ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5837/2023

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Justiției, Ministerul Apărării Naționale, Serviciul Român de Informații, Serviciul de Informații Externe, Serviciul de Telecomunicații Speciale și Serviciul de Protecție și Pază solicitând anularea articolelor nr. 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 și 19 din Anexa 1 și a Anexei 1b din Ordinul comun nr. 31/M25/999/8148/237/259/221/2016 emis pentru aprobarea procedurilor de recalculare și actualizare a pensiilor militare de stat, cu cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Bacău – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 40/2022 din 7 aprilie 2022, a respins excepțiile lipsei de interes, lipsei calității procesuale pasive și autorității de lucru judecat și a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Justiției, Ministerul Apărării Naționale, Serviciul Român de Informații, Serviciul de Informații Externe, Serviciul de Telecomunicații Speciale și Serviciul de Protecție și Pază, ca nefondată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că prin Decizia ÎCCJ nr. 63/2020- Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a stabilit că baza de calcul folosită pentru stabilirea pensiei militare de stat este "media soldelor/salariilor lunare brute realizate la funcția de bază în 6 luni consecutive, din ultimii 5 ani de activitate în calitate de militar/polițist/funcționar public cu statut special, actualizate, prin transpunerea fiecărui element component al soldei/salariului lunar brut realizat la funcția de bază, stabilit potrivit legilor de salarizare în vigoare la data deschiderii dreptului de pensie (la actualizare conform art. 109 alin. (1) la data de 01.01.2016), fără a se face distincția după cum acest cuantum brut actualizat este mai mare sau mai mic față de cel al soldelor/salariilor lunare brute realizate în perioada aleasă de viitorul pensionar". Referitor la considerentele instanței de fond avute în vedere la respingerea motivelor de nelegalitate invocate cu privire la art. 11 din anexa 1a din Ordinul comun nr. 31/M25/999/8148/237/259/221/2016, acestea sunt nefondate, neîntemeiate, având în vedere argumentele următoare. Instanța de fond reține în mod corect modalitatea de constituire a bazei de calcul, respectiv faptul că aceasta este conform art. 28 din Legea 223/2015 și că aceasta este reprezentată de "media soldelor/salariilor lunare brute realizate la funcția de bază în 6 luni consecutive din ultimii 5 ani de activitate în calitate de militar/polițist/funcționar public cu statut special, actualizate la data deschiderii dreptului de pensie". Dar, cu privire la actualizarea vizată de textul de mai sus, în cazul pensionarilor ale căror drepturi de pensie au fost deschise înainte de intrarea în vigoare a Legii 223/2015, această actualizare este reglementată de art. 60 alin. (l) lit. (a) din Legea 223/2015. Prin urmare, actualizarea cuantumului pensiei se realizează numai în situația majorării salariului de grad și/sau de funcție potrivit gradului militar avut la încetarea raporturilor de serviciu și a mediei soldelor/salariilor de funcție din cele 6 luni consecutive din ultimii 5 ani de activitate ca militar. Dacă salariul de grad și cel de funcție, sau numai unul dintre acestea este mai mic, la 01.01.2016 nu se poate face actualizare și ca atare, aceste componente, salariul de funcție și de grad, rămân în cuantumul avut în cele 6 luni consecutive solicitate la recalculare. Referitor la considerentele instanței de fond avute în vedere la respingerea motivelor de nelelegalitate invocate cu privire la art. 12 din anexa la din Ordinul comun nr. 31/M25/999/8148/237/259/221/2016, acestea sunt nefondate, neîntemeiate având în vedere argumentele următoare. Actualizarea soldei de funcție trebuia făcută conform art. 60 alin. (1) lit(a) din Legea 223/2015 și nu cum este stipulată că actualizarea soldei/salariului de funcție are loc prin evoluția succesivă a sumelor/claselor de salarizare, coeficienților de ierarhizare prevăzuți de actele normative consecutive până ia 01.01.2016 cum arată instanța de fond că este corect și legal, total incorect și nelegal întrucât coeficienții de ierarhizare și valoarea de referință nu se mai aplică de la 01.01.2010, deci și nici la 01.01.2016. Total eronat este și faptul că instanța de fond reține că ordinul ale cărei prevederi au fost contestate a fost emis în temeiul art. 109 din Legea 223/2015 vizând recalcularea pensiilor aflate în plată și nu la modul de stabilire a pensiilor militare, ceea ce face ca dezlegarea dată de ÎCCJ prin Decizia 63/2020, întrucât privește acest din urmă aspect, să nu-și găsească aplicabilitatea în cauza de față. Eronat este faptul că Ordinul comun 31/M25/999/8148/237/259/221/2016 a fost emis nu numai în baza art. 109 alin. (7) din Legea 223/2015, ci și în baza art. 60 alin. (4) și art. 110 alin. (8) din aceeași lege. Din cuprinsul prevederilor art. 109 alin. (1) reiese că pensiile militarilor/polițiștilor recalculate în baza mai multor acte normative devin pensii militare de stat și se recalculează potrivit prevederilor prezentei legi, în raport cu vechimea valorificată prin ultima decizie de pensie și baza de calcul stabilită conform prevederilor art. 28, actualizată conform prevederilor legale care reglementează salarizarea militarilor, polițiștilor și funcționarilor publici cu statut special la data intrării în vigoare a prezentei legi. De asemenea, instanța de fond nu poate înlătura încălcările Legii 24/2000 privind tehnica legislativă în următoarele situații: - la art. 11- nu a respectat dispozițiile art. 60 alin. (1) lit. (a), art. 28 din Legea 223/2015 care prevede media soldelor, și nu soldele lunare brute; - la art. 12 - stabilește actualizarea salariului de funcție cu clase de salarizare, coeficienți de ierarhizare și valori de referință care nu se mai aplică(au fost abrogate prin Legea 284/2010) încă din 2010; - la alin. (8) din art. 12 - se conferă dreptul de elaborare a unui act administrativ cu caracter normativ deși legea menționată anterior prin art. 77 și 78 interzic elaborarea unor astfel de documente. Astfel, art. 77 prevede: "Ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerului și al celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale unităților administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor guvernului", iar la art. 78 din aceeași lege de tehnică legislativă se precizează: "Ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte trebuie să se limiteze la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora". În situația dedusă judecății, conform celor arătate și reținute în motivare, instanța de fond nu reține situația de fapt și de drept conform tuturor actelor normative în vigoare. Referitor la considerentele instanței de fond avute în vedere la respingerea motivelor de nelegalitate invocate cu privire la art. 13-19 din anexa 1a din Ordinul comun nr. 31/M25/999/8148/237/259/221/2016, acestea sunt nefondate, având în vedere argumentele următoare. Solda de grad este prevăzută a se calcula tot în funcție de coeficientul de ierarhizare, care nu se mai aplică de la 01.01.2016, însă trebuie precizat faptul că dacă există o diferență între solda de grad de la 01.01.2016 și cea avută în perioada cerută pentru actualizare, această diferență se include în cuantumul actualizat. Deși instanța de fond arată că motivele de nelegalitate nu au fost detaliate în concluziile scrise și acestea au fost raportate la situația personală a reclamantului, trebuie arătat faptul că instanța trebuia să ia în calcul acțiunea introductivă și probatoriul administrat în motivarea acestor puncte, iar situația personală a reclamantului, așa cum am arătat-o și precizat-o, este o probă a punerii în practică, o exemplificare a aplicării de către pârâte a unor dispoziții care nu sunt în acord cu Legea 223/2015 în ceea ce privește recalcularea pensiilor militare de stat. Referitor la considerentele instanței de fond avute în vedere la respingerea motivelor de nelegalitate invocate de subsemnatul cu privire la anexa 1b din Ordinul comun nr. 31/M25/999/8148/237/259/221/2016, acestea sunt nefondate, neîntemeiate având în vedere argumentele următoare. Această anexă 1b este întocmită contrar prevederilor legale în materie, sunt trecuți coeficienți de ierarhizare și valori de referință, elemente abrogate încă din 01.01.2010(Legea 138/1999, O.G. nr. 38/2003, O.G. nr. 8/2008 au fost abrogate prin Legea 330/2009). Toate legile speciale anuale de salarizare din 2010 și până în 2016 au abrogat în fiecare an coeficienții de ierarhizare și valoarea de referință, deci în situația soldelor sunt trecuți ilegal. Trebuie întocmită, pentru fiecare pensionar militar în parte, o situație a soldelor lunare brute care să cuprindă toate elementele componente ale acesteia, conform legislației de salarizare a militarilor din data de 01.01.2016, adică salariul de funcție, salariul de grad, gradațiile, salariul de comandă și coeficientul de risc pentru cei care se încadrează. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimații au formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că Ordinul comun nr. 31/25/999/8148/237/259/221/201/2016 privind procedura de recalculare a pensiilor militare de stat a fost emis în aplicarea dispozițiilor art. 60 alin. (4), art. 109 alin. (7) și art. 110 alin. (8) din Legea nr. 223/2015. Așa cum a reținut instanța de fond, din analiza modului de reglementare a prevederilor legale criticate, nu s-a putut identifica o reglementare diferită de cea a actului normativ de rang superior, atât art. 28 din Legea nr. 223/2015, cât și Procedura contestată făcând referire la actualizarea salariului lunar brut, prin raportare la componentele salariate realizate în cele 6 luni consecutive, iar nu în considerarea altor elemente salariale (sporuri) care au fost acordate în baza legii unor categorii profesionale, după deschiderea drepturilor de pensie ale reclamanților. În ceea ce privește dispozițiile art. 12 din Anexa nr. 1, acestea reglementează modul de actualizare a soldei/salariului de funcție și are în vedere întregul proces de salarizare aplicabil la nivelul instituțiilor publice din sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională, potrivit legilor adoptate privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice în perioada 2010-2016. Salariile și soldele funcțiilor active s-au stabilit în perioada menționată fără aplicarea valorii de referință și a coeficienților de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuți în Legea-cadru nr. 284/2010, ci în conformitate cu legile anuale speciale de salarizare, pornind de la salariile de care personalul a beneficiat la data de 31.12.2009. Nici încălcarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative nu poate fi reținută, prevederile contestate de recurentul-reclamant neaducând modificări Legii nr. 223/2015, fiind emise în vederea punerii în aplicare a acesteia. Referitor la Decizia nr. 63 din 26.10.2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, se reține că aceasta nu face altceva decât să lămurească modalitatea de stabilire a bazei de calcul a pensiei militare, neimpunând nicio obligație pentru instituțiile din sistemul național de apărare, ordine publică și securitate națională de a: aduce modificări la ordinul atacat. În ceea ce privește nelegalitatea anexei 1 b, în mod corect, a reținut instanța de fond că raportarea la parametrii funcției similare la data de 31.12.2009 vizează împrejurarea că unificarea sistemului de salarizare a intervenit începând cu data de 01.01.2010, prin legi succesive de salarizare, care au stabilit ca dată de determinare a drepturilor salariale minime, data de 31.12.2009. Valorificarea exclusiv a soldelor/salariilor lunare brute realizate din exercitarea funcției de bază nu poate însemna decât identificarea acelor drepturi specifice efectiv încasate (realizate) în baza unor documente justificative, potrivit legii, în calitate de militar sau polițist (funcția de bază), deci nu pot intra în discuție drepturile realizate ulterior pensionării, în alte domenii de activitate, ca stagii de cotizare care se pot valorifica distinct, spre exemplu, în sistemul public de pensii. Cu privire la art. 11 din Anexa nr. 1 la Ordin, în mod corect a reținut instanța de fond că textul de lege vizează actualizarea, la data deschiderii drepturilor de pensie, a soldelor lunare brute realizate la funcția de bază în 6 luni consecutive din ultimii ani de activitate, deci implicit la actualizarea acelor elemente salariale care compuneau soldele lunare brute în cele 6 luni consecutive de activitate (perioadă aleasă de solicitantul drepturilor din ultimii 5 ani de activitate) și că din modul de redactare a prevederilor anterior citate rezultă cu claritate că actualizarea nu poate avea în vedere decât acele componente ale soldei lunare brute aflate în plată în intervalul celor 6 luni alese de acesta, nicăieri în cuprinsul art. 28 din legea nr. 223/2015 nefăcându-se vreo referire la recunoașterea, pentru persoanele cărora li s-au deschis drepturile de pensie anterior intrării în vigoare a legii, a dreptului la includerea în baza de calcul a unor drepturi salariale de care aceștia nu au beneficiat în perioada de activitate. Înalta Curte apreciază că este corectă concluzia instanței de fond potrivit căreia dispozițiile art. 12 alin. (1) și (2) din Anexa 1 a Ordinului, sunt în concordanță cu Legea nr. 223/2015, în temeiul și pentru organizarea aplicării căreia a fost adoptat, stabilind clar că actualizarea elementelor salariale are ca reper temporal data de 01.01.2016 (data intrării în vigoare a legii), data de 31.12.2009 fiind reperul temporal al aplicării legilor succesive anuale adoptate în domeniul salarizării militarilor, polițiștilor și funcționarilor publici cu statut special, în condițiile aplicării etapizate a Legii-cadru nr. 284/2010. Nu poate fi primită critica recurentului-reclamant, potrivit căreia, alin. (8) al art. 12 din aceeași anexă, care prevăd că: "Situația cuprinzând evoluția succesivă a suinelor/claselor de salarizare/coeficienților de ierarhizare, respectiv, după caz, cea privind echivalarea funcțiilor se aprobă prin acte administrative cu caracter normativ ale conducătorilor instituțiilor publice din sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională", ar conferi dreptul de elaborare a unui act administrativ cu caracter normativ, ceea ce ar contraveni dispozițiilor art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cu modificările și completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 24/2000). La o analiză atentă a dispozițiilor alin. (8) al art. 12 se poate observa că norma citată nu se referă la stabilirea sau actualizarea cuantumului unor drepturi bănești care ar urma să fie acordate, ci la întocmirea unei situații cuprinzând evoluția succesivă în timp a sumelor/claselor de salarizare/coeficienților de ierarhizare, respectiv, după caz, cea privind echivalarea funcțiilor. Cu privire la pretinsa nelegalitate a prevederilor art. 13 -19, Înalta Curte constată că în mod corect a reținut instanța de fond că susținerile referitoare la nelegalitatea articolelor menționate sunt formulate la modul general și sunt axate în principal pe nemulțumirile de ordin personal referitoare la modul în care pensia recurentului-reclamant a fost recalculată. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.