ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4981/2023

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin contestația înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 18.03.2022 reclamanții A., B., C., D., E., F. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție-Direcția Națională Anticorupție, în conformitate cu prevederile art. 1, art. 7 alin. (1), art. 8 alin. (1) teza finală și art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ raportat la art. 7 alin. (2) din Anexa nr. V, cap. VIII din Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, revocarea/modificarea parțială a Ordinului nr. 547 din 08.12.2021, respectiv a art. 2 din actul administrativ, în sensul înlăturării plafonării instituite asupra indemnizației lunare de încadrare și a celorlalte drepturi urmare a aplicării prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, acolo unde este cazul. Prin cererea modificatoare depusă la dosar în data de 18.05.2022, reclamanții au menționat că obiectul final al acțiunii îl reprezintă anularea ordinelor nr. 547/08.12.2021, nr. 570/28.12.2021 și nr. 134/09.02.2022 emise de Procurorul Șef al DNA.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 1907 din data de 1 noiembrie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția de tardivitate a acțiunii în anulare a Ordinului nr. 134/2022 al Procurorului Șef al D.N.A., formulată de reclamanții A., B., C., D., E., F., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție-Direcția Națională Anticorupție și a respins acest capăt de cerere ca fiind tardiv formulat. A admis excepția de inadmisibilitate a capetelor de cerere având ca obiect anularea Ordinului nr. 547/08.12.2021 și a Ordinului nr. 570/28.12.2021 și a respins aceste capete de cerere ca inadmisibile.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței nr. 1907 din data de 1 noiembrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs reclamanții A., B., C., D., E. și F., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs susțin că instanța de fond a apreciat, în mod eronat, că în cauză ar fi incidente dispozițiilor art. 7, Anexa V din Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătii din fonduri publice, care, în totală contradicție cu prevederile Legii nr. 554/2014, stabilește că personalul salarizat "potrivit prezentului capitol", nemulțumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate ataca actul prin care s-au stabilit drepturile salariale doar la organele, instituțiile, colegiile de conducere etc., care au emis respectivele acte, singurele acte a căror netemeinicie/nelegalitate poate fi atacată în instanță fiind hotărârile (ordinele, adresele) prin care organele care au emis actele (ordinele, adresele) de stabilire a drepturilor salariale s-au pronunțat cu privire la contestațiile formulate. Eroarea derivă din faptul că, deși demersul judiciar al reclamanților-recurenți îmbracă forma unei acțiuni în contencios administrativ, instanța de fond a ales să nu aplice dispozițiile Legii nr. 554/2004, ci pe cele ale Legii nr. 153/2017, ale cărei norme nu numai că derogă de la exigențele impuse de legea cadru în domeniul contenciosului administrativ, ci și limitează dreptul la acțiune al celor nemulțumiți atât în ceea ce privește actul administrativ ce poate fi atacat în instanță, cât și cu privire la termenul dreptului la acțiune (prin reducerea acestuia de la 6 luni la 30 de zile de la data comunicării răspunsului la plângere/contestație). Pornind de la dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, arată că demersul lor judiciar, prin care s-a solicitat anularea Ordinelor Procurorului Șef al DNA nr. 547/08.12.2021, privind stabilirea procurorilor, procurorilor militari, personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor, ofițerilor și agenților de poliție judiciară și specialiștilor din cadrul DNA, și nr. 570/28.12.2021 de punere în aplicare a Ordinului nr. 547/08.12.2021 îmbracă forma unei acțiuni în contencios administrativ și, pe cale de consecință, sediul materiei și regulile care guvernează acțiunea sunt cele stabilite în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. În consecință, consideră că sunt incidente dispozițiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ce definesc obiectul acțiunii în contencios administrativ ca fiind actul administrativ tipic sau asimilat, text potrivit căruia "Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim." (aspect constatat și de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal în sentința nr. 220 din data de 07.11.2022, în dosarul nr. x/2022). Astfel, în considerarea dispozițiilor legale invocate, văzând și prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind definiția actului administrativ, recurenții-reclamanți susțin că obiectul acțiunii în contencios administrativ îl reprezintă, de esență, actul juridic principal cu impact asupra raporturilor juridice și nu actele autorităților publice de soluționare a contestațiilor ce vizează actele administrative tipice. Prin urmare, susțin că obiectul acțiunii introductive este reprezentat de Ordinul Procurorului Șef al DNA nr. 547/08.12.2021, privind stabilirea procurorilor, procurorilor militari, personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor, ofițerilor și agenților de poliție judiciară și specialiștilor din cadrul DNA și Ordinul Procurorului Șef al DNA nr. 570/28.12.2021 de punere în aplicare a Ordinului nr. 547/08.12.2021, și nu de Ordinul Procurorului Șef al DNA nr. 134/09.02.2022, prin care a fost respinsă ca neîntemeiată contestația ce viza primele două ordine antemenționate. Acest lucru deoarece doar primele două Ordine invocate sunt acte administrative tipice (acte unilaterale cu caracter individual), care au modificat raporturile juridice privind salarizarea existentă până la data emiterii lor. Totodată, văzând cronologia emiterii și contestării acelor administrative în cauză, respectiv: - emiterea Ordinului Procurorului Șef al DNA nr. 547/08.12.2021, privind stabilirea procurorilor, procurorilor militari, personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor, ofițerilor și agenților de poliție judiciară și specialiștilor din cadrul DNA; - emiterea Ordinului Procurorului Șef al DNA nr. 570/28.12.2021 de punere în aplicare a ordinului 547/08.12.2021; - formularea contestației la Ordinele nr. 547/08.12.2021 și nr. 570/28.12.2021, înregistrată sub nr. x/01.02.2022 la cabinetul Procurorului Șef DNA și cu nr. 419/VI-1/01.02.2022 la Serviciul resurse umane al DNA; - emiterea Ordinului Procurorului Șef al DNA nr. 134/09.02.2022 de respingere ca neîntemeiată a contestației; - formularea, la data de 17.03.2022, a acțiunii judiciare de anulare a Ordinelor nr. 547/08.12.2021 și nr. 570/28.12.2021 de punere în aplicare a Ordinului nr. 547/08.12.2021, se constată atât respectarea termenului de 30 de zile (prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004), inclusiv al celui de 20 de zile (prevăzut de art. 7 alin. (1) Anexa V din Legea nr. 153/2017) în ceea ce privește contestarea la organele de conducere a actelor administrative de stabilire a drepturilor salariale, cât și a termenului de 6 luni de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce privește introducerea acțiunii în instanța de contencios administrativ. Recurenții-reclamanți susțin că în mod greșit a apreciat prima instanță că demersul judiciar prin care s-a solicitat anularea Ordinelor Procurorului Șef al DNA nr. 547/08.12.2021, nr. 570/28.12.2021 și nr. 134/09.02.2022 nu îmbracă forma unei acțiuni în contencios administrativ, aplicând dispozițiile Legii nr. 153/2017 și nu pe cele ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Apărările formulate în cauză. Intimatul-pârât Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Direcția Națională Anticorupție a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului, ca nefondat. Arată că, în raport cu dispozițiile art. 7 alin. (2), Anexa V din Legea nr. 153/2017, plângerea la Curtea de Apel București se face împotriva hotărârilor organelor de conducere prevăzute la alin. (1), care s-au pronunțat în contestația prealabilă cu privire la ordinele de stabilire a salariilor, instanța de fond a decis în mod legal că cererea de chemare în judecată este inadmisibilă sub acest aspect, astfel că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Pe fondul cauzei, arată că aplicabilitatea în speță a prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017, referitoare la înlăturarea plafonării, nu a făcut obiectul contestației formulate împotriva Ordinului nr. 547/08.12.2021, astfel că aceste susțineri nu sunt admisibile. Consideră că în mod nefondat se susține de către recurenții-reclamanți că în speță ar fi intervenit renunțarea la prescripție, prin emiterea ordinelor de salarizare, în condițiile în care prescripția poate fi opusă numai de cel în folosul căruia curge, or, atât în cuprinsul ordinului, cât și a deciziei DNA, partea interesată a invocat în mod expres termenul general de prescripție de 3 ani.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 02 mai 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 01 noiembrie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu apărările formulate prin întâmpinare, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, având în vedere următoarele considerente: Recurenții-reclamanți au învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care au solicitat revocarea/modificarea parțială a Ordinului nr. 547 din 08.12.2021, respectiv a art. 2 din ordin, în sensul înlăturării plafonării instituite asupra indemnizației lunare de încadrare și a celorlalte drepturi, urmare a aplicării prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, acolo unde este cazul, iar prin cererea modificatoare depusă la dosar la data de 18.05.2022, reclamanții au menționat că obiectul acțiunii îl reprezintă anularea ordinelor nr. 547/08.12.2021, nr. 570/28.12.2021 și nr. 134/09.02.2022 emise de Procurorul Șef al DNA. Prima instanță a admis excepția de tardivitate a acțiunii în anulare a Ordinului nr. 134/2022 al Procurorului Șef al D.N.A. și a respins acest capăt de cerere ca fiind tardiv formulat; a admis excepția de inadmisibilitate a capetelor de cerere având ca obiect anularea Ordinului nr. 547/08.12.2021 și a Ordinului nr. 570/28.12.2021 și a respins aceste capete de cerere ca inadmisibile. Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate. Astfel, Înalta Curte constată că, prin motivele de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții-reclamanți au susținut că în mod greșit a apreciat prima instanță că demersul judiciar prin care s-a solicitat anularea Ordinelor Procurorului Șef al DNA nr. 547/08.12.2021, nr. 570/28.12.2021 și nr. 134/09.02.2022 nu îmbracă forma unei acțiuni în contencios administrativ, instanța aplicând dispozițiile Legii nr. 153/2017, și nu pe cele ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Cu privire la aceste critici, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a dat eficiență dispozițiilor imperative ale Legii nr. 153/2017, atâta timp cât prin cererea dedusă judecății, recurenții-reclamanți au contestat acte administrative de stabilire a indemnizației de încadrare, solicitând înlăturarea plafonării instituite prin art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017. Având în vedere că acest act normativ - Legea nr. 153/2017 - are ca obiect de reglementare stabilirea unui sistem de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului, cererea pendinte trebuia soluționată în raport de dispozițiile art. 7 alin. (1) și (2) al Anexei V din Legea nr. 153/2017, conform cărora: "(1) Prin derogare de la art. 37 din lege, personalul salarizat potrivit prezentului capitol, nemulțumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate face contestație, în termen de 20 de zile calendaristice de la data comunicării actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la organele de conducere ale Ministerului Justiției, Consiliului Superior al Magistraturii, Inspecției Judiciare, Institutului Național al Magistraturii și Școlii Naționale de Grefieri, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Direcției Naționale Anticorupție, Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism, la colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție ori la colegiile de conducere ale curților de apel sau parchetelor de pe lângă acestea sau la organele de conducere ale celorlalte instituții din sistem care au stabilit drepturile salariale, după caz. Contestațiile se soluționează în termen de cel mult 30 de zile calendaristice. (2) Împotriva hotărârilor organelor prevăzute la alin. (1) se poate face plângere, în termen de 30 de zile de la comunicare, la secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București." Din interpretarea acestor dispoziții rezultă că plângerea (modalitatea de sesizare a instanței) trebuie formulată împotriva hotărârii (prin care organul de conducere a analizat contestația împotriva modului de stabilire a drepturilor salariale) în termen de 30 de zile de la comunicare la secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București, context în care, admiterea excepției tardivității acțiunii în anulare a Ordinului nr. 134/9.02.2022, ce a fost comunicat recurenților-reclamanți la data de 15.02.2022 formulată la data de 17.05.2022, a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material. În acest context, Înalta Curte constată că nu poate fi primită critica recurenților-reclamanți conform căreia demersul judiciar prin care s-a solicitat anularea Ordinelor Procurorului Șef al DNA nr. 547/08.12.2021, nr. 570/28.12.2021 și nr. 134/09.02.2022 îmbracă forma unei acțiuni în contencios administrativ, așa cum este reglementată de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, având în vedere că în speța dedusă judecății sunt incidente dispozițiile legii speciale – Legea nr. 153/2017, iar dispozițiile Legii nr. 554/2004 se pot aplica doar în situația în care litigiul dedus judecății nu poate fi soluționat în temeiul unei legi speciale, ce s-ar aplica cu prioritate față de norma de drept comun. În ceea ce privește admiterea excepției inadmisibilității capetelor de cerere privind anularea parțială a Ordinelor nr. 547/08.12.2021 și nr. 570/28.12.2021 ale Procurorului Șef al DNA, Înalta Curte constată că în mod corect a reținut prima instanță incidența dispozițiilor art. 7 alin. (2) Anexa V din Legea nr. 153/2017 în raport de care Curtea de Apel București poate fi sesizată cu plângere formulată împotriva hotărârilor/deciziilor/ordinelor organelor de conducere prevăzute la alin. (1) al aceluiași articol. Astfel, având în vedere că acțiunea în anularea Ordinului nr. 134/09.02.2022 a fost respinsă ca tardivă, ceea ce face ca acest act administrativ să rămână în circuitul civil, analizarea capătului de cerere având ca obiect anularea parțială a acestor acte administrative este inadmisibilă. Prin urmare, soluția primei instanțe, analizată în raport de aspectele incidente la momentul pronunțării sale, reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei, nefiind incident motivul de casare invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs. Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de reformare a sentinței atacate, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurenții-reclamanți A., B., C., D., E., F. împotriva sentinței nr. 1907 din 1 noiembrie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.