ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4896/2023

Ședința publică din data de 27 octombrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 29.04.2022 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A a solicitat, în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA NAȚIONALĂ PENTRU ADMINISTRARE ȘI REGLEMENTARE ÎN COMUNICAȚII, anularea Deciziei nr. 156 din 22.03.2022 a Președintelui ANCOM privind tarifele orientative pentru accesul la stâlpii operatorilor de rețea, obligarea pârâtei la emiterea unei noi decizii privind tarifele orientative pentru anul 2022, în temeiul art. 8 alin. (1

2

) si art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu recunoașterea costurilor justificate ale operatorului de rețea, astfel încât să fie asigurata viabilitatea financiara a societății, obligarea paratei la stabilirea unor tarife orientative privind regimul infrastructurii fizice a rețelelor cu luarea in considerare a principiilor specifice unei metodologii de calcul a tarifelor pentru accesul la infrastructura fizica, precum și suspendarea executării si a efectelor actului administrativ contestat pana la soluționarea definitiva a prezentei cauze, in temeiul art. 15 alin. (1) raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004 republicată.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Prin încheierea civilă de la data de 13.02.2023 a Curții de Apel București – secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 156/22.03.2022, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei soluții reclamanta A. S.A. a formulat cerere de recurs solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., admiterea căii de atac, casarea încheierii civile de la data de 13.02.2023 cu consecința admiterii cererii de suspendare.

S-a arătat, în ceea ce privește motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că prima instanță nu a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele acesteia neregăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, nefiind expuse problemele esențiale ridicate de părți, respectiv motivele invocate de părțile litigante în contextul faptic dat.

Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a invocat încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind îndeplinirea condițiilor necesare pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ atacat, respectiv condiția cazului bine justificat și paguba iminentă.

Astfel, a susținut că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice.

Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt șl de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În mod nelegal, prima instanța a reținut ca, în cauză, nu subzistă cazul bine justificat, în sensul că aparența dreptului nu este în favoarea reclamantei, deoarece în urma analizei se observă că nu a fost expusă ca fiind fondată nicio împrejurare legată de starea de fapt și de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Contrar celor reținute de instanța de fond, s-a menționat că, în speță, exista cazul bine justificat, în sensul art. 14 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 întrucât, din împrejurările cauzei, rezida o puternică și evidentă îndoiala asupra prezumției de legalitate a actului administrativ.

A mai menționat că Decizia de stabilire a tarifelor orientative nu a avut la bază o metodologie de stabilire a tarifelor de acces care să definească principiile care au stat la baza calculării tarifelor și criteriile avute în vedere. Similar ANRE, care este obligată să supună actele pe care le va emite dezbaterilor publice pe site-ul instituției, la fel și ANCOM, în executarea prevederilor art. 19, art. 20 și art. 23 din Legea nr. 159/2016, avea obligația legală să își îndeplinească atribuțiile de autoritate de reglementare și să întocmească metodologia care stă la baza calculării tarifelor de acces la infrastructura de rețea, metodologie care să definească principiile si criteriile avute in vedere.

În lipsa unei metodologii, Decizia ANCOM privind tarifele orientative este un act de natură pur subiectivă, menit a proteja și favoriza interesele economice ale operatorilor de comunicații, în detrimentul operatorului de distribuție care deține concesiunea unui serviciu public de distribuție a energiei electrice și cu riscul destabilizării acestei activități, tarifele orientative fiind stabilite aleatoriu, cu încălcarea principiilor transparenței, proporționalității, obiectivității și cauzalității economice.

Toate aceste argumente exemplificative, precum și cele dezvoltate în contestația formulată demonstrează o îndoială puternica si evidentă în ceea ce privește legalitatea actului administrativ atacat, astfel încât recurenta a considerat că se impune a fi reținuta existenta cazului bine justificat, ca o condiție de admitere a cererii de suspendare, potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Ulterior, în cadrul cererii de recurs au fost reluate o serie de elemente factuale vizând și acțiunea de anulare a actului administrativ contestat, cu privire la excluderea din costul tarifului de acces la infrastructură a valorii amortizării contabile anuale.

În ceea ce privește efectul direct al Directivei 2014/61/UE, Curtea de Justiție a Uniunii Europene, prin hotărârile sale cu caracter jurisprudențial, a consacrat principiul efectului direct al normei de drept comunitar (hotărârea Van Gen den Loos, 1993) si principiul priorității dreptului Uniunii Europene față de dreptul național, directiva fiind un izvor de drept comunitar primar si având aplicabilitate directă, fără a fi necesară transpunerea acesteia într-o normă de drept intern.

Decizia contestată încalcă așadar însăși prevederile Directivei europene și face imposibilă aplicarea directă a normei de drept comunitar.

În conformitate cu art. 8 din Legea concurentei nr. 21/1996, societatea recurentă dorește corecta fundamentare a tarifelor de acces la infrastructură, pe principii economice corecte si date reale înregistrate in contabilitate, care să nu discrimineze nici utilizatorii de energie si nici utilizatorii de comunicații, tarifele fiind aceleași pentru toți operatorii de telecomunicații, diferența fiind stabilita doar in funcție de nivelul de tensiune al rețelelor la care aceștia au acces.

Referitor la cea de-a doua condiție ce trebuie îndeplinita pentru a fi admisibila o cerere de suspendare, respectiv iminența unei pagube care s-ar produce în patrimoniul reclamantei, prin punerea în executare a actului administrativ, aceasta este îndeplinită, existând primejdia unui prejudiciu ireparabil sau a unul prejudiciu serios prin aplicarea tarifelor orientative.

Așa cum rezultă din modul de calcul atașat prezentului recurs, în situația aplicării tarifelor orientative, deficitul înregistrat în bugetul recurentei ar fi în valoare de 2.149.346 RON/luna, fara TVA, impactul fiind semnificativ asupra activității principale a reclamantei, în calitate de operator de distribuție a energiei electrice, paguba fiind iminentă, situație în care punerea în executare a actului administrativ atacat, anterior exercitării controlului de legalitate de către instanța de judecată, ar perturba grav activitatea recurentei.

Consecința aplicării tarifelor orientative, așa cum au fost stabilite și elaborate, prin aproximări, în absenta unei metodologii clare, transparente, este faptul ca in final se ajunge ca printr-o activitate publica, esențiala, reglementata (distribuția de energie electrica) să se sponsorizeze o activitate pur comerciala a operatorilor de comunicații, singurul prejudiciat fiind operatorul de distribuție.

Judecătorul de la fond a ignorat toate argumentele și probele depuse în susținerea condiției pagubei iminente, situație în care se impune admiterea recursului și casarea încheierii recurate, întrucât a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, instanța de fond interpretând în mod greșit actele juridice deduse judecății.

În drept, a invocat dispozițiile art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

1.4 Apărările formulate în cauză

Legal citată cu copie a cererii de recurs, intimata AUTORITATEA NAȚIONALĂ PENTRU ADMINISTRARE ȘI REGLEMENTARE ÎN COMUNICAȚII a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În esență, a precizat că, în mod legal și temeinic, a reținut prima instanță că în cauză nu au fost întrunite cele două condiții cumulative impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ atacat în cauză.

Pentru aceste motive, a solicitat intimata respingerea cererii de recurs.

Recurenta-reclamantă nu a formulat răspuns la întâmpinare.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Prin cererea de chemare în judecată reclamanta A. S.A. - B. a solicitat anularea și suspendarea executării Deciziei nr. 156 din 22.03.2022 a Președintelui ANCOM privind tarifele orientative pentru accesul la stâlpii operatorilor de rețea, obligarea paratei la emiterea unei noi decizii privind tarifele orientative pentru anul 2022.

Prima instanță a respins cererea de suspendare prin încheierea de la data de 13.02.2023, cu motivarea că nu au fost demonstrate de reclamantă a fi întrunite condițiile cazului bine justificat și pagubei iminente, cerințe obligatorii pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Cererea de recurs a recurentei-reclamante A. SA-B. a fost întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) C. proc. civ., care prevede: "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; ... 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.", iar potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluționează de către instanța ierarhic superioară celei care a pronunțat hotărârea atacată. Dispozițiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător.".

Din interpretarea dispozițiilor citate în precedent, Înalta Curtea reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate.

În ceea ce privește primul motiv de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. prin care s-a invocat de către recurenta-reclamantă faptul că instanța de fond nu ar fi respectat rigorile impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele acesteia nefiind regăsite motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, nefiind analizate toate susținerile părților în contextul faptic dat, Înalta Curte constată că acesta este nefondat.

Instanța de control judiciar amintește că nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Cu alte cuvinte, art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului (CEDO) implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența.

Lecturând considerentele încheierii civile recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății.

Astfel, judecătorul a explicat soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de suspendare ca neîntemeiată.

În sensul dispozițiilor art. 425 alin. (1) C. proc. civ., precum și a art. 6 § 1 CEDO, motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv.

Aceasta înseamnă, așa cum s-a reținut în practica consolidată a instanței supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conținut, nu de volum, că instanța nu este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor/apărărilor părților ori fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, cerință pe care o îndeplinește încheierea recurată.

Faptul că soluția pronunțată nu este în concordanță cu opinia recurentei nu poate să atragă casarea hotărârii în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În ceea ce privește celelalte teze ale art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte observă că acestea se referă, spre exemplificare, la situațiile în care există contradicție între considerente și dispozitiv, în sensul că dintr-o parte a hotărârii rezultă că acțiunea este întemeiată, iar din altă parte că nu este întemeiată, astfel că nu se poate ști ce anume a decis instanța; există contradicție între considerente și atunci când din unele rezultă netemeinicia acțiunii, iar din altele faptul că este întemeiată; motivarea soluției cuprinde considerente ce nu au legătură cu pricina în care a fost pronunțată soluția respectivă. Or, niciuna dintre aceste situații nu se identifică în cauză.

În ceea ce privește al doilea motiv de casare/nelegalitate, art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care s-a invocat de recurenta-reclamantă faptul că instanța de fond a încălcat normele de drept material de la art. 14 din Legea nr. 554/2004 care reglementează instituția suspendării executării unui act administrativ, Înalta Curte conchide că și acesta este nefondat, cu motivarea ce va fi oferită în paragrafele care urmează.

Astfel, Înalta Curte amintește că art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede faptul că, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, persoana vătămată poate să solicite suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea cauzei.

Rezultă că executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Cu privire la prima condiție legală, respectiv existența unui caz bine justificat, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți, în jurisprudența sa constantă, a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Asemenea împrejurări vădite, cu titlu exemplificativ, însă fără a fi limitative, au fost reținute de instanța supremă ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ ori modificarea importantă a acestuia în calea recursului administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Din cele anterior expuse și coroborate cu actele și înscrisurile existente la dosar, la o cercetare în aparență, reiese, așa cum a constatat și prima instanță, că reclamanta nu a indicat nicio împrejurare care să fundamenteze cererea de suspendare în mod distinct de aspectele reprezentând motive de nelegalitate pentru care a contestat pe fond decizia ANCOM.

Or, în cadrul cererii de suspendare a executării unui act administrativ nu intervine analiza fondului problemei de drept deduse judecății prin reluarea argumentelor care fundamentează acțiunea în anularea actului respectiv, ci este necesară prezentarea acelor împrejurări care să permită o decelare facilă a elementelor de nelegalitate ale actului contestat și care să nu determine prejudecarea fondului litigiului.

Astfel, lămurirea în esență a (i) măsurii în care normele juridice impuneau în sarcina intimatei-pârâte să fi emis o metodologie care să stea la baza actului litigios, (ii) a măsurii în care se respectă prevederile Legii nr. 159/2016 sub aspectul asigurării posibilității operatorului de rețea de a recupera costurile din perspectiva anumitor cheltuieli pretins relevante, astfel încât să existe o fundamentare a tarifelor în condiții de echitate și egalitate, (iii) a efectului Ordinului ANRE nr. 169/2018, respectiv relevanța mai multor categorii de cheltuieli ce ar fi considerate în procesul de alocare a costurilor comune pentru formarea tarifului de închiriere stâlpi, cu privire specială asupra costului cu valoarea amortizării contabile anuale ori (iv) a existenței unui efect direct al Directivei 2014/61/UE sau (v) a pretinsei incidențe a art. 8 din Legea nr. 21/1996 implică efectuarea unor verificări aprofundate din partea instanței cu privire la cadrul normativ relevant pentru proces, fără ca vreunul dintre motivele amintite să susțină aparent, dar evident aparența de nelegalitate a actului administrativ litigios.

Ca atare, apreciind că argumentele invocate de recurenta-reclamantă sunt în realitate critici de nelegalitate a actului contestat, care nu sunt evidente la o cercetare aparentă, Înalta Curte reține, la fel ca prima instanță, că analiza acestora presupune, în mod obligatoriu, administrarea unui probatoriu complex și cercetarea fondului cauzei, ceea ce excedează obiectului prezentei cereri de suspendare.

Pentru argumentele anterior expuse, instanța de control judiciar conchide că, în cauză, nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat pentru suspendarea actului atacat, recurenta-reclamantă nereușind să răstoarne prezumția de legalitate de care se bucură actul administrativ și care determină principiul executării sale din oficiu.

Înalta Curte are în vedere și că cele două condiții legale, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, nu pot fi analizate în principiu decât împreună, deoarece cazul bine justificat este în legătură cu iminența producerii unei pagube semnificative.

Astfel, condiția necesității prevenirii unei pagube iminente nu se mai impune a fi analizată, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării de executare a actului administrativ.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge ca nefondată cererea de recurs formulată de recurenta-reclamantă, niciuna dintre criticile aduse încheierii de la data de 13.02.2023 a Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal nefiind aptă a conduce la reformarea soluției din perspectiva dorită de partea declarantă a căii de atac a recursului.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a încheierii de la data de 13.02.2023 în raport de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A.-B. S.A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. - B. S.A. împotriva încheierii de ședință din 13 februarie 2023 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2022, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 27 octombrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.