ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5732/2023

Ședința publică din data de 29 noiembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Vrancea – secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Sănătății, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună:

1) anularea Ordinului Ministrului Sănătății nr. 2483/12.10.2020 privind încetarea suspendării reclamantului din funcția de manager al Spitalului Județean de Urgență " Sf. Pantelimon" din orașul Focșani;

2) anularea Ordinului Ministrului Sănătății nr. 2484/12.10.2020 privind încetarea contractului de management nr. x/15.01.2019 încheiat între reclamant și pârâtul Ministerul Sănătății;

3) repunerea reclamantului în situația anterioară emiterii Ordinului Ministrului Sănătății nr. 2484/12.10.2020, în sensul obligării pârâtului să emită un ordin prin care să dispună reintegrarea sa pe funcția de manager al spitalului și reluarea efectelor contractului de management nr. x/15.01.2019, precum și a efectelor Ordinului Ministerului Sănătății nr. 61/15.01.2019 privind numirea sa în funcția de manager;

4) obligarea pârâtului la plata unei despăgubiri echivalente cu drepturile salariale ce i s-ar fi cuvenit, începând cu data de 12.10.2020 și până la data reintegrării efective pe funcția de manager, sumă ce urmează a fi actualizată cu indicele de inflație până la data plății efective.

Tribunalul Vrancea - – secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 66 din 04.02.2021, a admis excepția de necompetență materială a instanței și a declinat cauza în favoarea Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal.

3.1. Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea de ședință din data de 23.03.2021, a admis cererea reclamantului și a dispus suspendarea efectelor Ordinelor Ministrului Sănătății nr. 2483/12.10.2020 și nr. 2484/12.10.2020 până la soluționarea definitivă a cauzei.

3.2. Aceeași instanță, prin sentința civilă nr. 285/29.12.2021:

- a respins, ca neîntemeiată, excepția lipsei de obiect a acțiunii, invocată de pârâtul Ministerul Sănătății;

- a admis acțiunea formulată la data de 19.11. 2020 de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, astfel cum a fost modificată la data de 07.05.2021;

- a anulat Ordinele Ministrului Sănătății nr. 2483/12.10.2020 și nr. 2484/12.10.2020;

- a dispus reintegrarea reclamantului în funcția de manager al Spitalului Județean de Urgență "Sf. Pantelimon" din orașul Focșani;

- a obligat pârâtul la plata către reclamant a drepturilor bănești de care acesta a fost lipsit în perioada cuprinsă între data de 12.10.2020, data încetării contractului de management nr. x/15.01.2019, și data repunerii sale în funcția de manager al spitalului, în temeiul încheierii din data de 23.03.2021 pronunțate de Curtea de Apel Galați în dosarul nr. x/2020, sumele cuvenite urmând a fi actualizate în raport de indicele de inflație până la data plății efective;

- a obligat pârâtul la plata către reclamant a sumei de 50 de RON, cu titlu de cheltuieli de judecată (taxă judiciară de timbru).

Împotriva sentinței a declarat recurs pârâtul Ministerul Sănătății, care a solicitat casarea acesteia și, în urma rejudecării cauzei, respingerea acțiunii reclamantului, ca neîntemeiată.

În motivarea căii de atac, încadrate în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

4.1. Prima instanță a reținut în mod greșit faptul că Ordinul Ministrului Sănătății nr. 2483/12.10.2020 este lovit de nulitate, întrucât intimatul era în concediu medical în data de 11.10.2020, iar măsura adoptată prin acest act administrativ contravine prevederilor art. 60 alin. (1) lit. a) din Codul muncii.

Litigiul nu se referă la drepturi și obligații ce decurg din încheierea, executarea, modificarea, suspendarea și încetarea unui contract individual de muncă și nici la vreuna dintre prestațiile de asigurări sociale, reglementate prin Legea nr. 263/2010, ci acesta derivă din executarea unui contract civil, de mandat.

Funcția de manager al spitalului public este exercitată pe baza unui contract de management care este considerat chiar de lege un "mandat", neexistând posibilitatea legală a încheierii unui contract individual de muncă între Spitalul Județean "Sf. Pantelimon" din orașul Focșani, pe de o parte, și persoana care ocupă funcția de manager, pe de altă parte. Ca atare, contractul încheiat între părți la data de 15.01.2019 este un contract de mandat civil.

Contractul de mandat are natură juridică distinctă de contractul individual de muncă, fiind rezultatul acordului de voință încheiat între Ministerul Sănătății și managerul Spitalului Județean "Sf. Pantelimon" din orașul Focșani, care are ca obiect organizarea, conducerea și administrarea Spitalului Județean "Sf. Pantelimon" din orașul Focșani, județul Vrancea, precum și gestionarea patrimoniului și a mijloacelor materiale și bănești ale acestuia, pe baza obiectivelor și a indicatorilor de performanță a activității, prevăzuți în anexa la contractul de management, în scopul asigurării serviciilor medicale preventive, curative, de recuperare și/sau paleative, după caz, în conformitate cu prevederile legale în vigoare.

Recurentul arată că, prin cererea înregistrată la Ministerul Sănătății cu nr. Reg. 1/12200/06.10.2020 și NT 9665/06.10.2020, intimatul a adus la cunoștință faptul că solicită încetarea suspendării sale din funcția de manager, începând cu data de 11.10.2020, odată cu epuizarea concediului medical și efectuarea "începând cu data de 11.10.2020", a concediului de odihnă neefectuat pe anul 2019. Prin urmare, ordinul contestat a avut la bază chiar solicitarea intimatului.

4.2. Instanța de fond a reținut în mod eronat faptul că OMS nr. 2484/12.10.2020 privind încetarea contractului de management nu este motivat în fapt, iar temeiurile de drept constă dintr-o înșiruire de texte legale preluate de Ministerul Sănătății din propunerea de revocare formulată de Consiliul de Administrație al spitalului (adresa nr. x/07.09.2020, completată prin adresa nr. 20828/09.10.202).

În realitate, în preambulul ordinului aflat în discuție au fost indicate temeiurile juridice avute în vedere de emitent, precum și referința potrivit căreia situația de fapt este cea prezentată în adresele nominalizate în cuprinsul acestuia.

Intimatul a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările prezentate la filele x.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor prezentate în memoriul de recurs, subsumate motivului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a apărărilor expuse în întâmpinare, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat, Înalta Curte reține următoarele:

Așa cum s-a prezentat la pct. 1 al prezentei decizii, intimatul A. a solicitat instanței de contencios administrativ anularea:

- Ordinului Ministrului Sănătății nr. 2483/12.10.2020 privind încetarea suspendării sale din funcția de manager al Spitalului Județean de Urgență" Sf. Pantelimon ", din orașul Focșani;

- Ordinului Ministrului Sănătății nr. 2484/12.10.2020 privind încetarea contractului de management nr. x/15.01.2019 încheiat între intimat și recurentul Ministerul Sănătății.

Prima instanță a admis acțiunea intimatului, pentru considerentele ce vor fi redate în continuare.

În data de 15.01.2019, reclamantul A. a încheiat cu Ministrul Sănătății Contractul de management nr. 166 pentru o perioadă de 4 ani, acesta fiind valabil până la data de 15.01.2023.

Prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 361/04.03.2020, s-a dispus de către pârât verificarea activității Spitalului Județean de Urgență "Sf. Pantelimon" din orașul Focșani, în contextul în care abia se finalizase controlul anterior ce a vizat aceeași perioadă, control în urma căruia s-a concluzionat că activitatea spitalului s-a desfășurat conform prevederilor legale.

Concluziile noului raport de control au fost, însă, diferite, în sensul că au relevat existența unui management defectuos care a fost invocat pentru solicitarea de încetare a contractului de management, solicitare încuviințată prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 2484/12.10.2020.

Înainte de emiterea acestui ordin, reclamantul a fost internat forțat în data de 12.10.2020, fiind diagnosticat "pozitiv" sars-cov 2 asimptomatic, fiind suspendat din funcție pe durata concediului medical, conform Ordinului Ministrului Sănătății R611/08.05.2020.

Prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 2483/12.10.2020 s-a dispus, începând cu data de 11.10.2020, încetarea suspendării reclamantului din funcția de manager al spitalului, urmare a încetării concediului pentru incapacitate temporară de muncă. Această măsură este nelegală, deoarece a fost adoptată în data de 11.10.2020, dată la care reclamantul era în concediu medical, ceea ce contravine prevederilor art. 60 alin. (1) lit. a) din Codul muncii.

Ordinul Ministrului Sănătății nr. 2484/12.10.2020 prin care s-a dispus încetarea contractului de management nr. x/15.01.2019 este nul, întrucât nu este motivat în fapt și drept.

Înalta Curte apreciază că soluția pronunțată de prima instanță în privința Ordinului Ministrului Sănătății nr. 2484/12.10.2020 este nelegală.

Cu titlu prealabil, instanța de control judiciar reține că, într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul său îl consideră justificat.

Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului.

Motivarea urmărește o dublă finalitate: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar și neechivoc raționamentele instituției care a emis actul. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat.

O motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.

În cauza de față, Înalta Curte reține că Ordinul Ministrului Sănătății nr. 2484/12.10.2020 este motivat în mod corespunzător. Astfel, contrar celor reținute de prima instanță, temeiurile de drept care au fundamentat măsura administrativă adoptată au fost nominalizate în preambulul acestuia: art. 187 alin. (10) lit. f) și art. 184 alin. (1) lit. b) și ș) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, cu modificările și completările ulterioare; art. 22 lit. b), lit. i) și lit. r) din Contractul de management nr. x/15.01.2019; art. 7 alin. (4) din H.G. nr. 144/2010.

În plus de aceasta, tot în cuprinsul preambulului ordinului analizat a fost nominalizată documentația care a stat la baza emiterii sale, respectiv adresa Consiliului de administrație al Spitalului Județean "Sf. Pantelimon" Focșani, județul Vrancea nr. 17877/07.09.2020, înregistrată la Ministerul Sănătății sub nr. x/09.09.2020 (prin care s-a propus revocarea intimatului din funcția de manager al spitalului, întrucât s-a apreciat că a exercitat un management defectuos), precum și referatul Direcției generale resurse umane, structuri și politici salariale aprobat de conducerea Ministerului Sănătății sub nr. x/12.10.2020.

În consecință, prin modul în care a fost motivat Ordinul Ministrului Sănătății nr. 2484/12.10.2020, intimatul nu a fost vătămat pentru a putea fi îndreptățit să solicite constatarea nulității acestuia.

Înalta Curte constată faptul că, prin acțiunea introdusă la Tribunalul Vrancea – secția de contencios administrativ și fiscal, intimatul a formulat mai multe motive de nelegalitate cu privire la Ordinul Ministrului Sănătății nr. 2484/12.10.2020, cu referire specială la documentația care a stat la baza emiterii sale. Ca atare, se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe pentru analizarea acestor critici de nelegalitate.

În altă ordine de idei, instanța de control judiciar apreciază că nu mai prezintă relevanță analizarea chestiunii referitoare la încetarea măsurii de suspendare a intimatului din funcția de manager al Spitalului Județean de Urgență" Sf. Pantelimon" începând cu data de 11.10.2020 (când partea se afla în concediu medical), în contextul măsurii ulterioare adoptate prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 2484/12.10.2020.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Sănătății împotriva sentinței civile nr. 285/2021 pronunțate la 29 decembrie 2021 de Curtea de Apel Galați – secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 29 noiembrie 2023.