ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4972/2023

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 24.12.2018, sub nr. x/2018, reclamanta A. S.R.L., în calitate de reprezentant legal, în sensul O.U.G. nr. 77/2011, al deținătorului de autorizație de punere pe piață B., cu sediul în Danemarca, a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, anularea Notificării CNAS nr. x/07.05.2018 privind consumul individual de medicamente pretins înregistrat în trimestrul I al anului 2018, suportat din Fondul Național Unic de Asigurări de Sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății și valoarea indicatorului "p" de 24,13% aferent aceluiași trimestru, precum și Adresa nr. x/2018, prin care pârâta a soluționat contestația formulată împotriva notificării anterior menționate.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 298 din data de 07.08.2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în calitate de reprezentant legal, în sensul O.U.G. nr. 77/2011, al deținătorului de autorizație de punere pe piață B., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate; a anulat adresa nr. x/15.06.2018 a pârâtei CNAS, cu consecința obligării pârâtei să soluționeze din nou, în substanță, contestația administrativă formulată de reclamantă, cu respectarea considerentelor prezentei hotărâri și a respins, în rest, acțiunea.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 298 din data de 07.08.2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care solicită admiterea recursului, casarea sentinței recurate, iar pe fond, respingerea acțiunii reclamantei, ca neîntemeiate. În dezvoltarea motivelor de recurs arată că, în mod eronat, instanța de fond a reținut faptul că adresa CNAS nr. x/15.06.2018 nu cuprinde motivele de fapt și de drept care au fundamentat-o, iar instanța de judecată nu poate să procedeze, pentru prima dată, la analiza probelor și apărărilor formulate prin contestația administrativă, drept pentru care a dispus "pârâtei să soluționeze din nou, în substanță, contestația administrativă". Susține că adresa atacată cuprinde toate motivele de fapt și de drept pe care s-a întemeiat. Arată că obligarea sa de a răspunde contestației administrative formulate de reclamantă contravine principiului separației puterilor în stat, având în vedere că instanțele de judecată nu se pot substitui autorităților sau instituțiilor publice pârâte cu privire la aspectele învederate în cursul recursului grațios, ci doar le pot obliga la soluționarea acestora, sau pot anula actele administrative atacate în procedura contencioasă. Referitor la incongruența datelor comunicate cu cele care rezultă din contabilitatea internă a societății, critică argumentul instanței de fond în sensul că pârâta a respins contestația administrativă folosind o motivare generală, impersonală, neaplecată asupra situației concrete, particulare a reclamantei contestatoare. În acest sens, invocă dispozițiile art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011, susținând că medicamentele prevăzute la acest text de lege se consumă prin canalele de eliberare (circuit deschis, circuit închis) și se raportează lunar de către acestea, constituind trimestrial datele din sistemul de asigurări sociale de sănătate în baza cărora se stabilește valoarea totală/individuală a consumului de medicamente prevăzute la art. 5 alin. (7), iar conform art. 4 alin. (2) și (2 1 ) din O.U.G. nr. 77/2011: "Deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor, persoane juridice române, au obligația să depună la Casa Națională de Asigurări de Sănătate, în termenul prevăzut la alin. (1), lista medicamentelor pentru care se datorează contribuția trimestrială. Persoanele juridice menționate la alin. (1) și (2) au obligația să depună la Casa Națională de Asigurări de Sănătate lista actualizată a medicamentelor pentru care se datorează contribuția trimestrială, până la data de 15 inclusiv a lunii următoare încheierii trimestrului pentru care se datorează contribuția". De asemenea, invocă prevederile art. 4 alin. (2) și alin. (2 1 ) din O.U.G. nr. 77/2011, potrivit cărora deținătorii autorizațiilor de punere pe piață au obligația să depună la CNAS, lista medicamentelor pentru care se datorează contribuția trimestrială, iar declarația respectivă creează obligația de plată a contribuției trimestriale cu condiția ca medicamentele consumate (eliberate) să se regăsească printre cele prevăzute la art. 1 din actul normativ mai sus menționat, conform datelor centralizate privind consumul total de medicamente din sistemul de asigurări sociale de sănătate. Astfel, intimata-reclamantă datorează contribuția trimestrială pentru medicamentele asumate inclusiv prin propriile declarații depuse în baza prevederilor art. 4 din O.U.G. nr. 77/2011. Susține că în legislația specifică există prevederi clare referitor la modul de raportare a datelor privind consumul centralizat trimestrial de medicamente de către furnizorii de servicii medicale, iar baza de calcul a contribuției trimestriale se stabilește potrivit O.U.G. nr. 77/2011, în funcție de raportările furnizorilor de servicii medicale (farmacii, unități sanitare cu paturi și centre de dializă) către casele de asigurări de sănătate. În acest sens, reiterează incidența dispozițiilor art. 5 alin. (4) din O.U.G. nr. 77/2011, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 69/2014. Prin Notificarea transmisă reclamantei de către CNAS, au fost comunicate procentul "p" și datele necesare stabilirii contribuției clawback pentru trimestrul I al anului 2018, potrivit O.U.G. nr. 77/2011. În acest sens, susține că ceea ce contează în stabilirea elementelor ce stau la baza contribuției trimestriale este data consumului de medicamente, și nu data comercializării lor în lanțul de distribuție, motiv pentru care medicamentele incluse în programele naționale de sănătate, folosite în tratamentul ambulatoriu, pe bază de prescripție medicală, pot proveni și din stocurile anterioare, fără a fi condiționat de prezența medicamentului în CANAMED, astfel că există posibilitatea ca între data achiziționării unui medicament și data eliberării acestuia către pacient să existe un decalaj de timp. Totodată, susține că a răspuns contestației, arătând că nu pot fi primite susținerile contestatoarei referitoare la compararea vânzărilor din perioada de referință cu valoarea consumului înregistrat în sistemul asigurărilor sociale de sănătate, în raport cu prevederile art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011. Consideră că instanța de fond s-a contrazis când a susținut, pe de o parte că pârâta nu a depus întreaga documentație, iar pe de altă parte, că aceasta a depus la dosar un număr foarte mare de documente. Mai arată că instanța de fond și-a însușit susținerile reclamantei din notele de ședință depuse. Invocând dispozițiile art. 5 alin. (4) și (7) din O.U.G. nr. 77/2011, precum și pe cele ale art. 280 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, arată că până la data de 22 inclusiv a lunii curente pentru luna anterioară, casele de asigurări de sănătate raportează la Casa Națională de Asigurări de Sănătate, în format electronic, datele prevăzute la art. 1, înregistrate în Platforma informatică de asigurări de sănătate, conform formatului de raportare prevăzut în anexa nr. 1 la Ordinului Președintelui CNAS nr. 1058/2015, iar până la data de 22 inclusiv a lunii curente pentru luna anterioară, casele de asigurări de sănătate raportează la Casa Națională de Asigurări de Sănătate, pe suport hârtie, valoarea totală validată a consumului de medicamente înregistrat în Platforma informatică conform formatului de raportare prevăzut în anexa nr. 2 la Ordinului Președintelui CNAS nr. 1058/2015. Față de aceste considerente, susține că a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în prezenta cauză și a răspuns punctual criticilor contestatoarei referitoare la includerea TVA în valorile comunicate referitoare trimestrului de referință, cu indicarea expresă a mecanismului prevăzut de art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare.

Apărările formulate în cauză. Intimata-reclamantă A. S.R.L. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare. Pe fond, solicită respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că sentința recurată este legală. Raportat la susținerile din cererea de recurs, arată că, deși recurenta a depus un volum considerabil de documente, aceasta nu a depus întreaga documentație primară prevăzută de lege, care a stat la baza emiterii actului atacat. Consideră că nu pot fi reținute susținerile recurentei-pârâte referitoare la data eliberării medicamentelor compensate, întrucât în acest mod se încearcă acoperirea unei neconformități referitoare la emiterea în mod nelegal a notificării atacate, prin trimiteri la norme legale care nu sunt incidente în cauză.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 03 aprilie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 01 noiembrie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente: Intimata-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Notificării CNAS nr. x/07.05.2018 privind consumul individual de medicamente pretins înregistrat în trimestrul I al anului 2018 suportat din Fondul Național Unic de Asigurări de Sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății și valoarea indicatorului "p" de 24,13% aferent aceluiași trimestru, precum și Adresa nr. x/2018, prin care pârâta a soluționat contestația formulată împotriva notificării anterior menționate. Prima instanță a admis, în parte, cererea dedusă judecății a anulat adresa nr. x/15.06.2018 emisă de pârâta CNAS, cu consecința obligării pârâtei să soluționeze din nou, în substanță, contestația administrativă formulată de reclamantă, cu respectarea considerentelor prezentei hotărâri și a respins în consecință, în rest, acțiunea. Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că, deși cererea de recurs a fost întemeiată în mod expres pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., aceasta cuprinde, astfel cum reprezentantul recurentei-pârâte a susținut și în ședință publică, și argumente ce se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., cererea de recurs urmând a fi analizată din ambele perspective. Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că într-o primă critică, recurenta-pârâtă susține că instanța de fond a pronunțat hotărârea atacată cu încălcarea principiului separației puterilor în stat, atunci când a obligat CNAS să soluționeze din nou, în substanță, contestația administrativă formulată de reclamantă, cu respectarea considerentelor sentinței pronunțate. Înalta Curte constată că aceste critici se circumscriu motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unor hotărâri se poate cerere când "instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești". Prin această sintagmă se înțelege incursiunea autorității judecătorești în sfera activității executive sau legislative, așa cum a fost consacrată de Constituție sau de o lege organică, instanța judecătorească săvârșind acte care intră în atribuțiile unor organe aparținând altei autorități constituite în stat, decât cea judecătorească. Acest motiv de casare vizează încălcarea unor atribuții constituționale recunoscute într-un anumit moment legislativ diferitelor autorități statale. Altfel spus, excesul de putere atinge principiul separației puterilor în stat. Instanța săvârșește un exces de putere în una din următoarele forme: îndeplinește un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face; consfințește, cu valoare legală, texte abrogate; contestă puterea legală a unor texte; aplică o lege adoptată înainte de intrarea ei în vigoare; se pronunță pe cale de dispoziții generale. În speță, critica subsumată acestui motiv de casare vizează faptul că, prin obligarea sa la soluționarea din nou a contestației administrative, prima instanță a intrat în sfera puterii executive. Înalta Curte constată că această critică nu este fondată, în condițiile în care procedura prealabilă reprezintă o condiție pentru exercitarea acțiunii în contencios administrativ, iar actul emis în soluționarea acestei contestații este supus cezurii instanței de contencios administrativ, care procedează conform art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv: "Instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă." Analizând conținutul hotărârii recurate din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte constată că instanța de fond a examinat cererea dedusă judecății și s-a pronunțat în conformitate cu normele legale incidente speței, fără a depăși limitele și atribuțiile conferite de acestea. Faptul că instanța a analizat cererea de sesizare prin raportare la normele legale aplicabile nu poate fi interpretată ca o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești. Astfel, depășirea atribuțiilor instanțelor judecătorești se poate concretiza într-o imixtiune a acestora în sfera activității executive sau legislative, însă pronunțarea instanței s-a făcut în concordanță cu dispozițiile art. 18 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ce consacră caracterul de plină jurisdicție pentru instanța de contencios administrativ, conferindu-i posibilitatea să reformeze decizia administrativă sau să dispună o anumită măsură în sarcina organului administrativ, motiv pentru care nu constituie o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești și nu pot fi subscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. Prin urmare, prin sentința recurată, nu poate fi decelat un caz de depășire a atribuțiilor puterii judecătorești, respectiv de imixtiune în atribuțiile puterii legislative ori executive, prima instanță pronunțând o hotărâre în limitele atribuțiilor puterii judecătorești. Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susține că a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în prezenta cauză și a răspuns punctual criticilor contestatoarei referitoare la includerea TVA în valorile comunicate referitoare trimestrului de referință, cu indicarea expresă a mecanismului prevăzut de art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011. Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv de recurs, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011 (forma în vigoare în trimestrul I 2016) "(…) deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor, care nu sunt persoane juridice române, prin reprezentanții legali ai acestora, au obligația de a plăti trimestrial pentru medicamentele incluse în programele naționale de sănătate, pentru medicamentele cu sau fără contribuție personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripție medicală prin farmaciile cu circuit deschis, pentru medicamentele utilizate în tratamentul spitalicesc, precum și pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, contribuțiile trimestriale calculate conform prezentei ordonanțe de urgență." Art. 3 din același act normativ prevede: "(1) Contribuția trimestrială se calculează prin aplicarea unui procent "p" asupra valorii consumului de medicamente suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, din care se exclude consumul pentru medicamentele prevăzute la art. 12 pentru care se încheie contracte cost-volum/cost-volum-rezultat din sume suplimentare alocate în bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție. (2) Procentul "p" se calculează astfel: (…) (3) Valoarea procentului "p" se comunică persoanelor prevăzute la art. 1 de către Casa Națională de Asigurări de Sănătate, odată cu consumul trimestrial prevăzut la art. 5 alin. (7). (4) Contribuția trimestrială prevăzută la alin. (1) se calculează și se datorează pentru valoarea consumului de medicamente realizat după data de 30 septembrie 2011.". Potrivit art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011: "Stabilirea, calculul și declararea contribuției se efectuează de către persoanele obligate la plata acesteia, prevăzute la art. 4 alin. (3), pe baza informațiilor furnizate de Casa Națională de Asigurări de Sănătate. Contribuția trimestrială se declară de către plătitori la organul fiscal competent, până la termenul de plată al acesteia prevăzut la alin. (8)." Având în vedere aceste dispoziții legale, Înalta Curte constată că indicarea mecanismului prevăzut de art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011 nu este suficientă pentru a se demonstra că obligația organului administrativ de a motiva în fapt și în drept decizia emisă a fost respectată ci, în lipsa unei motivări concrete, atât intimata-reclamantă, cât și instanța de judecată s-au aflat în imposibilitate de a verifica în substanță modul în care a fost stabilită baza impozabilă pe care contribuabilul care, în calitate de DAPP, nu o cunoaște, dar este îndreptățit să o supună verificării, mai ales atunci când argumentează convingător existența unor contradicții cu consemnările din contabilitatea internă sau cu normele legale. În cauza dedusă judecății, realitatea datelor utilizate la stabilirea valorilor și procentelor pe baza cărora se calculează contribuția în discuție, se poate determina pe baza verificării documentelor primare, inclusiv a unor controale sau verificări încrucișate, atunci când sunt indicii concrete și obiective privind existența unor erori, context în care, Înalta Curte constată că în mod corect a reținut prima instanță că analiza (parțială) a datelor din înscrisurile puse la dispoziție de recurenta-pârâtă a reliefat mai multe aspecte de neconformitate cu privire la acuratețea datelor de consum comunicate, fie din perspectiva lipsei de documente primare relevante (în special prescripții medicale), fie din perspectiva unor necorelări sau alte omisiuni referitoare în special la modul de dobândire și gestiune al medicamentelor de către furnizorii de servicii medicale. Prin urmare, soluția primei instanțe, analizată în raport de aspectele incidente la momentul pronunțării sale, reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs. Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de reformare a sentinței atacate care să intre în sfera de reglementare a art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.