ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 548/2024

Ședința publică din data de 1 februarie 2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 26.04.2021, prin declinare de competență prin sentința civilă nr. 1792 din 17.03.2021, pronunțată de Tribunalul București – secția a II-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2020, reclamanta A. S.R.L., pentru CSVA Plosca a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună obligarea pârâtei la achitarea sumei de 70.000 de RON, (respectiv 10.000 RON/lună de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 și până la data apariției O.U.G. nr. 117/2020), conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, precum și dobânda legală calculată asupra sumelor datorate lunar, de la data scadenței acestora și până la data plății efective, sume ce urmează a fi actualizate cu rata inflației calculate pentru fiecare perioadă.

Prin încheierea din 7 septembrie 2021, Curtea de Apel București a introdus și citat în cauză, în calitate de pârâtă, Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Teleorman, constatând că reclamanta a formulat la data de 01.03.2021 o cerere de modificare a acțiunii prin care a arătat că înțelege să se judece și în contradictoriu și cu această autoritate.

Prin sentința nr. 413 din 8 martie 2022, Curtea de Apel București:

- a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor ca neîntemeiată;

- a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Teleorman, ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs principal reclamanta A. S.R.L. și recurs incident pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor.

3.1. Prin recursul principal formulat de reclamanta A. S.R.L., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., s-a solicitat casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii așa cum a fost formulată.

În motivarea recursului, se arată în esență că hotărârea instanței de fond este dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material incidente.

Astfel, instanța de fond a interpretat și aplicat eronat dispozițiile art. IV și art. V din Legea nr. 236/2019, ale căror dispoziții sunt redate de către recurent, întrucât din coroborarea acestor norme juridice nu reiese că acordarea sumei de 10.000 RON/lună, pentru beneficiarii contractelor de concesiune/subsecvente/acorduri cadru/acte adiționale ar fi condiționată de elaborarea normelor metodologice ale legii.

Faptul că normele metodologice nu au fost elaborate în termenul stabilit în textul legii, dar și faptul că elaborarea acestora nu apare ca o condiție a acordării drepturilor stipulate în art. IV din Legea nr. 236/2019, duc la concluzia că, de la data intrării în vigoare a legii și până la abrogarea acestui articol prin O.U.G. nr. 117/2020, sunt justificate pretențiile tuturor beneficiarilor contractelor de concesionare/subsecvente/acorduri/acte adiționale cu privire la plata sumelor stipulate prin art. IV al legii.

Intimata ANSVSA nu era ținută de elaborarea normelor metodologice deoarece suma de 10.000 RON/lună era clar exprimată, astfel încât ANSVSA nu trebuia să aștepte să fie detaliată vreo mențiune cu privire la plata acesteia.

Instanța de fond a interpretat și aplicat greșit și dispozițiile art. 15 din O.G. nr. 42/2004, care, de altfel, a fost coroborat greșit și cu art. 6 din Anexa 2, modificat prin O.U.G. nr. 117/2020.

Mai susține recurentul că instanța de fond trebuia să facă o distincție, dar nu a făcut, între: (i) serviciile de bază, pentru care medicii veterinari au fost și sunt plătiți conform deconturilor și facturilor justificative și în prezent, atât în baza O.G. nr. 42/2004, cât și în baza Legii nr. 236/2019 și O.U.G. nr. 117/2020 și (ii) serviciile noi – intermediare, prestate pe lângă cele de bază, conform Legii nr. 236/2019.

Tocmai pentru a se face o distincție între serviciile prestate și solicitate conform Legii nr. 236/2019 a intervenit O.U.G. nr. 117/2020, astfel încât, în prezent, se eliberează factură și decont, atât pentru serviciile de bază, cât și pentru cele noi intermediare.

Recurentul-reclamant precizează că motivul pentru care nu a eliberat factura pentru perioada de 7 luni până la apariția O.U.G. nr. 117/2020 care a modificat Legea nr. 236/2019 a fost acela că DSVSA-urile au comunicat beneficiarilor să nu elibereze aceste documente deoarece nu sunt norme metodologice la Legea 236/2019 și că nu se pot achita aceste servicii noi.

Serviciile noi intermediare sunt efectuate (indiferent că recunosc sau nu pârâtele), întrucât fără desfășurarea acestor activități intermediare medicii veterinari nu ar fi putut niciodată să efectueze serviciile de bază, pentru care au fost și sunt plătiți în conformitate cu O.G. nr. 42/2004 și contractele semnate cu pârâtele.

3.2. Prin recursul incident formulat de pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, aceasta a criticat soluția de respingere a excepției lipsei calității sale procesuale pasive.

În motivarea recursului arată că dovada calității procesuale a tuturor părților trebuie făcută de cel care sesizează instanța cu o cerere.

Arată că potrivit art. 5 lit. c) din O.G. nr. 42/2004 și pct. 4 din Anexa nr. 2 la H.G. nr. 1415/2009, Direcțiile sanitare veterinare și pentru siguranța alimentelor județene și a municipiului București sunt instituții publice cu personalitate juridică, aflate în subordinea A.N.S.V.S.A., finanțate din venituri proprii și din subvenții acordate de la bugetul de stat, astfel că D.S.V.S.A. Teleorman are capacitate procesuală.

Învederează că aspectul că A.N.S.V.S.A. este ordonator principal de credite nu poate avea drept consecință participarea acesteia, în calitate de parte, în toate litigiile instituțiilor din subordinea acesteia.

În speță, Președintele A.N.S.V.S.A. este ordonator principal de credite, iar directorul executiv al D.S.V.S.A. Teleorman este ordonator terțiar de credite.

Din prevederile art. 20, art. 21 și art. 22 din Legea nr. 500/2002 rezultă că, în cadrul procesului bugetar, A.N.S.V.S.A. repartizează ordonatorilor terțiari de credite, respectiv D.S.V.S.A. Teleorman sumele alocate acestora prin bugetul de stat, îndeplinind un rol de administrator al acestui buget.

Precizează că a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive și în raport cu împrejurarea că reclamantul are un raport contractual cu D.S.V.S.A. Teleorman, căreia îi revine competența exclusivă cu privire la îndeplinirea atribuțiilor referitoare la stabilirea și plata drepturilor izvorâte din O.U.G. nr. 117/2020.

Astfel, arată că între instituțiile publice pârâte există raporturi juridice de drept administrativ, care iau naștere în virtutea obligațiilor legale reciproce și specifice ce le revin în procesul bugetar, însă prestarea activităților sanitar-veterinare prevăzute de art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, și plata lunară, pentru fiecare contract, a sumei de 10.000 RON sunt obligațiile principale ce rezultă pentru reclamant și respectiv, pentru pârâta D.S.V.S.A. Teleorman din existența raporturilor juridice născute prin semnarea, de către acestea, a contractului de concesiune nr. x/01.09.1999 și a Acului adițional nr. 8/19.08.2014, pentru CSVA Plosca.

Arată că este adevărat că în cadrul procesului bugetar, Președintele A.N.S.V.S.A., în calitate de ordonator principal de credite, repartizează ordonatorilor terțiari de credite, cum este și D.S.V.S.A. Teleorman, sumele acordate acestora prin bugetul de stat.

În consecință, susține că dispozițiile analizate ale art. 21 și art. 22 din Legea nr. 500/2002 și ale art. 1 - 4 din O.G. nr. 22/2002 nu pot fi interpretate în sensul că reprezintă temeiul legal al existenței unei obligații de garanție sau de despăgubire ce revine A.N.S.V.S.A. în cazul obligațiilor de plată stabilite în sarcina instituțiilor publice din subordine, cu privire la drepturile izvorâte din O.U.G. nr. 117/22.07.2020, iar simpla calitate a A.N.S.V.S.A. de ordonator principal de credite nu atrage calitatea sa procesuală pasivă într-un litigiu ce decurge din raporturile contractuale stabilite între beneficiarii contractelor pentru efectuarea activităților sanitar-veterinare prevăzute la art. III din O.U.G. nr. 117/2020 și o unitate cu personalitate juridică subordonată recurentei.

Mai mult, arată că reclamantul nu a făcut nicio dovadă cu privire la existența unui raport juridic obligațional în care A.N.S.V.S.A. să fie subiect pasiv, așa încât nu poate avea calitate procesuală pasivă.

În concluzie acțiunea este îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

4.1. Intimata-pârâtă Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Teleorman a formulat întâmpinare față de recursul principal declarat de reclamanta A. S.R.L., solicitând respingerea recursului ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

4.2. Intimata-pârâtă Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Teleorman a formulat întâmpinare față de recursul incident declarat de pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, solicitând respingerea recursului ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

4.3. Recurenta-pârâtă Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a formulat întâmpinare față de recursul principal declarat de reclamanta A. S.R.L., solicitând respingerea recursului ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată următoarele:

II.1. În ceea ce privește recursul principal formulat de reclamanta A. SRL

Din analiza considerentelor sentinței atacate rezultă că prima instanță a constatat că refuzul pârâtelor de a achita reclamantei suma de 10.000 RON/lunar pe perioada de timp solicitată este justificat, deoarece obligația de plată stabilită de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 nu putea fi pusă în aplicare în lipsa normelor metodologice a căror necesitate de adoptare a fost recunoscută, de asemenea legislativ, prin art. V din cuprinsul aceluiași act normativ.

S-a mai arătat de prima instanță faptul că prevederile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 s-au rezumat la a stabili cadrul legal aferent obligației de plată și cuantumul obligației de plată, fără însă a conține nicio referire la procedura de urmat pentru recunoașterea dreptului, astfel că dreptul reclamantei nu putea fi recunoscut exclusiv pe baza prevederilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

Prin urmare, în opinia judecătorului fondului, această prevedere legală, doar prin ea însăși, nu instituia în patrimoniul reclamantului "un bun" în sensul Protocolului nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, ci doar o vocație ce urma să fie concretizată la momentul adoptării normelor metodologice.

Înalta Curte reține că potrivit dispozițiilor art. IV din Legea nr. 236/2019 pentru modificarea și completarea art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, precum și pentru modificarea unor acte normative, "(1) Beneficiarii contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităților prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorității Naționale Sanitar Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, până la finalizarea acestora. (2) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, direcțiile sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București atribuie medicilor veterinari organizați în condițiile legii, pe bază de contract de concesiune cu durata de 5 ani, realizarea activităților prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege."

Potrivit art. V din Legea nr. 236/2019, "În termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Guvernul, la propunerea Autorității Naționale Sanitar-Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, va elabora normele metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, aprobate prin hotărâre a Guvernului."

Aceste dispoziții, care prevăd acordarea sumei de 10.000 RON/lunar/contract pentru contractele de concesiune și/sau de prestări servicii încheiate anterior și până la momentul finalizării acestora, nu condiționează acordarea drepturilor beneficiarilor contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii, stipulate în art. IV din Legea nr. 236/2019, de elaborarea normelor metodologice.

Ulterior pronunțării sentinței recurate, prin Decizia nr. 9 din 29 mai 2023, obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 517 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a stabilit următoarele:

"În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 pentru modificarea și completarea art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, precum și pentru modificarea unor acte normative, aceste dispoziții sunt aplicabile în absența adoptării de către puterea executivă a normelor metodologice de aplicare prevăzute de art. V din această lege, pentru perioada 16 decembrie 2019-23 iulie 2020."

Potrivit considerentelor acestei decizii, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a reținut următoarele:

"116. (...) nu există o relație clar stabilită între dreptul stipulat la art. IV, care vizează o situație tranzitorie, și obligația statului stipulată la art. V pentru viitor. Cerința impusă de art. V din Legea nr. 236/2019 nu condiționează modul de aplicare a art. IV alin. (1) din aceeași lege, care, oricum, are un domeniu restrâns de aplicare, exclusiv la contractele aflate în derulare, ci vizează, în principal, elaborarea normelor metodologice de aplicare a Ordonanței Guvernului nr. 42/2004, inclusiv a art. 15 din aceasta, astfel cum a fost modificat prin art. I din Legea nr. 236/2019, respectiv procedura de încheiere a contractelor pe viitor și condițiile de derulare a acestora pentru acordarea sumei de 10.000 RON lunar.

De asemenea, având în vedere și adoptarea O.U.G. nr. 117/2020 pentru modificarea și completarea O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor și pentru abrogarea art. IV alin. (2) și art. V din Legea nr. 236/2019, a reținut următoarele:

"135. Pentru perioada intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 și până la data apariției Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 117/2020, respectiv perioada 16.12.2019-24.07.2020, acordarea dreptului reglementat de prevederile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 nu era condiționată de îndeplinirea vreunei condiții de ordin material sau procedural, prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 117 din 22 iulie 2020 neputând fi aplicate retroactiv. Faptul că era prevăzută obligația adoptării ulterioare a unor norme metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 42/2004 nu înseamnă că beneficiarii legii nu erau îndreptățiți la primirea sumei prevăzute de lege, mai ales în contextul în care eventualele norme metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 42/2004 nu ar fi putut adăuga la lege.

Pentru aceste motive, sentința recurată este pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor legale art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 pentru modificarea și completarea art. 15 din O.G. nr. 42/2004, fiind întemeiat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat în recursul principal.

Având în vedere motivele pentru care a fost respinsă cererea de chemare în judecată, Înalta Curte constată că instanța de fond nu a soluționat fondul cauzei, astfel că, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție și asigurarea tuturor garanțiilor procesuale pe care judecata în primă instanță le conferă părților, se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

II.2. În ceea ce privește recursul incident formulat de pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor – ANSVSA

Fiind învestită cu soluționarea recursului declarat de autoritatea pârâtă, Înalta Curte constată că aceasta a criticat soluția de respingere a excepției lipsei calității sale procesuale pasive.

În ceea ce privește cadrul procesual, aspect care formează obiectul recursului incident, se observă că reclamanta A. S.R.L. a formulat cerere de chemare în judecată în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (A.N.S.V.S.A) și, ulterior, și cu pârâta Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Teleorman, prin intermediul căreia a dedus cenzurii instanței refuzul pretins nejustificat al pârâtelor de a-i achita suma de 70.000 RON, respectiv 10.000 RON/lună, de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 și până la data apariției O.U.G. nr. 117/2020.

Prin întâmpinarea formulată în fața instanței de fond, recurenta-pârâtă A.N.S.V.S.A. a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive prin prisma mai multor aspecte, inclusiv al aceluia că reclamanta are un raport contractual cu D.S.V.S.A. Teleorman, căreia îi revine competența exclusivă cu privire la îndeplinirea atribuțiilor referitoare la stabilirea și plata drepturilor izvorâte din O.U.G. nr. 117/2020.

Prin sentința recurată, prima instanță a respins, ca neîntemeiată, excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei A.N.S.V.S.A., prin raportare exclusiv la calitatea pârâtei A.N.S.V.S.A. de emitentă a actului administrativ asimilat dedus cenzurii instanței.

Înalta Curte constată că în mod corect a reținut instanța de fond că A.N.S.V.S.A. are calitate procesuală pasivă, având în vedere că aceasta este autoritatea căreia reclamanta i-a adresat cererea în privința căreia a fost emis pretinsul refuz nejustificat care este contestat în prezenta cauză, refuz pe care l-a exprimat în cuprinsul adresei nr. x/24.08.2020.

În plus, Înalta Curte constată că A.N.S.V.S.A. are calitate procesuală pasivă, în considerarea dispozițiilor art. IV din Legea nr. 236/2019.

Cu toate acestea, desi, sub aspectul dezlegat, soluția primei instanțe este corectă, Înalta Curte apreciază că se impune admiterea acestui recurs, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare, pentru ca instanța să se pronunțe asupra tuturor aspectelor invocate prin întâmpinare și reiterate în recursul incident de pârâta A.N.S.V.S.A., în susținerea excepției lipsei calității sale procesuale pasive.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 544/2004 raportat la art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul principal și recursul incident, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Cu ocazia rejudecării, prima instanță va proceda la un examen efectiv al argumentelor prezentate de reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată și de pârâte prin întâmpinări, inclusiv al celor vizând cadrul procesual, aspect care formează obiectul recursului incident, urmând să analizeze cauza prin raportare la mijloacele de probă administrate și la toate aspectele de fond necesare lămuririi situației de fapt.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul principal declarat de reclamanta A. S.R.L. și recursul incident declarat de pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor împotriva sentinței nr. 413 din 8 martie 2022, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 1 februarie 2024.