Decizia nr. 861/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 5/2021 din 26 ianuarie 2021, judecând cauza, în fond, după casare, a respins acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene-Autoritatea de Management Pentru POS CCE, reprezentată prin Ministerul Finanțelor Publice, prin care solicita anularea Deciziei nr. 447/12.01.2016, emisă de MFE - Direcția Generală Programe Competitivitate - Autoritatea de Management pentru POS CCE prin care s-a respins contestația administrativă formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. x/04.09.2015, anularea procesului-verbal nr. x/04.09.2015 de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare emis de MFE - Direcția Generala Programe Competitivitate - Autoritatea de Management pentru POS CCE și obligarea MFE - Autoritatea de Management pentru POS CCE la plata sumei de 145.636,72 RON, suma suspendată la plată și reținută din Cererea de rambursare pentru plata cheltuielilor eligibile efectuate în cadrul proiectului, actualizată la data plății.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei hotărâri reclamanta S.C. A. S.R.L. a declarat recurs.

Soluția pronunțată în recurs Prin Decizia nr. 4337 din 30 septembrie 2022, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 5/2021 din 26 ianuarie 2021 pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a casat sentința recurată și a reținut cauza spre soluționare.

Soluția și considerentele Înaltei Curți Examinând acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., Înalta Curte constată că este neîntemeiată, motiv pentru care o va respinge ca atare. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. 4.1. Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată, reclamanta S.C. A. S.R.L. Bacău a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru POS CCE reprezentat prin Ministerul Finanțelor solicitând anularea Deciziei nr. 447/12.01.2016, emisă de MFE - Direcția Generala Programe Competitivitate - Autoritatea de Management pentru POS CCE prin care s-a respins contestația administrativa formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. x/04.09.2015, anularea procesului-verbal nr. x/04.09.2015 de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare emis de MFE - Direcția Generala Programe Competitivitate - Autoritatea de Management pentru POS CCE și obligarea MFE - Autoritatea de Management pentru POS CCE la plata sumei de 145.636,72 RON, suma suspendată la plată și reținută din Cererea de rambursare pentru plata cheltuielilor eligibile efectuate în cadrul proiectului, actualizată la data plății. În motivare, reclamata a arătat că a semnat contractul de finanțare nr. x/20.11.2013 cu Statul Român reprezentat prin Ministerul Economiei - Autoritatea de Management a Programului Operațional Sectorial Creșterea Competitivității Economice, conform căruia urma să beneficieze de o finanțare nerambursabila în cuantum de 70% din valoarea totală eligibilă a proiectului, adică maxim 1.059.961,14 RON, calculată la data contractării la nivelul sumei de 1.514.230,20 RON. Proiectul a fost implementat iar la finele acestuia a fost depusă Cererea de rambursare nr. x/12.03.2015- finală, în cuantum de 1.059.937,38 RON. După implementarea proiectului și după depunerea Cererii de rambursare finală, prin intermediul clarificărilor la aceasta, funcționari din cadrul ADR Nord Est - Organismul Intermediar al POS CCE din teritoriu, au început o procedură de reverificare a eligibilității societății din punct de vedere al încadrării în categoria întreprinderilor mici. Clarificarea nr. 1 cu nr. 6754/CCE/24.03.2015 a fost urmată de răspunsul reclamantei cu nr. 370/27.03.2015, prin care s-au comunicat documente suport B. și C. mai dețin calitatea de administratori sau asociați. La Clarificarea nr. 2 cu nr. 7350/CCE/31.03.2015 reclamanta a formulat răspunsul nr. x/2.04.2015, prin care a argumentat faptul că societatea nu este societate legată cu nicio altă firmă, depunând documente suport. Astfel fiind, în data de 24.08.2015, pe emailul dan(a)glencora.ro, este primit Proiectul unui proces-verbal de constatare a neregulilor emis de MFE - DGPC, la care societatea răspunde prin adresa nr. x/28.08.2015, iar în data de 07.09.2015 este primit procesul-verbal nr. x/04.09.2015 de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare emis de MFE - Direcția Generala Programe Competitivitate - Autoritatea de Management pentru POS CCE, împotriva căruia societatea a formulat contestația nr. 1064/08.10.2015. Procesul-verbal reconsidera societatea reclamantă ca fiind societate legată cu societățile S.C. D. S.R.L. și S.C. E. S.R.L., devenind întreprindere mijlocie, motiv pentru care a fost diminuat cuantumul ajutorului financiar nerambursabil de la 70 la 60 %. Ulterior, la 25.01.2016 a fost primită Decizia nr. 447/12.01.2016, emisă de MFE -Direcția Generală Programe Competitivitate - Autoritatea de Management pentru POS CCE, prin care a fost respinsă contestația administrativă formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. x/04.09.2015. Reclamata a apreciat că soluția adoptată de către pârâtă este nelegală deoarece verificarea eligibilității a fost efectuată la depunerea cererii de finanțare și apoi înainte de contractare. Reverificarea eligibilității a fost efectuată în temeiul unei Instrucțiuni (nr. 4254/26.06.2015) care nu are valoare de act normativ (lege), dată de finanțator (MFE) pe parcursul derulării proiectului. În opinia reclamantei, deși verificarea, din punct de vedere procedural, a fost începută și instrumentată de OI POS CCE NE a fost finalizată de D.G.P.C. prin prezentul proces-verbal atacat, operand o declinare nelegală de competență. Reclamanta mai arată că anterior comunicării procesului-verbal nr. x/04.09.2015 a fost comunicat, prin adresa nr. x/21.08.2015, Proiectul de Proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență, privind proiectul "Modernizarea activității de producție a S.C. A. S.R.L" față de care societatea a formulat o serie de observații, iar Decizia finală luată de Comisia constituită în cadrul D.G.P.C. prin intermediul procesului-verbal nr. x/04.09.2015, a enumerat doar o parte din aceste observații și le-a respins fără a întemeia legal hotărârea luată. Se mai susține că Procesul-verbal inițial și decizia emisă ca urmare a contestației administrative nu cuprind motivarea în fapt, făcându-se doar o prezentare enumerativă a unor date rezultate din studierea documentelor puse la dispoziție, fără a preciza care dintre acestea au dus la luarea deciziei, încălcându-se astfel art. 21 alin. (21) din O.G. nr. 66/2011. De asemenea, reclamanta consideră că Procesul-verbal inițial și decizia emisă nu indică temeiul de drept care a stat la baza emiterii, folosindu-se doar temeiurile de drept procedural ce permit derularea procedurii de verificare a neregulii și luarea deciziei, încălcându-se și de această dată art. 21 alin. (21) din O.G. nr. 66/2011. Deși deciziile nu iau în calcul și nu se bazează pe o interpretare a normelor legale în materia piețelor de acțiune a societăților, conform Legii concurenței (a doua condiție a Legii 346/2004), aspect pentru care OI POS CCE a refuzat sa soluționeze investigația, dar cu toate acestea Comisia din cadrul D.G.P.C. a soluționat-o. Astfel, a fost omisă total din analiză, cea de-a doua condiție a Legii nr. 346/2004, ce stabilește necesitatea ca societățile să acționeze pe aceeași piață sau pe piețe situate în amonte sau în aval atunci când sunt susceptibile de a fi legate prin intermediul unor persoane fizice. În conformitate cu prevederile articolului 4.4 aliniatul (4) din Legea nr. 346/2004, pentru ca două întreprinderi să fie considerate legate ar trebui ca între ele să existe raporturile descrise și să fie îndeplinite cumulativ următoarele condiții, prezentate în cadrul alin. (3): raporturile descrise să existe prin intermediul unei persoane fizice sau al unui grup de persoane fizice care acționează de comun acord și să își desfășoare activitatea sau parte din activitate pe aceeași piață relevantă ori pe piețe adiacente. Motivarea reținută în cadrul procesului-verbal atacat nu face referire la piețele pe care acționează aceste societăți, afirmându-se doar că există relații comerciale între societăți, iar acest lucru confirmă legătura dintre acestea, ori o asemenea motivare este lipsită de substanță față de cerințele Legii nr. 346/2004. Reclamanta mai consideră că existența unor relații comerciale nu presupune acțiunea pe aceeași piață. Prin derularea de relații comerciale între firme de tip închiriere sau prestări-servicii nu se presupune în mod obligatoriu că acestea acționează pe aceeași piață, ci doar că efectuează liber schimb de produse sau servicii. În argumentarea celor susținute, reclamanta a prezentat un istoric al societățiilor A. S.R.L., E. S.R.L. și D. S.R.L., al pieței pe care acestea activează, precum și o descriere a relațiilor comerciale desfășurate între A. S.R.L. cu societățile E. S.R.L., D. S.R.L., în perioada 2010-2013. Prin urmare, s-ar putea considera că societățile acționează pe aceleași piețe doar în situația în care E. S.R.L. și D. S.R.L. ar avea divizie de transport proprie cu care ar presta aceasta activitate către terți, astfel că între societățile enumerate nu există legături în sensul prevăzut de lege, nefiind îndeplinită condiția ca raporturile descrise în cadrul articolului de lege invocat să existe "prin intermediul unei persoane fizice sau al unui grup de persoane care acționează de comun acord". S-a mai precizat că, în cauză, nu există un asociat - persoană fizică - care să dețină majoritatea (peste 50% din părțile sociale) în două sau mai multe societăți. 4.2. Apărările formulate Pârâta Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru POS CCE a formulat întâmpinare solicitând respingerea acțiunii precizând că procesul de evaluare și selecție s-a realizat conform prevederilor Ghidului solicitantului, ulterior încheierii contractului de finanțare, punându-se în aplicare Instrucțiunea AM POSCCE nr. 4254/2015 de verificare a proiectului. 4.3. Considerentele Înaltei Curți Din actele și lucrările dosarului rezultă că între S.C. A. S.R.L în calitate de beneficiar și Ministerul Economiei în calitate de Autoritate de Management a Programului Operațional Sectorial Creșterea competitivității economice, prin Agenția pentru dezvoltare Regională Nord-Est în calitate de organism intermediar pentru programul Operațional Sectorial Creșterea competitivității economice, a intervenit contractul de finanțare nr. x/20.11.2013, având ca obiect acordarea finanțării nerambursabile pentru implementarea Proiectului nr. SMIS 44685 intitulat Modernizarea activității de producție S.C. A. S.R.L, durata de implementare de 12 luni cu posibilitatea prelungirii până la 1 iulie 2015. Valoarea totală a Proiectului era de 2.207.027,64 RON din care suma eligibilă 1.514.230,20 RON, neeligibilă 692.797,44 RON, sursele de finanțare fiind de 86% contribuție UE, 14% contribuție națională, 30 % contribuție privată. La data depunerii cererii de finanțare (10.07.2012) în conformitate cu formularul D -Declarație privind încadrarea întreprinderii în categoria IMM, beneficiarul s-a declarat ca fiind întreprindere autonomă cu 39 de angajați, solicitând finanțare nerambursabilă de 70%, respectiv procentul pentru întreprinderi mici. Conform declarației pe proprie răspundere din 2.09.2013, societatea își menține criteriile de eligibilitate stabilite la depunerea cererii de finanțare. De asemenea, prin adresele la solicitarea de clarificări nr. 403/2.04.2015 și 440/9.04.2015, reclamanta își menține declarația pe proprie răspundere privind eligibilitatea la data semnării contractului de finanțare, arătând că nu există un grup de persoane care să dețină controlul, majoritatea părților sociale, a tuturor societăților A. S.R.L., E. S.R.L. și D. S.R.L. și care să acționeze de comun acord în acest sens. Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/04.09.2015 privind proiectul "Modernizarea activităților de producție S.C. A. S.R.L, ca urmare a confirmării suspiciunii de neregulă nr. x/14.07.2015, apreciindu-se că A. S.R.L. este întreprindere legată de E. S.R.L. și D. S.R.L. prin intermediul unei persoane fizice sau a unui grup de persoane fizice care acționează de comun acord, având în vedere art. I.5 din Ghidul solicitantului conform căruia valoarea maximă a finanțării acordate din totalul costurilor eligibile pentru investiții este pentru întreprinderile mijlocii de 60% pentru proiectele care se implementează, s-a stabilit o creanță bugetară de recuperat în cuantum de 101.945,70 RON, reprezentând 10% din valoarea eligibilă rambursată aferentă achiziționării echipamentelor în cadrul proiectului. Contestația administrativă formulată de către reclamantă a fost soluționată prin Decizia nr. 447/12.01.2016, pe care Înalta Curte o consideră temeinică și legală. În ceea ce privește încălcarea condițiilor prevăzute de art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011 cu privire la nemotivarea în fapt și în drept a procesului-verbal de control și a Deciziei de soluționare a contestației administrative, instanța reține că: "Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare trebuie să conțină următoarele elemente: denumirea autorității emitente, data la care a fost emis, datele de identificare a debitorului sau a persoanei împuternicite de debitor, cuantumul creanței bugetare stabilite în urma constatărilor, motivele de fapt, temeiul de drept, numele și semnătura conducătorului autorității emitente, ștampila autorității emitente, posibilitatea de a fi contestat, termenul de depunere a contestației și autoritatea la care se depune contestația, mențiuni privind punctul de vedere al debitorului și poziția exprimată de structura de control competentă, ca urmare a aplicării prevederilor alin. (14) și (15)." Înalta Curte constată că nu se poate reține critica privind lipsa motivării în fapt și în drept, atât Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare, cât și Decizia conțin elementele obligatorii prevăzute de lege care permit exercitarea controlului judiciar. Astfel, se reține că un act administrativ este motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul său îl consideră justificat. Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri în concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului. Motivarea urmărește o dublă finalitate, și anume: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat. Înalta Curte precizează că obligația motivării actului administrativ reprezintă o cerință de legalitate a acestuia unanim acceptată atât pe plan intern, cât și la nivelul dreptului unional. Motivarea actului administrativ constituie o garanție împotriva arbitrariului și se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situații juridice individuale și subiective. Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competența emitentului ori la temeiul de drept al acesteia, ci trebuie să conțină și elementele de fapt care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate. Sub aspectul motivării actului administrativ, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a reținut că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte într-o manieră clară algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate motivarea măsurilor și de asemenea, să permită instanțelor efectuarea revizuirii actului, insuficiența motivării sau nemotivarea atrăgând nulitatea. În acest sens, este cauza C 509/1993 prin care instanța de contencios unional a reținut că o detaliere a motivelor este necesară și atunci când instituția emitentă dispune de o largă putere de apreciere, întrucât motivarea conferă actului transparență, putându-se verifica în acest fel dacă actul este corect fundamentat. Este adevărat că o motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui. Într-o atare situație, actul administrativ este lipsit de previzibilitate și coerență, iar vătămarea există, însă nu este cazul în pricina de față. Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că procesul-verbal de control respectă prevederile art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011 cu privire la motivele de fapt și de drept care au stat la baza emiterii sale. De asemenea, Înalta Curte reține că verificarea eligibilității ulterioare a beneficiarului în temeiul Instrucțiunii nr. 4254/26.06.2015 nu poate constitui motiv de nelegalitate a măsurii dispuse, având în vedere prevederile punctului IV.1 din Ghidul solicitantului cu privire la Amendamente la contractul de finanțare și capitolul V cu privire la Returnarea finanțării. Nici apărarea conform căreia în cauză a avut loc o declinare nelegală de competență în ceea ce privește verificarea și finalizarea controlului nu poate fi reținută deoarece în aplicarea Instrucțiunii AM POSCCE nr. 4254/2015 pentru proiectul SMIS 44585, verificarea eligibilității a fost efectuată de către Organismul intermediar POSCCE, iar cea a legalității procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare de către autoritatea publică emitentă a titlului de creanță, Autoritatea de Management pentru POSCCE. Și constatările autorității de control cu privire la încadrarea reclamantei în categoria întreprinderilor legate sunt întemeiate față de situația de fapt reținută cu privire la acționariatul celor trei societăți, la legăturile comerciale, juridice și economice existente între acestea. Prin urmare, temeinic și legal s-a reținut că la data semnării contractului de finanțare reclamanta nu se încadra în categoria întreprinderilor mici, fiind întreprindere legată cu E. S.R.L. și D. S.R.L. deoarece, prin intermediul celor doi asociați comuni ai societăților, acestea acționau în mod concertat, ca o entitate economică unică. Din datele financiare furnizate de către reclamantă, aferente perioadei 2011-2013, s-a reținut că A. S.R.L a înregistrat în perioada de referință o cifră de afaceri între 12.082725 RON și 10.843.139 RON, având un număr de salariați între 38 și 45, D. S.R.L a înregistrat în aceeași perioadă o cifră de afaceri între 2.437.589 RON și 2.027.713 RON, având un număr de salariați între 56 și 49, iar E. S.R.L a înregistrat o cifră de afaceri între 10.385.839 RON și 16.074.461 RON, având un număr de salariați între 17 și 25. Astfel, nu pot fi reținute sub acest aspect apărările reclamantei cu privire la împrejurarea că în cauză nu sunt întrunite condițiile legale, cumulative cu privire la existența unor întreprinderi legate prevăzute de art. 4 4 alin. (4) din Legea nr. 346/2004, având în vedere că potrivit art. 4 4 alin. (1), întreprinderile legate nu sunt numai întreprinderile prevăzute la alin. (4) ci și întreprinderile între care există oricare dintre raporturile enumerate de lege la alin. (1). Față de această situație, nu poate fi reținută nici susținerea reclamantei potrivit căreia există doar o colaborare în procesul normal de desfășurare a activității, fiind astfel îndeplinite cerințele Legii 346/2006, art. 4 alin. (4). Prin urmare, Înalta Curte constată că temeinic și legal s-a reținut că la data depunerii cererii de finanțare reclamanta nu îndeplinea condițiile de eligibilitate privind încadrarea în categoria întreprinderilor mici.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, Înalta Curte va respinge acțiunea ca neîntemeiată.