ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4337/2022

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta S.C. A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru POS CCE, reprezentat prin Ministerul Finanțelor, solicitând anularea Deciziei nr. 447/12.01.2016, emisă de MFE - Direcția Generală Programe Competitivitate - Autoritatea de Management pentru POS CCE, prin care s-a respins contestația administrativă formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. x/04.09.2015, anularea procesului-verbal nr. x/04.09.2015 de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare emis de MFE - Direcția Generala Programe Competitivitate - Autoritatea de Management pentru POS CCE și obligarea MFE - Autoritatea de Management pentru POS CCE la plata sumei de 145.636,72 RON, sumă suspendată la plată și reținută din Cererea de rambursare pentru plata cheltuielilor eligibile efectuate în cadrul proiectului, actualizată la data plății.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 5/2021 din 26 ianuarie 2021, judecând cauza, în fond, după casare, a respins acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene-Autoritatea de Management Pentru POS CCE, reprezentată prin Ministerul Finanțelor Publice, ca nefondată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta S.C. A. S.R.L. a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În motivarea recursului se arată că instanța de fond nu a analizat toate motivele de nelegalitate precizate de reclamantă în cadrul acțiunii și a precizărilor la aceasta. Recurenta precizează faptul că, deși judecata pe fondul cauzei s-a desfășurat după o casare a instanței supreme cu trimitere spre rejudecare, instanța de fond a analizat și a motivat superficial, respingerea cererii, fără a analiza în integralitate motivele invocate prin acțiunea principală. Astfel, instanța de fond - în rejudecare, a analizat doar cele două aspecte pentru care ÎCCJ a admis recursul și a trimis cauza spre rejudecare, excluzând celelalte motive de nelegalitate cuprinse în contestația inițială. În primul rând, problema de necompetență a emitentului actului contestat a fost tranșată prin motivarea calității procesuale a acestei instituții, preluată mot-a-mot din afirmațiile intimatei și nu prin analiza normelor ce i-ar fi dat dreptul acestei instituții să tranșeze chestiunea în litigiu. În al doilea rând, "legătura" dintre societăți, a fost tranșată din nou fără analiza stării de fapt în sensul prevederilor dispozitivului hotărârii CJUE (27.02.2014-C-110/13) și mai mult, prin nerespectarea îndrumărilor date de ÎCCJ. Dacă în primul ciclu procesual instanța a motivat sumar respingerea acțiunii prin prezentarea dispozitivului hotărârii CJUE și a constatării că firmele așa-zis legate, afiliate, au același acționariat, a doua instanță de fond, a motivatrespingerea acțiunii prin faptul că firmele au aceeași administratori, conform documentelor de înființare, aceștia fiind: "factori de decizie în cadrul acestor societăți comerciale". În opinia recurentei, problema ce trebuie dezlegată este dacă aceste societăți sunt legate - "afiliate" astfel încât procesul de decizie este subordonat, dacă aceste firme acționează pe aceeași piață sau pe piețe din amonte sau aval, dacă acționează în mod concertat, coordonat, astfel încât se exclude posibilitatea ca aceste societăți să poată fi considerate independente una față de cealaltă. Niciuna dintre instanțe nu a făcut această analiză, și, cel mai important, nici emitentul actului contestat nu a făcut această analiză, în primul rând pentru că nu avea această expertiză, și pentru că nu era abilitat legal în acest sens. Analiza încadrării unei societăți într-o piață relevantă pentru a se putea determina piețele din amonte sau aval a celorlalte societăți nu se poate efectua decât de Consiliul Concurenței, aspect neanalizat niciodată de către instanțe. Motivările sunt formale, echivalente cu neanalizarea fondului cauzei, în sensul că dacă 2 persoane dețin 4 societăți rezultă că acestea sunt legate, cu atât mai mult cu cât desfășoară între ele si relații comerciale, fiind în contradicție cu prevederile hotărârii CJUE, citată chiar de către instanța supremă în prima hotărâre de casare. Recurenta mai susține că decizia finală luată de Comisia constituită în cadrul DGPC prin intermediul procesului-verbal nr. x/04.09.2015, enumeră doar o parte din aceste observații și le respinge fără a argumenta în vreun fel soluția adoptată. De asemenea, se mai arată că Nota nu conține motivarea în fapt a deciziei, ci se face doar o prezentare enumerativă a unor date rezultate din studierea documentelor puse la dispoziție, fără a preciza care dintre acestea au dus la luarea deciziei, astfel că se încalcă art. 21 alin. (21) din O.G. nr. 66/2011. Recurenta mai consideră că Decizia nu ia în calcul și nu se bazează pe o interpretare a normelor legale în materia piețelor de acțiune a societăților - conform Legii concurentei (a doua condiție a Legii 346/2004), aspect pentru care OI POS CCE a refuzat să soluționeze investigația, dar cu toate acestea Comisia din cadrul DGPC a soluționat-o. Decizia asimilează în mod automat prezența unor persoane fizice în asociere/administrare cu existența si întrunirea condiției acțiunii de comun acord. Între societățile enumerate nu există legături în sensul prevăzut de lege, nefiind îndeplinită condiția ca raporturile descrise în cadrul acestui articol să existe "prin intermediul unei persoane fizice sau al unui grup de persoane care acționează de comun acord", neexistând un asociat, persoană fizică, care să dețină majoritatea (peste 50% din părțile sociale) în 2 sau mai multe societăți. În situația în care aceste raporturi ar exista, prin intermediul unui grup de persoane care acționează de comun acord, recurenta apreciază că societățile nu se află în această situație, neexistând un grup de persoane care să dețină controlul (majoritatea părților sociale - peste 50 %) tuturor societăților și care să acționeze de comun acord în acest sens. Cu toate acestea, DGPC (MFE - Direcția Generală Programe Competitivitate - Autoritatea de Management pentru POS CCE) emite procesul-verbal nr. x/04.09.2015 de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare, reîncadrează beneficiarul și îi diminuează finanțarea de la 70 la 60%, printr-o motivare de fapt compusă dintr-o singură propoziție. Recurenta mai susține că nu se respectă nici prevederile Instrucțiunii 18397/30.07.2015 potrivit cărora doar OI POS CCE ADR-urile vor emite concluzii clare și deci definitive, practic aceste dezmembrăminte fiind cele care, potrivit delegării de atribuții, vor stabili reîncadrarea sau menținerea beneficiarului, și nu DGPC, care nu este competent.

Apărările formulate în cauză Intimatul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susținând că prima instanță a confirmat, punctual, temeinicia și legalitatea actelor atacate în raport de criticile acesteia. Având în vedere cele expuse, intimatul consideră că incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. lipsește cu desăvârșire din speța de față, hotărârea atacată îndeplinind exigențele de motivare reclamate ca fiind lipsă de către recurentă. Prima instanță nu face altceva decât să infirme netemeinicia cererii de chemare în judecată a Beneficiarului prin validarea temeiurilor de drept și de fapt invocate de Minister atât prin actele de control emise, cât și prin apărările formulate. În opinia intimatului, instanța de fond în mod corect a apreciat că cererea de chemare în judecată prin care s-a solicitat anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/04.09.2015 respectiv a Deciziei nr. 447/12.01.2016 emise de Minister, este neîntemeiată. Prin urmare, în mod corect a apreciat judecătorul fondului faptul că sunt îndeplinite cerințele art. 4 4 alin. (4) din Legea nr. 346/2004 privind stimularea înființării și dezvoltării întreprinderilor mici și mijlocii. Având în vedere faptul că, pe de o parte, hotărârea atacată îndeplinește exigențele de formă și de fond cerute de prevederile C. proc. civ. și, pe de altă parte, inexistența unei coerențe și justificări rezonabile în argumentele prin intermediul cărora beneficiarul încearcă să-și susțină calea de atac formulată, intimatul consideră că se impune respingerea recursului.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că recurenta-reclamantă, în calitate de beneficiar, a depus spre finanțare, în cadrul Programului Operațional "Creșterea Competitivității Economice" 2007-2013, Axa Prioritară 1 "Un sistem inovativ și ecoeficient de producție", Domeniul Major de Intervenție: 1.1-Investitții productive și pregătirea pentru competiția pe piață a întreprinderilor, în special a IMM"; Operațiunea a) Sprijin pentru consolidarea și modernizarea sectorului productiv prin investiții tangibile și intangibile", Schema de finanțare -A2 " Sprijin financiar în valoare de până la 1.065.000 RON acordat pentru investitții pentru întreprinderile mici și mijlocii", Cererea de Finanțare pentru proiectul "Modernizarea activității de producție a A. S.R.L." înregistrată sub nr. x. Evaluarea proiectului a fost realizată de Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial pentru Creșterea Competitivității Economice cu respectarea Ghidului solicitantului din 2011 " Sprijin financiar în valoare de până ta 1.065.000 RON acordat pentru investiții în întreprinderile mici și mijlocii" publicat împreună cu Cererea de propuneri de proiecte pentru apelul de proiecte cod POS CCE-A1-DM 1.1-0 a) - A2. Ghidul Solicitantului este documentul publicat de finanțator în scopul orientării solicitanților în accesarea finanțărilor nerambursabile pentru acest apel de proiecte de investiții și modalitatea de selecție, aprobare și derulare a acestora. Astfel, în data de 20.11.2013 a fost încheiat Contractul de finanțare nr. x între Ministerul Economiei în calitate de Autoritate de Management, pentru Programul Operațional "Creșterea Competitivității Economice" prin Agenția de Dezvoltare Regională Nord Est în calitate de Organism Intermediar și societate, în calitate de beneficiar, având ca obiect acordarea finanțării ne rambursabile pentru Proiectul cu titlu "Modernizarea activității de producție a S.C. A. S.R.L", cod SMIS 44585. Ulterior, în anul 2014, Curtea de Conturi, în calitate de Autoritate de Audit, a performat un audit al sistemului de management și control pentru Programul Operațional Sectorial "Creșterea Competitivității Economice" fiind evaluate prevederile menționate la art. 58 din Regulamentul Consiliului nr. 1083/2006. În vederea punerii în aplicare a recomandării Autorității de Audit privind realizarea pentru toate proiectele, până la Cererea de rambursare finală sau până la finalul perioadei de durabilitate, a verificării încadrării beneficiarului în condițiile de eligibilitate pentru care a depus formularul Anexei 2-Calculul pentru întreprinderi partenere sau legate din Legea nr. 346/2004 și Declarația privind încadrarea în categoria IMM, AM POSCCE a emis Instrucțiunea nr. 4254/26.02.2015. În aplicarea Instrucțiunii AM POSCCE nr. 4254/26.02.2015, pentru proiectul SMIS 44585 Organismul Intermediar POSCCE a realizat verificarea eligibilității beneficiarului întocmind Lista de verificare eligibilitate beneficiar A. S.R.L. din 08.07.2015 conform căreia: "Beneficiarul poate fi întreprindere legată cu societățile menționate mai sus prin administrator/asociați (Blănaru Ciprian Ioan și B.), sub rezerva îndeplinirii condiției de a-și desfășura activitatea sau o parte din activitate pe aceeași piață relevantă ori piețe adiacente, conform art. 4. 4 -(4) din Legea nr. 346/2004, cu implicații asupra modificării procentului de finanțare nerambursabilă, respectiv diminuarea acestuia de la 70% la 60% asupra categoriei Mijloace fixe." În conformitate cu prevederile contractului de finanțare, societatea, în calitate de beneficiar, a depus la finanțator Cererea de Rambursare nr. x/12.03.2015, cerere finală prin care a solicitat valoarea nerambursabilă a cheltuielilor realizate în implementarea proiectului. În urma depunerii cererii de rambursare finale, Organismul Intermediar POSCCE a efectuat o misiune de verificare la fața locului, fiind întocmit Raportul de verificare la fața locului înaintat societății prin adresa nr. x/16.04.2015. În cadrul Raportului de verificare la fața locului este prezentată verificarea cheltuielilor declarate în cererea de rambursare depusă, respectiv sumele vizate și cele suspendate la plată de organismul intermediar, cu mențiunea că dosarul cererii de rambursare va fi transmis la AM POCCE în vederea verificării și aprobării sumei finale eligibile nerambursabile. Cererea de rambursare a fost plătită conform mențiunii " bun de plată" de AM POSCCE, iar OI POSCCE a înaintat beneficiarului adresa de informare nr. x/11.06.2015 privind sumele plătite și cele suspendate la plată precum și motivația suspendării. Având în vedere concluzia Listei de reverificare-eligibilitate, organismul intermediar a întocmit Notificarea privind Suspiciunea de neregulă nr. 15367/CCE/09.07.2015, cu privire la Contractul de finanțare nr. x/20.11.2013, înregistrată sub nr. x/14.07.2015. În vederea soluționării suspiciunii de neregulă s-a efectuat un control la sediul societății, rezultatul acestuia fiind consemnat în Proiectul de proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare. Conform concluziilor activității de verificare, aspectele prezentate în suspiciunea de neregulă nr. 16698/14.07.2015 s-a confirmat, fiind stabilită o creanță bugetară rezultată din nereguli în sumă de 101.945,70 RON din care contribuție din fonduri U.E.: 87.673,30 RON și contribuție publică națională de la bugetul de stat: 14.272,40 RON. La punctul 13 din Procesul-verbal este stabilit un debit "0" fiind menționat " Din Cererea de rambursare nr. x/12.03.2015 a fost reținută suma de 145.636,72 RON." Prin adresa nr. x/28.08.2015, reclamanta a înaintat punctul de vedere formulat cu privire la proiectul de proces-verbal de constatare prin care solicită modificarea notei finale " societățile nefiind legate întrucât nu îndeplinesc cel puțin o condiție a legii 346/2004". Urmare a primirii punctului de vedere al societății, comisia de control a procedat la întocmirea formei finale a Procesului-verbal de constatare a neregulilor de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/04.09.2015. Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/04.09.2015 s-a apreciat că A. S.R.L. este întreprindere legată de C. S.R.L. și D. S.R.L. prin intermediul unei persoane fizice sau a unui grup de persoane fizice care acționează de comun acord, având în vedere art. I.5 din Ghidul solicitantului conform căruia valoarea maximă a finanțării acordate din totalul costurilor eligibile pentru investiții este pentru întreprinderile mijlocii de 60%, pentru proiectele care se implementează, s-a stabilit o creanță bugetară de recuperat în cuantum de 101.945,70 RON, reprezentând 10% din valoarea eligibilă rambursată aferentă achiziționării echipamentelor în cadrul proiectului. Prin Decizia nr. 447/12.01.2016 a fost respinsă contestația reclamantei și au fost menținute prevederile Procesului-verbal de constatare a neregulilor de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/04.09.2015, precum și creanța bugetară în sumă de 101.945,70 RON. Curtea de Apel Bacău, judecând cauza, în fond, după casare, a respins acțiunea reclamantei. Înalta Curte apreciază că, procedând astfel, instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că acesta este întemeiat, întrucât sentința atacată nu cuprinde suficiente argumente în considerente care să permită exercitarea controlului judiciar și, mai mult, soluția primei instanțe nu este de natură a exprima convingerea acesteia, în lipsa unor argumente concrete, relative la criticile reclamantei. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde: ..."motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților". Astfel, în raport de dispozițiile precitate, instanța are obligația să arate, în concret, în raport de probele dosarului, situația de fapt pe care o reține în cauză și să demonstreze aplicarea regulii de drept incidente. Și, nu în ultimul rând, după cum rezultă din Avizul nr. x/2008 al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni, privind calitatea hotărârilor judecătorești, motivarea trebuie să răspundă pretențiilor părților, adică diferitelor capete de acuzare și mijloace de apărare, această garanție fiind esențială întrucât permite justițiabilului să se asigure că pretențiile sale au fost examinate, și deci, că judecătorul a ținut cont de ele. În ceea ce privește motivația, aceasta nu trebuie neapărat să fie lungă, trebuind să fie găsit un echilibru just între formularea scurtă și buna înțelegere a hotărârii. Pe de altă parte, această obligație a instanțelor judecătorești de a-și motiva hotărârile nu trebuie înțeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat în sprijinul unui mijloc de apărare ridicat. În acest sens, jurisprudența CEDO (paragraful 29 din Cauza Boldea/României - 15.02.2007 și paragraful 61 din Cauza Van den Hurk/Olandei - 19.04.1994) a statuat că întinderea motivării depinde de diversitatea mijloacelor pe care o parte le poate ridica în instanță, precum și de prevederile legale, de obiceiuri, de principiile doctrinare și de practicile diferite privind prezentarea și redactarea sentințelor și hotărârilor în diferite state. Mai exact, pentru a răspunde cerințelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidențieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate (paragraful 29 din Cauza Boldea/României - 15.02.2007 și paragraful 60 din Cauza Van den Hurk/Olandei - 19.04.1994), fiind necesară examinarea chestiunilor de fapt și de drept aflate la baza controversei, lucru care s-a întâmplat în prezenta cauză, judecătorul nefiind limitat la preluarea stării de fapt și a argumentelor cuprinse în actul de sesizare. În cauză, însă, instanța de fond nu a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinței, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză cuprinde motivele pe care se întemeiază. De altfel, motivarea hotărârii trebuie să fie clară, concisă și concretă în concordanță cu probele și actele de la dosar, pentru a constitui o garanție pentru părțile din proces în fața eventualului arbitrariu judecătoresc și, de altfel, singurul mijloc prin care este posibilă exercitarea controlului judiciar. Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanțiile date de art. 6.1 din Convenția Europeană privind Drepturile Omului, include printre altele dreptul părților de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Altfel spus, aceasta implică mai ales în sarcina instanței obligația de a proceda la un examen efectiv, real și consistent al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența în determinarea situației de fapt (a se vedea hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 28.04.2005 în cauza Albina c. României și hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 15.03.2007 în cauza Gheorghe c. României). De asemenea, se impune a se preciza, din perspectivă teoretică, și că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizează ipoteza în care lipsesc considerentele hotărârii, când acestea sunt contradictorii sau nu au legătură cu cauza, dar și pe aceea în care nu rezultă din respectiva motivare împrejurarea că judecătorul a analizat în mod real, obiectiv și echidistant argumentele importante ale părților deoarece toate aceste situații pot fi calificate ca nemotivare a hotărârii, motivul de recurs vizând atât lipsa motivării cât și motivarea inexactă sau insuficientă; când starea de fapt stabilită de prima instanță este una contradictorie ori eliptică, nu se poate stabili cu exactitate care a fost starea de fapt avută în vedere de instanța de fond, iar în lipsa stabilirii acesteia, în faza procesuală a recursului, fază în care formează obiectul analizei instanței de recurs corecta aplicare a normelor juridice de către instanța de fond la starea de fapt astfel cum a fost lămurită de prima instanță, nu se poate analiza legalitatea hotărârii pronunțate de instanța de fond. Din analiza sentinței ce face obiectul judecății instanței de reformare, rezultă fără dubiu că această hotărâre nu corespunde exigențelor expuse în paragrafele anterioare, împrejurare ce atrage incidența, în cauză, a motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1), (6) din C. proc. civ. Înalta Curte constată că judecata pe fondul cauzei a avut loc după o casare a instanței supreme cu trimitere spre rejudecare. Cu toate acestea, instanța de fond a analizat și a motivat superficial respingerea cererii, fără a analiza toate motivele invocate de reclamantă în cererea de chemare în judecată. Instanța de rejudecare a reținut și analizat doar cele două motive indicate de instanța supremă în hotărârea de casare, omițând a se pronunța asupra celorlalte motive de nelegalitate. Or, decizia instanței supreme menționează clar că "în rejudecare, prima instanță va analiza acțiunea promovată în cauză prin prisma tuturor susținerilor și apărărilor esențiale în justa soluționare a cauzei, având în vedere și considerentele prezentei decizii". Astfel fiind, Înalta Curte reține că instanța de fond nu a cercetat toate aspectele și nu le-a înlăturat motivat, ceea ce îndreptățește concluzia că nu a realizat o reală cercetare a fondului cauzei. Prin urmare, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 497 teza I din C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 488 pct. 6 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursului, casarea sentinței atacate și reținerea cauzei spre soluționare. În rejudecare, instanța urmează a analiza și aspectele de fond invocate în susținerea motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și pe care Înalta Curte nu le-a mai analizat, față de soluția casării cu reținere.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și va reține cauza spre soluționare. Totodată, va fixa termen de judecată la data de 3 februarie 2023, cu citarea părților.