit, și-a întemeiat motivarea pe argumente referitoare la retroactivitatea rapoartelor de activitate și a filelor de pontaj, deși singurul motiv de respingere a cererii de finanțare nr. x suplimentară a făcut referire la data emiterii Deciziei 11041/04.09.2013. Atât asupra contractelor de muncă cât și asupra rapoartelor de activitate și fișelor individuale de pontaj aferente se pronunțase deja CNDIPT, validând aceste cheltuieli în cererea de rambursare nr. x, astfel încât acestea nu făceau obiectul cererii de finanțare nr. x suplimentare. Prin urmare, instanța de fond, aflându-se în eroare s-a pronunțat pe chestiuni ce nu fac obiectul prezentei cereri. Recurentul a precizat că pe perioada implementării proiectului, experții au avut încheiate două tipuri de contracte. Un contract civil, încheiat conform ghidului solicitantului, începând cu data de 03.11.2010, în ceea ce privește experții pe termen lung, și un contract de muncă începând cu luna august/ septembrie 2013. Experții din proiect au avut aceleași sarcini de serviciu încă de la începutul perioadei de implementare, stabilind prin contract și un preț, de comun acord, pentru întreaga perioada. Interpretarea eronată a pârâtei referitor la aplicabilitatea art. 34 din Legea nr. 284/2010 a avut ca și consecință impunerea modificării contractelor civile existente și tranformarea lor în contracte de muncă. În mod greșit instanța de fond a înțeles că nu pot fi luate în calcul apărările reclamantului potrivit cărora deciziile de modificare a contratelor de muncă contravin legii, fără ca aceasta să motiveze în drept susținerea făcută. Simpla copiere a argumentelor aduse de pârâtă și inserate în sentința nu poate stabili o argumentare legală a instanței. Regulile de eligibilitate a sumelor sunt clar stabilite în lege, instanța nu a luat în calcul faptul că în legislația aplicabilă nu se prevede că actele întocmite de reclamant nu ar fi legale. Chiar și în condițiile în care nu ar fi fost luate în calcul drepturile salariale acordate în baza noilor contracte, instanța ar fi trebuit să aibă în vedere contractele civile care își produceau efecte juridice până la data finalizării proiectului, nicidecum să declare sumele ca fiind neconforme cu realitatea. Recurentul a mai susținut că în mod greșit instanța a reținut că rapoartele de activitate au fost întocmite retroactiv. Atât rapoartele de activitate cât și fișele de pontaj au fost depuse în termen, la angajator, conform raportului de muncă valabil la data prestării serviciilor, instanța de fond în mod greșit, fără a verifica aspectele arătate prin cererea de chemare în judecată și documentele existente la dosarul cauzei, reținând o altă situație decât cea reală. În continuare, recurentul reclamant a arătat că prin scrisoarea de informare nu se justifică în nici un fel de ce nu au fost îndeplinite condițiile de eligibilitate prevăzute de legislația din materia achizițiilor publice. Astfel, în condițiile în care ar fi înțeles să respingă solicitarea de rambursare, autoritatea pârâtă avea obligația să se refere la neîndeplinirea uneia din condițiile prevăzute de către art. 2 din H.G. nr. 759/2007 și nicidecum prin a invoca o prevedere evazivă care nu are nicio justificare legală. În discuție sunt sume foarte mari din care personalul angajat a fost remunerat pentru o muncă prestată și dovedită. Din documentele justificative aferente depuse, rezultă foarte clar faptul că experții și-au efectuat munca în baza unui contract de muncă legal încheiat, modificat prin decizie asumată de către părți. Referitor la răspunsul la contestație, recurentul a susținut că au fost invocate și alte argumente ce nu au fost invocate prin scrisoarea standard de informare a beneficiarului, respectiv chestiuni referitoare la nulitatea contractelor de muncă și la Decizia nr. 11041/04.09.2013. Recurentul a arătat că nulitatea contractelor individuale de muncă, conform art. 56 alin. (1) lit. d) și art. 57 alin. (6) si 7 din Legea nr. 53/2003 din Codul muncii, poate fi invocată doar de părțile semnatare ale contractului cât și de către instanța de judecată, în termenul de valabilitate al contractului. Ori, în cazul de față, nicio parte nu a invocat nulitatea contractului și nicio instanța de judecată nu a declarat contractele de muncă ca fiind nule. Mai mult decât atât, același organism, CNDIPT s-a pronunțat în ceea ce privește aceleași contracte individuale de muncă, în sensul validării cheltuielilor ce decurg din acestea, prin validarea cheltuielilor aferente cererii de rambursare nr. x și rambursării efective a sumelor respective. Prin urmare, nu se poate pronunța în mod diferit, pe aceleași contracte de muncă, o dată validând sumele, iar alta dată, invalidând sumele respective. În final, recurentul reclamant a susținut că, deși cererea de rambursare nr. x suplimentară a avut la bază două decizii, Decizia nr. 9690/14.08.2013 și Decizia nr. 11041/04.09.2013 care conțin aceleași dispoziții, dar referitoare la experți diferiți, CNDIPT s-a pronunțat în sensul respingerii cererii de rambursare numai cu privire la o singură decizie.

Apărările formulate de intimat Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-pârâtă Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman din cadrul Ministerului Educației și Cercetării a invocat excepția inadmisibilității acțiunii și, pe cale de consecință, și a recursului, excepția nulității recursului pentru nemotivare și, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare. În ceea ce privește motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză. Înalta Curte a arătat constant în jurisprudența sa că dispozițiile legale mai sus menționate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerința ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția și cele pentru care s-au admis și, respectiv, s-au înlăturat cererile părților. Or, hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care s-a întemeiat soluția de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă soluția și argumentarea îl nemulțumesc pe recurent, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reține incidența motivului de casare invocat. Referitor la invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin raportare la prevederile legislației din materia achizițiilor publice, Înalta Curte reține că, în derularea contractului de finanțare nr. x, reclamantul Inspectoratul Școlar al Municipiului București a depus la pârâtul Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic – CNDIPT cererea de rambursare nr. x (suplimentară), solicitând rambursarea cheltuielilor în cuantum de 2.478.390,05 RON reprezentând salariile pentru liderul de parteneriat. Prin adresa nr. x/12.10.2015 emisă de pârâtul CNDIPT, reclamantul a fost informat că suma solicitată la rambursare prin cererea nr. x (suplimentară) nu a fost validată. Motivul respingerii a constat în faptul că beneficiarul a solicitat cheltuieli în baza Deciziei nr. 11041/04.09.2013, iar conform Codului muncii, decizia este valabilă de la data emiterii și nu produce efecte retroactive, precum și faptul că din analiza rapoartelor de activitate prezentate la CR 8 s-a constatat că, începând cu august 2012, la numărul și tipul contractului apar CIM-uri din august 2013, respectiv septembrie 2013. Prin adresa nr. x – OI 5928/07.06.2016 a fost respinsă contestația administrativă formulată de către reclamant, autoritatea pârâtă reținând că rapoartele de activitate și fișele de pontaj au date retroactive față de contractul individual de muncă, situație în care nu se poate stabili legătura cheltuielii cu activitatea în cauză, astfel cum prevede art. 1 lit. d) din H.G. nr. 759/2007, că Decizia nr. 11041/04.09.2015 și contractele individuale de muncă au efect retroactiv, fapt care contravine prevederilor Codului muncii, și că decizia menționată nu poartă viza de control financiar preventiv – viză în absența căreia actul nu poate produce efecte juridice. Reclamantul Inspectoratul Școlar al Municipiului București a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea adreselor nr. x/12.10.2015 și nr. CNDIPT – OI 5928/07.06.2016 emise de pârâtul CNDIPT, solicitând obligarea pârâtului Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic să valideze cheltuielile aferente cererii de rambursare nr. x suplimentare, precum și suspendarea efectelor actelor contestate până la soluționarea pe fond a dosarului. Instanța de fond a respins cererea de suspendarea ca inadmisibilă și cererea de anulare a actelor administrative ca neîntemeiată. Recursul recurentului reclamant a vizat numai soluția dată acțiunii în anulare. Recurentul a susținut că actul administrativ contestat, respectiv adresa prin care a fost repinsă cererea de rambursare nr. x, nu este motivat, iar curtea de apel a suplinit această lipsă de motivare, cu depășirea atribuțiilor date de lege instanțelor judecătorești. Aceste susțineri nu pot fi primite de instanța de recurs, având în vedere că judecătorul fondului, în mod corect, a reținut că adresa în discuție a fost motivată, din moment ce autoritatea pârâtă a arătat, în fapt, că prin cererea de rambursare nr. x (suplimentară) beneficiarul a solicitat cheltuieli în baza deciziei nr. 11041/04.09.2013 și că în rapoartele de activitate, începând cu august 2012, la numărul și tipul contractului apar CIM-uri din august 2013, respectiv septembrie 2013, iar în drept, că potrivit Codului muncii, decizia este valabilă de la data emiterii și nu produce efecte retroactive. Concluzia primei instanțe în sensul că pârâtul a reținut în mod corect neîndeplinirea cerinței referitoare la conformitatea cheltuielii cu prevederile legislației naționale (nerespectarea art. 2 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 759/2007) nu poate fi interpretată că ar fi, de fapt, o motivare a actului contestat. Nefondate sunt și susținerile recurentului reclamant potrivit cărora instanța de fond, în mod greșit, și-a întemeiat motivarea pe argumente referitoare la retroactivitatea rapoartelor de activitate și a filelor de pontaj, deși singurul motiv de respingere a cererii de finanțare nr. x suplimentară a făcut referire la data emiterii Deciziei 11041/04.09.2013. Instanța de recurs observă că, în adresa nr. x/12.10.2015, autoritatea pârâtă, după ce precizează primul motiv de respingerea a cererii de rambursare referitor la neretroactivitarea Deciziei nr. 11041/04.09.2013, a menționat și că "Totodată, analizând rapoartele de activitate prezentate la CR 8, s-a constatat faptul că, începând cu august 2012, la numărul și tipul contractului apar CIM-uri din august 2013, respectiv septembrie 2013". Prin urmare, în mod corect judecătorul fondului a analizat actul contestat și prin raportare la rapoartele de activitate și filele de pontaj prezentate în justificarea cererii de rambursare. Susținerile recurentului privind contextul în care au fost emise Deciziile ISMB nr. 9690/14.08.2013 și nr. 11041/04.09.2013 ca urmare a modificărilor legislative intervenite după semnarea contractului de finanțare nu au relevanță în cauza dedusă judecății, atât timp cât, așa cum a reținut și prima instanță, nicio prevedere legală nu stabilește că decizia emisă de angajator cu privire la salarizarea angajaților, însușită de către aceștia din urmă, poate produce efecte retroactive. Referitor la Decizia ISMB nr. 9690/14.08.2013 cu privire la care recurentul a susținut că prima instanță avea obligația să se pronunete, instanța de recurs constată că judecătorul fondului a observat că din actele depuse la dosar nu reiese că la baza cererii de rambursare nr. x suplimentare s-ar fi aflat și decizia respectivă, astfel încât nu i se poate imputa pârâtului că nu s-ar fi pronunțat cu privire la acest act. Totodată, analiza acestei decizii nu putea avea finalitatea urmărită de recurent, având în vedere neretroactivitatea actului respectiv, așa cum s-a arătat anterior. În sfârșit, împrejurarea că aceleași contracte au fost analizate cu ocazia soluționării unei cereri de rambursare anterioare nu este de natură să determine admiterea automată a cererii de rambursare care face obiectul prezentei cauze. Această situație ține de aprecierile autorității pârâte, iar în speța dedusă judecății nu a fost supusă discuției cererea de rambursare nr. x, ci cerererea de rambursare nr. x suplimentară, în raport cu care s-a adoptat prezenta soluție. Față de împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantul Inspectoratul Școlar al Municipiului București.