ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5091/2023

Ședința publică din data de 7 noiembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara – secția Contencios Admnistrativ și Fiscal (ca efect al declinării de la Tribunalul Arad, secția Contencios Admnistrativ și Fiscal, prin sentința civilă nr. 16/11.01.2023), reclamanta Universitatea de Vest "A." Arad a solicitat să se constate îndeplinite condițiile prevăzute de O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite și obligarea intimatul la eliberarea documentului oficial care să permită desfășurarea activității solicitate.

Prin sentința civilă nr. 110 din 14 martie 2023, Curtea de Apel Timișoara – secția contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamanta Universitatea de Vest "A." Arad, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației - Direcția Generală Învățământ Universitar, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta Universitatea de Vest "A." Arad, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Cu privire la motivul de casare prevăzut la pct. 5 al alin. (1) art. 488 C. proc. civ., recurenta – reclamantă a arătat că, în ședința din 28.02.2023 - primul și ultimul termen de judecată - au avut loc discuții cu privire la materia în care aplică procedura aprobări tacite, dar dezbaterile au fost succinte și au avut un caracter general, strict cu privire la dispozițiile actului normativ incident.

În niciun moment instanța nu i-a pus în discuție efectele expunerii de motive a legii. Mai mult, nici intimatul și nici instanța nu au pus în discuție pretinsa inaplicabilitate a procedurii în lipsa caracterului de întreprindere a activității sau de încadrare în domeniul afacerilor.

Or, nepunându-i în discuție acest aspect considerat esențial de instanță, pe care și-a bazat soluția, instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 14 alin. (4)-(6) și art. 224 din C. proc. civ., recurenta fiind în imposibilitate de a-și formula apărări corespunzătoare chestiunii juridice pe care s-a bazat sentința recurată.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța a interpretat legea aplicabilă, O.U.G. nr. 27/2003, într-o manieră restrictivă, excluzând "autorizația" pe care a solicitat-o de sub sfera de incidență a actului normativ în discuție.

Deși dispozițiile art. 2 din O.U.G. nr. 27/2003 sunt clare, în sensul că procedura aprobării tacite se aplică în toate situațiile în care incidența sa nu este exclusă într-o manieră expresă, totuși, instanța a condiționat aplicabilitatea acestei proceduri de specificul mediului de afaceri.

Astfel, folosind interpretarea teleologică, instanța a adăugat o condiție la textul de lege aplicabil.

În interpretarea sa, instanța s-a bazat pe expunerea de motive a Legii nr. 486/2003 pentru aprobarea O.U.G. nr. 27/2003 și a considerat că legiuitorul a ales să limiteze aplicabilitatea acestei proceduri; opinia instanței este bazată însă pe o lectură incompletă a expunerii de motive, instanța omițând anumite citate din expunerea de motive.

Deși e adevărat că legiuitorul a urmărit printre altele și îmbunătățirea mediului de afaceri, este evident că nu acesta a fost scopul unic urmărit și procedura aprobării tacite nu se aplică atât de restrictiv.

În schimb, coroborând expunerea de motive cu art. 1 alin. (1) și cu art. 2 din O.U.G. nr. 27/2003, devine evident că legiuitorul nu a intenționat să limiteze sfera de incidență a procedurii aprobării tacite în funcție de domeniul de activitate al beneficiarului, ci a dorit ca această procedură să aibă o aplicabilitate cât mai largă.

În acest sens, chiar în al doilea paragraf din expunerea de motive, legiuitorul enunță beneficiile înlăturării barierelor administrative atât pentru mediul de afaceri românesc, cât și pentru "a servi mai bine cetățeanul care este contribuabil pentru serviciile oferite de administrație".

De asemenea, a susținut recurenta că în Legea educației naționale nr. 1/2011 (alt act normativ decât cel aplicabil în litigiu, dar, fără îndoială, un act normativ din domeniul educației), legiuitorul a stabilit în mod expres avize care intră sub incidența procedurii aprobării tacite, în art. 112 alin. (6

1

) și în art. 128 alin. (6).

Prin urmare, ideea că procedura aprobării tacite este aplicabilă numai în domeniul afacerilor, al întreprinderilor, și nu și în domeniul educației este contrazisă în mod evident de legiuitor, iar trimiterilor din Legea educației naționale la procedura aprobării tacite înlătură cu totul susținerile instanței.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Universitatea de Vest "A." este nefondat, pentru următoarele considerente: Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. se referă la situația în care prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Acest motiv de casare include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la pct. 1-4, precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs, cum ar fi principiul dreptului la un proces echitabil, principiul dreptului la apărare, principiul disponibilității, principiul contradictorialității, principiul oralității, principiul rolului activ al judecătorului în aflarea adevărului.

Incontestabil, în procesul civil sau administrativ părțile au posibilitatea legală de a participa în mod activ la desfășurarea judecății, atât prin susținerea și dovedirea pretențiilor proprii cât și prin dreptul de a combate susținerile părții potrivnice și de a-și exprima poziția față de măsurile pe care instanța le dispune, aceste drepturi fundamentale ale participanților la judecată fiind asigurate prin respectarea unui principiu fundamental al procesului civil, cel al contradictorialității.

Noțiunea de "proces echitabil" presupune, în mod evident, respectarea și aplicarea principiului contradictorialității, implicit și a dreptului la apărare, iar potrivit art. 20 C. proc. civ., judecătorul are îndatorirea să asigure respectarea și să respecte el însuși principiile fundamentale ale procesului civil, printre care se află și cel al contradictorialității.

Înalta Curte reține că principiul contradictorialității, reglementat de art. 14 din C. proc. civ., reprezintă unul dintre principiile fundamentale ale procedurii desfășurate în fața instanțelor judecătorești, având menirea de a garanta dreptul părților la un proces echitabil. Însă, ca în cazul oricărui principiu procedural, pentru a decide asupra respectării sau nerespectării sale, instanța de control judiciar va avea în vedere atât îndeplinirea de către instanța de judecată a obligațiilor ce-i revin în asigurarea contradictorialității procesului civil, cât și conduita părților, guvernată de principiul disponibilității.

Potrivit art. 14 C. proc. civ. alin. (4) – (6) C. proc. civ.:

"(4) Părțile au dreptul de a discuta și argumenta orice chestiune de fapt sau de drept invocată în cursul procesului de către orice participant la proces, inclusiv de către instanță din oficiu.

(5) Instanța este obligată, în orice proces, să supună discuției părților toate cererile, excepțiile și împrejurările de fapt sau de drept invocate.

(6) Instanța își va întemeia hotărârea numai pe motive de fapt și de drept, pe explicații sau pe mijloace de probă care au fost supuse, în prealabil, dezbaterii contradictorii."

Dispozițiile art. 224 din același act normativ stipulează că instanța este obligată, în orice proces, să pună în discuția părților toate cererile, excepțiile, împrejurările de fapt sau temeiurile de drept prezentate de ele, potrivit legii, sau invocate din oficiu.

În cauza de față, la termenul de judecată din 28.02.2023, la interpelarea instanței de fond, reprezentantul reclamantei și-a exprimat opinia în legătură cu aspectul referitor la materia în care se poate discuta despre o aprobare tacită; mai mult, prin concluziile scrise, reclamanta a susținut că dispozițiile O.U.G. nr. 27/2003 sunt aplicabile în situația dedusă judecății.

Prin urmare, Înalta Curte constată că nu există o încălcare a dispozițiilor legale anterior menționate, prima instanță soluționând legal cauza în limitele cadrului procesual specific generat de prevederile speciale ale O.U.G. nr. 27/2003, recurenta criticând în realitate considerentele care au stat la baza soluției pronunțate.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material", Înalta Curte reține că sunt nefondate criticile formulate de recurentă împotriva manierei în care instanța de fond a interpretat și aplicat prevederile O.U.G. nr. 27/2003, din perspectiva analizării încadrării sau neîncadrării obiectului cererilor reclamantului în categoria celor ce atrag incidența O.U.G. nr. 27/2003.

Potrivit prevederilor art. 3 lit. a) din actul normativ în discuție, noțiunea de "autorizație" vizează actul administrativ emis de autoritățile administrației publice competente prin care se permite solicitantului desfășurarea unei anumite activități, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii.

Analizând actele și lucrările dosarului, instanța de control judiciar reține că ceea ce a solicitat reclamanta autorității administrației publice a fost emiterea documentului oficial privind acreditarea instituției organizatoare de studii universitare de doctorat (IOSUD), a domeniului de studii universitare de doctorat Medicină și a domeniului de studii universitare de doctorat Biologie din Universitatea de Vest "A." din Arad în vederea organizării programului de studii universitare de doctorat, ca urmare a finalizării procesului de evaluare externă de către o agenție abilitată, conform procedurilor legale în vigoare.

În contextul descris anterior, chestiunea în discuție este de a analiza dacă obiectului cererii reclamantei intră în categoria activităților reglementate de art. 3 lit. a) din O.U.G. nr. 27/2003. Or, Înalta Curte, în acord cu prima instanță, apreciază că prin expunerea de motive a Legii nr. 486/2003 pentru aprobarea O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, legiuitorul a explicat sfera de incidență a actului normativ în discuție, respectiv aspectele de politică legislativă și economică vizate de acesta, prin adoptarea ordonanței de urgență urmărindu-se transpunerea în plan legislativ a Recomandării Consiliului Europei nr. 97/344 din 22 aprilie 1997 pentru îmbunătățirea și simplificarea mediului de afaceri. Ori, o astfel de recomandare încuraja statele membre să adopte măsuri, în special în ceea ce privește înființarea de noi întreprinderi și sprijinirea acestora în primul an de la înființare, în scopul stimulării potențialului de inovare și creării de noi locuri de muncă. Totodată, după cum a reținut și prima instanță, din textul Recomandării rezultă că procedura aprobării tacite este considerată o "bună practică" în relația dintre administrația publică și mediul de afaceri.

Înalta Curte are în vedere și considerentele Deciziei nr. 13 din 16 septembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 674 din 1 noiembrie 2013, pronunțată în soluționarea unui recurs în interesul legii, decizie care, deși vizează inaplicabilitatea procedurii aprobării tacite în cazul autorizațiilor de construire, certificatelor de urbanism și documentațiilor de urbanism prevăzute de Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții și Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, dezleagă și chestiunea de drept a sensului noțiunii de "activitate" vizată de prevederile O.U.G. nr. 27/2003. Prin sus indicata decizie Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că interpretarea sistematică a dispozițiilor art. 1, 2, 3 din O.U.G. nr. 27/2003 conduce la concluzia că adoptarea procedurii aprobării tacite a avut în vedere simplificarea procedurii de înființare de noi întreprinderi și îmbunătățirea mediului de afaceri, astfel încât noțiunea de "activitate", prevăzută în definiția dată autorizației, prin art. 3 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 27/2003, are în vedere activitatea cu caracter de continuitate, în sens de "întreprindere".

Astfel, sunt nefondate criticile recurentului întemeiate pe prevederile art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., în contextul în care, realizând o interpretare sistematică a prevederilor O.U.G. nr. 27/2003 în acord cu sus indicatele dezlegări de drept reținute prin Decizia nr. 13/2013, pronunțată în soluționarea recursului în interesul legii, instanța de fond a făcut o corectă aplicare a prevederilor actului normativ în discuție, reținând că obiectul cererii reclamantei prin care acesta a solicitat pârâților emiterea ordinului care să permită desfășurarea activității solicitate, nu se încadrează în categoria celor vizate de prevederile O.U.G. nr. 27/2003. Acest raționament este incident cu atât mai mult în contextul în care solicitarea este formulată în vederea organizării studiilor universitare de doctorat, ce nu poate fi calificată, în niciun context drept activitate a unei întreprinderi.

Totodată, prima instanță nu putea constata pur și simplu îndeplinirea condițiilor privind procedura aprobării tacite, conform prevederilor art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 27/2003, cu consecința pronunțării unei hotărâri prin care ar fi trebuit să oblige pârâtul să elibereze actul administrativ solicitat de reclamantă, câtă vreme prima etapă a verificării pe care judecătorul fondului trebuia să o realizeze, într-o procedură judiciară precum cea de față, este cea a verificării încadrării obiectului cererii adresate autorității administrației publice în sfera de reglementare a O.U.G. nr. 27/2003. Or, în cauză, în mod corect s-a concluzionat că cererea adresată de reclamantă pârâtului nu are un obiect circumscris prevederilor sus indicatului act normativ.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Universitatea de Vest "A." Arad, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Universitatea de Vest "A." Arad împotriva sentinței civile nr. 110 din 14 martie 2023 a Curții de Apel Timișoara – secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 7 noiembrie 2023.