ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4636/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data 19 noiembrie 2020 pe rolul Tribunalul Vrancea sub nr. x/2020 (cauză a cărei competență de soluționare a fost declinată în favoarea Curții de Apel Galați, prin sentința civilă nr. 66/04.02.2021, pronunțată de Tribunalul Vrancea) reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății: · anularea Ordinului Ministrului Sănătății nr. 2483/12.10.2020 privind încetarea suspendării din funcția sa de manager al Spitalului Județean de Urgență "Sf. Pantelimon" Focșani; · anularea Ordinului Ministrului Sănătății nr. 2484/12.10.2020 privind încetarea contractului de management nr. x/15.01.2019; · obligarea pârâtului la plata diferențelor salariale rezultate ca urmare a emiterii celor două ordine contestate, sume ce urmează a fi actualizate până la data plății efective; · suspendarea Ordinului Ministrului Sănătății nr. 2483/12.10.2020 privind încetarea suspendării din funcția sa de manager al Spitalului Județean de Urgență "Sf. Pantelimon" Focșani; · suspendarea Ordinului Ministrului Sănătății nr. 2484/12.10.2020 privind încetarea contractului de management nr. x/15.01.2019.

Hotărârea instanței de fond Prin încheierea din 23 martie 2021, pronunțată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal a admis cererea de suspendare formulată de reclamantul A. și a dispus suspendarea executării Ordinelor Ministerului Sănătății nr. 2483/12.10.2020 și nr. 2484/12.10.2020, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva hotărârii civile menționate la pct. I.2 a declarat recurs pârâtul Ministerul Sănătății, care, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., a solicitat casarea, în tot, a hotărârii atacate și în rejudecarea fondului, constatarea nulității încheierii, respectiv respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată. Din perspectiva unei analize sumare a aspectelor evocate se reține că recurentul apreciază ca fiind nelegală soluția de suspendare a executării actelor administrative individuale constând în Ordinele nr. 2483/12.10.2020 și nr. 2484/12.10.2020, câtă vreme acestea au fost emise cu executare imediată, efectele lor juridice producându-se în mod integral la momentul indicat în cuprinsul lor, respectiv la 12.10.2020. În acest context consideră recurentul că nu se mai putea dispune suspendarea unor acte ce își epuizaseră efectele juridice și nu mai erau susceptibile de executare. Totodată, învederează recurentul că încheierea din data de 23.03.2021 este nelegală întrucât nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, judecătorul fondului realizând o verificare superficială a cauzei, fără a analiza întâmpinarea Ministerului Sănătății și documentația depusă la dosar atât de reclamant cât și de pârât. Mai arată, în esență, recurentul că nu poate fi reținută îndeplinirea condiției cazului bine justificat câtă vreme data emiterii Ordinului nr. 2483/12.10.2020 a fost într-o zi lucrătoare de luni și nu într-una nelucrătoare, reclamantul nu se afla în concediu medical, ultimul astfel de concediu fiind acordat la data de 08.10.2020 pentru 3 zile, fiind valabil până la data de 10.10.2020. De asemenea arată că intimatul a fost internat în secția de boli infecțioase, fiind diagnosticat "pozitiv" Sars-Cov 2 asimptomatic, timp de 32 de zile, de la data de 12.04.2020, fiind suspendat din funcție prin OMS R 611/08.05.2020, iar intimatul personal a arătat, prin adresa înregistrată la data de 06.10.2020, că începând cu data de 11.10.2020 incapacitate sa temporară de muncă a încetat, apreciind, astfel, recurentul ca fiind legal demersul Ministerului Sănătății de a emite Ordinul Ministrului Sănătății nr. 2483/12.10.2020 privind încetarea suspendării din funcția de manager a domnului A., în cadrul Spitalului județean de Urgență "Sf. Pantelimon" din Focșani, județul Vrancea. Mai arată recurentul că legislația în vigoare nu limitează numărul de controale care pot fi efectuate, învederând totodată că instanța de fond nu a motivat soluția de suspendare a Ordinului nr. 2484/12.10.2020, astfel că aceasta nu cuprinde, în totalitate, motivele pe care se întemeiază. Nu în ultimul rând, a apreciat recurentul că lipsa veniturilor reclamantului nu poate fi considerată o pagubă iminentă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, în contextul în care reclamantul s-a sustras desfășurării activității de manager, în plină criză sanitară, după apariția pandemiei cu Sars-Cov2, când era instituită starea de urgentă și ulterior starea de alertă, faptul că reclamantul nu își dorea să revină la locul de muncă reieșind și din solicitarea acestuia ca începând cu data de 11.10.2020 să efectueze concediul de odihnă neefectuat.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimatul A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu consecința menținerii drept legală și temeinică a încheierii civile atacate.

Răspunsul la întâmpinare La data de 24 iunie 2021 recurentul a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat respingerea apărărilor formulate de intimat.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 23 iunie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 16 septembrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și încheierea recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătății este nefondat, pentru următoarele considerente: Înalta Curte observă că recursul promovat de pârât vizează motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., din perspectiva primului recurentul exhibând considerente ce pot fi grupate în două categorii principale, respectiv, pe de o parte critici prin care acesta clamează nerespectarea prevederilor art. 425 C. proc. civ., apreciind că prima instanța nu a analizat apărările evocate de Ministrului Sănătății prin întâmpinare, iar pe de altă parte critici prin care evocă inexistența unei motivări a soluției de suspendare a Ordinului nr. 2484/12.10.2020. Astfel de critici (subsumate motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1), pct. 6 C. proc. civ.), sunt, însă, apreciate de instanța de control judiciar drept nefondate, Înalta Curte constatând, în acord cu jurisprudența sa constantă, că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ prin dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea, în considerentele hotărârii, a situației de fapt, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de argumentele relevante și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată, fără ca motivarea să reprezinte o chestiune de volum, fiind una de esență, de conținut. De asemenea, instanța de control judiciar reține că obligația instanțelor de a-și motiva hotărârile nu trebuie înțeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat în sprijinul unui mijloc de apărare ridicat, pentru a răspunde cerințelor procesului echitabil, fiind suficient ca motivarea să evidențieze că judecătorul a examinat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate, în acest sens fiind, spre exemplu și aspectele reținute de Curtea EDO în hotărârea Boldea c. României. Pe cale de consecință, potențiala lipsă a unui răspuns al instanței la fiecare argument al părții nu poate fi calificată drept lipsă a motivării. Din această perspectivă, Înalta Curte apreciază că încheierea civilă recurată respectă dispozițiile art. 425 C. proc. civ., judecătorul fondului expunând silogismul logico - juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de instanță. Cât privește critica adusă de recurent manierei în care prima instanță a soluționat cererea de suspendare a Ordinului nr. 2484/12.10.2020, Înalta Curte observă că, deși este corect argumentul potrivit căruia prima instanță nu a menționat, în contextul evaluării întrunirii condițiilor reglementate de art. 15, raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, în mod expres Ordinul nr. 2484/12.10.2020, instanța de control judiciar consideră că acesta nu este suficient spre a genera casarea sentinței Curții de Apel Galați (aceasta fiind potențiala soluție pe care instanța de recurs o poate pronunța, potrivit prevederilor art. 496, raportat la art. 488 C. proc. civ., iar nu nulitatea solicitată de recurent), câtă vreme, în cuprinsul motivării instanței de fond aceasta a învederat că: În speță, însă, motivele de nelegalitate invocate de reclamant, la o primă analiză sumară, specifică unui astfel de litigiu, sunt apte să conducă la reținerea existenței în speță a unui caz bine justificat, aparenta nelegalitate a actelor administrative contestate. În concret, aspectele de nelegalitate invocate de reclamant privesc: (...) încetarea contractului de management a fost precedată de un control al unei echipe mixte din MS, deși un control similar fusese finalizat recent fără a se constata abateri de la legalitate, evaluarea activității managerului de spital excede, potrivit OMS nr. 112/2007, competenței Consiliului de Administrație, etc. Or, aspectele privind încetarea contractului de management au făcut obiectul Ordinului nr. 2484/12.10.2020. De asemenea, instanța de control judiciar observă interdependența ce există între Ordinul nr. 2483/12.10.2020, prin care s-a dispus încetarea, începând cu data de 11.10.2020, a măsurii suspendării din funcția de management a intimatului, fiind astfel reluate raporturile contractuale reglementate prin Contractul de management nr. x/15.01.2019, dintre recurent și intimat, ce fuseseră suspendate prin Ordinul ministrului sănătății nr. R 611/08.05.2020, pe de o parte și Ordinul nr. 2484/12.10.2020, prin care s-a dispus încetarea sus indicatului contract de management, pe de altă parte. Astfel, constată instanța de control judiciar că aparența de legalitate a Ordinului nr. 2484/12.10.2020 era subordonată existenței unor raporturi contractuale în derulare, din interpretarea per a contrario a prevederilor art. 183 1 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, rezultând că nu se poate dispune încetarea unui contract de management suspendat, cu excepția situațiilor prevăzute la art. 184 alin. (1) lit. i), s) și ș) din același act normativ. Aspectul interdependenței celor două acte administrative este evidențiat și de mecanismele aplicate de recurent, care a emis, în primul rând, ordinul privind încetarea suspendării, iar doar ulterior pe cel privind încetarea Contractul de management nr. x/15.01.2019. Deși în preambulul Ordinului nr. 2484/12.10.2020 recurentul a menționat prevederile art. 184 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 95/2006, acesta nu a motivat un astfel de act administrativ în sensul indicării unei hotărâri judecătorești definitive prin care să se fi dispus condamnarea managerului pentru săvârșirea unei infracțiuni contra statului sau contra autorității, infracțiuni de corupție și de serviciu, infracțiuni care împiedică înfăptuirea justiției, infracțiuni de fals ori a unei infracțiuni săvârșite cu intenție care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcției, motiv pentru care instanța de control judiciar apreciază că, cel puțin din perspectiva analizei de aparență a dreptului implicată de natura litigiului pendinte, o astfel de mențiune are un caracter pur formal ce nu are capacitatea de a înlătura concluzia aparenței de interdependență a celor două acte administrative supuse analizei. Or existența unui caracter al Ordinului nr. 2484/12.10.2020, de act subsecvent Ordinului nr. 2483/12.10.2020, permite judecătorului să le analizeze în mod global, iar nu neapărat punctual/distinct. Astfel, silogismul logico - juridic ce a stat la baza soluției primei instanțe de suspendare a executării unui astfel de act administrativ (Ordinul nr. 2484/12.10.2020) rezultă cu claritate atât din aspectele ce vizează elementele directe vizate de acesta, dar și din reținerea interdependenței existente între cele două ordine și aprecierea existenței unor indicii suficiente care să afecteze prezumția de legalitate a Ordinului nr. 2483/12.10.2020. În concluzie, Înalta Curte consideră că nu poate fi reținută niciuna dintre ipotezele reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sens în care apreciază nefondate susținerile recurentului privind incidența unui astfel de motiv de nelegalitate. Cât privește criticile recurentului subsumate motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte le apreciază, de asemenea, ca fiind nefondate, câtă vreme nu se poate reține că hotărârea recurată ar fi fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Dintr-o primă perspectivă, instanța de control judiciar observă că aspectele privind imposibilitatea suspendării unor acte administrative care și-au epuizat efectele înainte de pronunțarea instanței sau chiar înainte de sesizarea acesteia, cum ar fi, în opinia recurentului, actele administrative a căror suspendare a executării a fost dispusă de instanța de fond, reprezintă, în fapt, un set nou de argumente, ce privesc o chestiune de drept bine determinată (având o cauză juridică proprie și prin care se tinde, în fapt, la o invocare a unei lipse de obiect a cererii de suspendare, câtă vreme este apreciată incidența unei executări epuizate). Or, întrucât astfel de argumente nu au fost invocate în fața instanței de fond, în combaterea cererii de suspendare formulate de intimat, în considerarea prevederilor art. 478 alin. (3), art. 483 și art. 494 C. proc. civ., astfel de argumente nu pot face obiectul unei prime analize direct în calea de atac a recursului, dat fiind obiectul unei astfel de căi extraordinare de atac ce este limitat la analizarea legalității hotărârii de fond, în raport de pretențiile din cererea de chemare în judecată și de apărările evocate în fața acesteia. Pe de altă parte, chiar dacă s-ar trece peste aspectul de noutate a unor astfel de argumente, acestea ar fi nefondate, câtă vreme, drept consecință a emiterii actelor administrative în discuție (în succesiunea realizată de recurent și cu gradul de interdependență subliniat deja în paragrafele anterioare), a încetat Contractul de management nr. x/15.01.2019, act încheiat inițial pentru o perioadă de 4 ani. Pe cale de consecință, întrucât efectul emiterii actelor administrative este cel al suprimării derulării unui act consensual anterior expirării perioadei agreate prin acesta, executarea actelor administrative prin care s-a dispus o astfel de încetare generează efecte continue, neputându-se susține teza epuizării lor câtă vreme actele nu au caracter definitiv. Or, caracterul definitiv este dobândit atunci când sunt epuizate căile de atac împotriva actelor sau aceste căi nu au fost exercitate în termenul prevăzut de lege, ceea ce nu se poate reține în prezenta cauză, câtă vreme, în privința legalității ordinelor nr. 2483/12.10.2020 și nr. 2484/12.10.2020, există litigii pe rolul instanțelor de judecată. De asemenea, instanța de control judiciar apreciază că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor art. 15 alin. (1), coroborate cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este una corectă, fiind, astfel, nefondate și criticile recurentului, prin care acesta clamează o greșită aplicare a unor astfel de prevederi legale. Înalta Curte are în vedere, din perspectivă generală, împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului, atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice. Deși actul administrativ se bucura de prezumția de legalitate, care la rândul său se bazează pe prezumția autenticității și veridicității, principiul legalității actelor administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu încalce legea, cât și ca toate deciziile lor să se întemeieze pe lege, el impunând, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități sa fie în mod efectiv asigurată. Prin urmare, în procesul executării, din oficiu, a actelor administrative trebuie, după cum corect afirmă judecătorul fondului, asigurat un anumit echilibru, precum și anumite garanții de echitate pentru particulari, întrucât acțiunile autorităților publice nu pot fi discreționare, iar legea trebuie să furnizeze individului o protecție adecvată împotriva arbitrariului. În acest context, suspendarea executării actelor administrative reprezintă un eficient instrument procedural menit a asigura respectarea principiului legalității, fiind reglementat, în planul contenciosului administrativ, de prevederile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004. În mod corect prima instanță a reținut că stabilirea îndeplinirii celor două condiții reglementate de art. 14 din actul normativ sus evocat, la care fac trimitere prevederile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată. Noțiunea de caz bine justificat are o definiție legală reglementată prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t), din Legea nr. 554/2004 care prevăd că, printr-o astfel de noțiune, se înțeleg "împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoiala serioasă în privința legalității actului administrativ". În concret, pentru a interveni suspendarea pe cale judecătorească a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate, care să creeze o îndoiala rezonabilă privind prezumția de legalitate de care se bucura actul administrativ, fără a fi necesar a răsturna această prezumție, răsturnare care se poate petrece în fața instanței care examinează cererea în anularea actului administrativ. În cazul suspendării actului administrativ instanța este chemată să realizeze o analiză de aparență a legalității, fără a influența și afecta fondul cauzei, în pronunțarea unei soluții într-o speță de natura celei de față, judecătorul fiind îndreptățit să "pipăie" fondul litigiului, spre a analiza în favoarea cui funcționează aparența de legalitate. În cauza de față, Înalta Curte apreciază că judecătorul fondului a făcut o corectă aplicare a normelor de drept material, reținând că există împrejurări vădite de fapt și de drept care indică producerea unor efecte a Ordinului nr. 2483/12.10.2020 pentru o perioadă în care intimatul se afla în incapacitate temporară de muncă, cauzată de o condiție medicală stabilită printr-un certificat de concediu medical a cărui legalitate nu a fost contestată de recurent și căruia acesta i-a dat, de altfel, eficiență. În acest sens, contrar aspectelor învederate de recurent și fără a se antama sau a se anticipa analiza pe fond a conținutului și legalității actului administrativ contestat, Înalta Curte observă că în cuprinsul certificatului de concediu medical aflat în dosarul instanței de fond, data de 08.10.2020 reprezintă data emiterii unui astfel de înscris, însă perioada indicată ca fiind aferentă concediului medical este cuprinsă între 09.10.2020 -11.10.2020. În acest context, la data de 11.10.2020 (indicată în Ordinul nr. 2483/12.10.2020 drept moment de la care ar fi operat măsura încetării suspendării Contractului de management nr. x/15.01.2019), intimatul se afla, încă, în incapacitate temporară de muncă, or potrivit art. 183 1 din Legea nr. 95/2006, contractul de management se suspendă în situația concediului pentru incapacitate temporară de muncă pentru o perioadă mai mare de o lună. Întrucât prin Ordinul ministrului sănătății nr. R 611/08.05.2020 Contractul de management nr. x/15.01.2019 a fost suspendat în temeiul art. 183 1 din Legea nr. 95/2006, iar la data de 11.10.2020 cauzele suspendării nu încetaseră încă, în mod corect prima instanță a reținut că astfel de indicii sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui astfel de act administrativ. Aspectele evocare de recurent privind existența unei solicitări a intimatului spre a se lua act de încetarea concediului medical începând cu data de 11.10.2020, nu sunt în măsură să înlăture aparența de nelegalitate a actului administrativ ce planează asupra acestuia, câtă vreme incapacitatea temporară de muncă ce stă la baza concediului medical este atestată printr-un înscris emis în condițiile O.U.G. nr. 158/2005, pe baza unei evaluări medicale de specialitate ce a determinat perioada de timp necesară redobândirii capacității de muncă și care este independentă de orice manifestare de voință a persoanei vizate. Astfel, ipoteza concediului medical este diferită de cea a concediului de odihnă, când încetarea efectelor acestuia este subsumată voinței părții beneficiare, sens în care emiterea oricărei solicitări de către intimat nu exonera recurentul de obligația de a verifica durata concediului medical, astfel cum era aceasta înscrisă în certificatul relevant. De asemenea, depășirea, în planul efectuării evaluării activității managerului de spital, a competențelor Consiliului de administrație stabilite prin OMS nr. 112/2007, sau aparența unei duble verificări a aceleiași perioade de exercitare a activității de management, de către același organ de control, reprezintă aspecte suficiente spre a genera o îndoială serioasă în privința legalității Ordinului nr. 2484/12.10.2020. Faptul că intimatul a înțeles să exhibe de totalitatea drepturilor sale contractuale, precum dreptul de a beneficia de concediul de odihnă neefectuat, ori aspectul perioadei în care a operat o astfel de exercitare nu au valența de a susține teza aparenței de legalitate a actelor administrative emise de recurent, reținerea exercitării acestora drept temei al încetării raporturilor contractuale amplificând, în realitate, aparența de nelegalitate ce planează asupra unor astfel de acte. În ceea ce privește îndeplinirea condiției existentei unei pagube iminente, astfel cum este aceasta reglementată de prevederile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, în mod legal a reținut prima instanță că prin executarea actelor administrative intimatul este privat de venituri. Un astfel de context trebuie coroborat cu efectele pe care prevederile art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 le generează asupra abilității unei persoane ce a deținut funcția de manager al unei unități spitalicești de a obține alte categorii de venituri. Or astfel de aspecte au capacitatea de a generat riscul unei pagube iminente asupra patrimoniului intimatului, sub forma unui prejudiciu material viitor și previzibil constând în riscul perturbării grave a condiției materiale și de trai a acestuia și a familiei sale. Înalta Curte apreciază că iminența producerii pagubei deriva din gradul de conexitate cauzală ce există între punerea în executare a actelor administrative și situația de fapt a sistării veniturilor din contractul de management, în care se află reclamantul. Or, analiza consecințelor pe care le pot produce măsurile a căror suspendare este solicitată, nu trebuie realizată doar dintr-o perspectivă statică (i.e. prin analiza exclusiv a efectului lor propriu-zis), dar și dintr-o perspectivă dinamică (prin punerea lucrurilor în context). Prin urmare, nu se poate reține incidența motivelor de casare invocate de recurentul Ministerul Sănătății, prima instanță pronunțând o hotărâre conformă prevederilor art. 425 C. proc. civ., prin care a realizat o interpretare și aplicare corectă a normelor de drept material, fiind întrunite cumulativ condițiile reglementate de art. 15, raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătății împotriva încheierii din 23 martie 2021 a Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.