ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4716/2023

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Bucuresti, la 04.11.2020, reclamanta A. S.R.L. a solicitat in contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor obligarea acesteia la plata sumei de 70.000 RON (respectiv: 10.000 RON/lună de la data intrării in vigoare a Legii nr. 236/2019 până la data apariției O.U.G. nr. 117/2020, respectiv de la data de 16.12.2019 până la data de 24.07.2020), conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, la care se adaugă dobânda legală calculată asupra sumelor datorate lunar, de la data scadentei acestora și până la data plății efective, sume ce urmează a fi actualizate cu rata inflației calculate pentru fiecare perioadă, de la data scadenței acestora până la data plății efective. La 12.01.2021 reclamanta a precizat cadrul procesual pasiv, chemând în judecată alături de pârâta A.N.S.V.S.A. și pârâta Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Ialomita.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1653 din 12 noiembrie 2021 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtele Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Ialomița - D.S.V.S.A. și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor - A.N.S.V.S.A.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată. În motivarea recursului s-a arătat că instanța de fond a interpretat și aplicat greșit dispozițiile art. IV și V din Legea nr. 236/2019, din cuprinsul acestor texte de lege nerezultând că acordarea sumei de 10.000 RON/lună era condiționată de elaborarea normelor metodologice. Față de apărările intimatelor-pârâte referitoare la O.U.G. nr. 117/2020, recurenta a susținut că această ordonanță de urgență nu are caracterul unor norme metodologice, câtă vreme a abrogat prevederile art. V din Legea nr. 236/2019 și l-a înlocuit cu un text propriu noului act normativ, care a detaliat condițiile de acordare a sumei lunare. Un al doilea set de critici formulate de recurenta a vizat interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 15 din O.G. nr. 42/2004, în ceea ce privește cerința prezentării documentelor justificative a prestării serviciilor ce fac obiectul Legii nr. 236/2019, inclusiv sub aspectul coroborării lui cu art. 6 din Anexa 2 din O.U.G. nr. 117/2020. În opinia recurentei, această ordonanță de urgență nu retroactivează și nu vizează serviciile noi intermediare pentru care se solicită plata sumei lunare. Serviciile ce fac obiectul Legii nr. 236/2019 se prestau, dar nu erau plătite până la data apariției acestui act normativ. Reclamanta (cabinet veterinar) a prestat un serviciu public de care pârâta a beneficiat, astfel că era îndreptățită să primească contravaloarea acestuia. S-a arătat, totodată, că nu au fost emise facturi pentru aceste servicii întrucât D.S.V.S.A. locală a comunicat că, neexistând norme metodologice, nu le poate achita. În același timp, instanța de fond nu a făcut diferența între serviciile de bază, pentru care cabinetele erau plătite conform deconturilor și facturilor justificative, în baza O.G. nr. 42/2004, Legii nr. 236/2019 și O.U.G. nr. 1117/2020 și serviciile noi intermediare, prestate pe lângă cele de bază. Dacă serviciile intermediare nu ar fi fost prestate, atunci nici cele de bază nu erau efectuate, astfel că voința legiuitorului a fost ca, pentru serviciile intermediare, să nu se impună deconturi sau documente justificative.

Apărările formulate de intimate Intimata-pârâtă Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe. În esență, intimata a subliniat faptul că nu exista posibilitatea acordării sumei de 10.000 RON lunar prealabil adoptării normelor metodologice, față de caracterul imperativ al art. V din Legea nr. 236/2019. Autoritatea pârâtă a efectuat demersurile ce-i reveneau în sarcină pentru adoptarea normelor metodologice prin hotărâre a Guvernului, nu a stat în pasivitate, acționând încă de la data de 16.12.2019, iar între data de 14.05.2020 când s-a ajuns la concluzia că este necesară modificarea legislației primare, până la data adoptării O.U.G. nr. 117/2020 au trecut 60 de zile. Cât timp legislația primară nu era suficient reglementată, nu exista nici posibilitatea emiterii normelor metodologice, dreptul subiectiv în temeiul căruia s-a solicitat plata sumei de 70.000 RON neputând fi valorificat strict în temeiul art. IV din Legea nr. 236/2019, mai înainte de elaborarea actului normativ menționat de art. V din aceeași lege În ceea ce privește criticile referitoare la încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 15 din O.G. nr. 42/2004, intimata a susținut că, potrivit art. I pct. 2 din O.U.G. nr. 117/2020, plata sumei de 10.000 RON lunar nu se face în orice condiții, ci doar cu respectarea art. 5 alin. (1) - art. 8 din capitolul II din Anexa la O.U.G. nr. 117/2020. Suma în discuție se acordă beneficiarilor contractelor de concesiune numai în baza decontului și a documentelor justificative, iar beneficiarii contractelor de concesiune încheiate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 beneficiază de aceste sume doar dacă au încheiat și un act adițional. Potrivit art. 6 din O.U.G. nr. 117/2020, aceste deconturi sunt verificate și vizate de către medicul veterinar oficial al circumscripției sanitar-veterinare și pentru siguranța animalelor, iar ulterior sunt depuse la Registraturile D.S.V.S.A. județene, unde sunt supuse verificării și aprobate de directorul executiv în vederea realizării plății. Astfel fiind, plata sumei lunare nu se poate efectua decât dacă sunt respectate condițiile de decontare a activităților veterinare publice prevăzute în Anexa nr. 2 1 din O.G. nr. 42/2004. De altfel, legea a prevăzut și situații care pot conduce la diminuarea sumelor acordate, conform art. 8 din aceeași anexă, iar în cauză nu s-a probat că procedura menționată a fost parcursă. Simplul fapt că reclamanta este beneficiara unor contracte de concesiune/prestări servicii nu este în măsură să dovedească îndeplinirea tuturor condițiilor prevăzute de lege pentru acordarea sumelor pretinse.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat, în următoarele limite și pentru următoarele considerente: Demersul judiciar inițiat de reclamanta din prezenta cauză vizează în principal constatarea refuzului nejustificat al pârâtelor A.N.S.V.S.A. și D.S.V.S.A. Ialomița de a dispune admiterea cererii de plată a sumei de 10.000 RON/lună, formulată în temeiul art. IV din Legea nr. 236/2019 raportat la art. 15 din O.G. nr. 42/2004, urmată de obligarea pârâtei la plata sumelor astfel cuvenite. Fiind învestită cu soluționarea recursului declarat de reclamantă împotriva soluției de respingere a cererii de chemare în judecată, Înalta Curte reține că, potrivit dispozițiilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 pentru modificarea și completarea art. 15 din O.G. nr. 42/2004, "Beneficiarii contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităților prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorității Naționale Sanitar Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, până la finalizarea acestora.". Totodată, potrivit art. V din Legea nr. 236/2019, "În termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Guvernul, la propunerea Autorității Naționale Sanitar-Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, va elabora normele metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, aprobate prin hotărâre a Guvernului.". Se constată, așadar, că aceste dispoziții, care prevăd acordarea sumei de 10.000 RON/lunar/contract pentru contractele de concesiune și/sau de prestări servicii încheiate anterior și până la momentul finalizării acestora, nu condiționează acordarea drepturilor beneficiarilor contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii, stipulate în art. IV din Legea nr. 236/2019, de elaborarea normelor metodologice. Prin Decizia nr. 9 din 29 mai 2023, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a stabilit că "În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 pentru modificarea și completarea art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, precum și pentru modificarea unor acte normative, aceste dispoziții sunt aplicabile în absența adoptării de către puterea executivă a normelor metodologice de aplicare prevăzute de art. V din această lege, pentru perioada 16 decembrie 2019-23 iulie 2020.". În acest sens, următoarele considerente ale deciziei Î.C.C.J. nr. 9/2023 sunt relevante pentru modalitatea de interpretare a dispozițiilor care privesc problema de drept amintită: "112. Potrivit art. IV din această lege, raportat la art. 15 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004, acordarea dreptului presupune, în principal, existența unui contract de concesiune (sau de prestări servicii în reglementarea anterioară) pentru "efectuarea în exploatațiile nonprofesionale a unor activități sanitar-veterinare cuprinse în programul acțiunilor de supraveghere, prevenire și control al bolilor la animale, al celor transmisibile de la animale la om, protecția animalelor și protecția mediului, de identificare și înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor și ecvideelor, precum și a altor acțiuni prevăzute în alte programe naționale". Totodată, art. IV din Legea nr. 236/2019 stabilește că vor primi lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor beneficiarii contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii încheiate anterior datei de 16.12.2019 - data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2020 -, în măsura în care realizează activitățile stipulate la art. 15 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004. 113. Din cuprinsul art. 15 alin. (7) al Ordonanței Guvernului nr. 42/2004 reiese că, pentru a fi acordată indemnizația de 10.000 RON, medicul veterinar trebuie să asigure un program zilnic de 8 ore, cu excepția zilelor de sâmbătă și duminică. 117. Altfel spus, dreptul de creanță în discuție este, potrivit legii, pur și simplu, neafectat de vreo condiție legală, iar elementele care privesc exercitarea dreptului rezultă, de asemenea, direct din lege. Art. V din Legea nr. 236/2019 nu are semnificația unei restrângeri a exercitării drepturilor de creanță rezultate din contractele aflate în discuție, pentru că nu condiționează acordarea sumei de 10.000 de RON lunar de adoptarea legislației secundare și nici nu amână intrarea în vigoare a unor dispoziții pe o anumită durată, respectiv nu condiționează momentul intrării în vigoare de un anumit eveniment, asemenea opțiuni ale legiuitorului nerezultând expres din cuprinsul textului în discuție. 118. Prin urmare, faptul că aceste norme metodologice nu au fost elaborate în termenul stabilit de lege, de 90 de zile de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019, nu poate constitui un impediment la recunoașterea acestor drepturi. (…) 135. Astfel, pentru perioada intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 și până la data apariției Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 117/2020, respectiv perioada 16.12.2019-24.07.2020, acordarea dreptului reglementat de prevederile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 nu era condiționată de îndeplinirea vreunei condiții de ordin material sau procedural, prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 117 din 22 iulie 2020 neputând fi aplicate retroactiv. Faptul că era prevăzută obligația adoptării ulterioare a unor norme metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 42/2004 nu înseamnă că beneficiarii legii nu erau îndreptățiți la primirea sumei prevăzute de lege, mai ales în contextul în care eventualele norme metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 42/2004 nu ar fi putut adăuga la lege. (...) 137. În concluzie, având în vedere considerentele anterior expuse, în temeiul prevederilor art. 517 din C. proc. civ., se va admite recursul în interesul legii, urmând a se stabili că beneficiarii contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii încheiate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 291 din 15 decembrie 2020 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 117/2020 și aflate în derulare sunt îndreptățiți la acordarea sumei de 10.000 RON lunar din bugetul Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, stabilită în temeiul art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, pentru perioada 16.12.2019-23.07.2020, și în absența adoptării normelor metodologice de aplicare, dacă sunt îndeplinite condițiile stipulate de textul de lege referitoare la existența contractului și îndeplinirea obligațiilor contractuale stipulate, prevederi ce sunt suficient de clare, precise și necondiționate pentru a se putea considera că dreptul de creanță al beneficiarilor s-a născut direct în temeiul legii și reprezintă un bun și se bucură de protecția conferită de art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.". În conformitate cu prevederile art. 517 alin. (4) C. proc. civ., potrivit cărora dezlegarea dată problemelor de drept este obligatorie pentru toate instanțele de judecată de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, astfel încât instanța de recurs constată că, urmare a pronunțării Deciziei nr. 9 din 29 mai 2023 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, se impune cu caracter obligatoriu maniera de interpretare statuată prin decizia de îndrumare. Or, prima instanță și-a justificat în mod esențial soluția de respingere a cererii de chemare în judecată prin prisma considerentelor vizând "lipsa unor norme metodologice prin care să se stabilească în mod clar procedura administrativă de acordare a acestei sume către beneficiarii contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 ...", respectiv A.N.S.V.S.A. "nu a exprimat explicit, cu exces de putere, un refuz de a acorda reclamantului suma de 10.000 RON pentru perioada 16.12.2019 - 24.07.2020, cât timp la data emiterii acestui act administrativ asimilat erau în vigoare dispozițiile art. 6 din Anexa 2 1 la O.G. nr. 42/2004, astfel cum au fost introduse prin O.U.G. nr. 117/2020 conform cărora beneficiarii contractelor pentru realizarea activităților prevăzute la art. 15 alin. (2) din ordonanță primesc această sumă în baza decontului și a documentelor justificative". Esența argumentației primei instanțe este însă contrazisă de soluția deciziei Î.C.C.J. - R.I.L. nr. 9/2013, astfel cum reiese aceasta din considerentele și dispozitivul hotărârii, întrucât s-a reținut expres că prevederile O.U.G. nr. 117 din 22 iulie 2020 nu pot fi aplicate retroactive, iar dispozițiile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 sunt aplicabile în absența adoptării de către puterea executivă a normelor metodologice de aplicare prevăzute de art. V din această lege, pentru perioada 16.12.2019-23.07.2020. Altfel spus, este eronat modul în care prima instanță a aplicat și interpretat în prezenta cauză normele de drept substanțial reținute în scopul respingerii cererii de chemare în judecată. În continuare, din lectura aceleiași decizii Î.C.C.J. - R.I.L. nr. 9/2023, se observă că prin considerentele dezvoltate în argumentarea modului de interpretare a dispozițiilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 s-a arătat că "137 … beneficiarii contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii ... sunt îndreptățiți la acordarea sumei de 10.000 RON lunar din bugetul Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, stabilită în temeiul art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, pentru perioada 16.12.2019-23.07.2020, și în absența adoptării normelor metodologice de aplicare, dacă sunt îndeplinite condițiile stipulate de textul de lege referitoare la existența contractului și îndeplinirea obligațiilor contractuale stipulate, ...". Așadar, premisa acordării sumei în litigiu o constituie realizarea activităților menționate de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019. Prevederile art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, la care face trimitere art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, au fost modificate prin această lege, având următorul cuprins: "Pentru efectuarea în exploatațiile nonprofesionale a unor activități sanitar-veterinare cuprinse în programul acțiunilor de supraveghere, prevenire și control al bolilor la animale, al celor transmisibile de la animale la om, protecția animalelor și protecția mediului, de identificare și înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor și ecvideelor, precum și a altor acțiuni prevăzute în alte programe naționale, pe care Autoritatea trebuie să le pună în aplicare, direcțiile sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București încheie contracte de concesiune pe o durată de 5 ani cu medicii veterinari organizați în condițiile legii sau pot angaja personal sanitar-veterinar propriu, în condițiile legii, în situațiile în care nu se pot încheia contracte cu medicii veterinari, organizați în condițiile legii.". Prin urmare, din interpretarea coroborată a textelor de lege amintite reiese că acordarea sumei de 10.000 de RON pe lună nu operează în mod automat atunci când există un contract de concesiune sau prestări servicii, ci aceasta se acordă doar pentru activități derulate de către cabinetele veterinare, activități care trebuie dovedite. În schimb, prima instanță, în contextul raportării la reglementarea O.U.G. nr. 117/2020, prin care a fost modificată și completată O.G. nr. 42/2004 sub aspectul Anexei nr. 2 1 din conținutul său, a imputat reclamantei omisiunea de a fi depus decontul și documentele justificative prevăzute de art. 6 din Anexa respectivă. După cum s-a arătat anterior însă, O.U.G. nr. 117/2020, nu poate fi aplicată cu caracter retroactiv, astfel încât să instituie vreo sarcină probatorie pentru perioada anterioară datei intrării sale în vigoare. În aceste condiții, nu se identifică o analiză a instanței de fond cu privire la condiția "realizării activităților" instituită de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, din moment ce sarcina probei instituită de instanța de fond cu privire la obligația de dovedire a părții reclamante s-a raportat la o normă juridică inaplicabilă procesului. Spre finalul considerentelor, Curtea de Apel București a mai reținut cu caracter general că "prin probele administrate în cauză reclamantul nu a făcut dovada prestării unor activități sanitar-veterinare publice în baza acordului cadru de servicii x/22.07.2019 si a contractului subsecvent de servicii nr. x/22.07.2019", fără a rezulta însă în mod concret faptul că judecătorul fondului s-ar fi îndepărtat de considerentele sale inițiale, astfel cum au fost învederate anterior, astfel încât să se poată conchide că a intervenit efectiv analiza primei instanțe asupra condiției "realizării activităților" instituită de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019. Înalta Curte mai observă că inexistența obligației de plată care să fi fost reținută de către prima instanță în sarcina A.N.S.V.S.A. a avut în conținutul sentinței recurate efectul subsecvent al înlăturării inclusiv a obligației de plată în sarcina D.S.V.S.A. Ialomița. În mod corespunzător, aplicarea și interpretarea eronate asupra normelor de drept material raportat la intimata-pârâtă A.N.S.V.S.A. a avut același efect și față de intimata-pârâtă D.S.V.S.A. În plus, deși judecătorul fondului a mai reținut că reclamanta nu ar fi solicitat D.S.V.S.A. Ialomița plata vreunei sume de bani spre a fi analizată existența unui eventul refuz al părții pârâte în cond. art. 1, art. 2 alin. (1) lit. (i) și art. 18 din Legea nr. 554/2004, totuși analiza instanței nu s-a raportat și la faptul că pârâta în discuție avea calitatea de parte în acordul-cadru de servicii și contractul subsecvent de servicii, pe care, de altfel, le-a indicat prin încheierea din 28.10.2021 ca argument în vederea respingerii excepției lipsei calității procesuale pasive. Concluzionând, Înalta Curte reține incidența cazului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., soluția pronunțată fiind rezultatul unei interpretări greșite a prevederilor legale aplicabile în cauză. Astfel, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție și asigurarea tuturor garanțiilor procesuale pe care judecata în primă instanță le conferă părților, se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare, urmând ca instanța de fond să procedeze la un examen efectiv al probelor administrate, în stabilirea realității prestării serviciilor, urmând a avea în vedere faptul că acordarea sumei pretinse de reclamantă este condiționată inclusiv de efectuarea anumitor activități, precum și de urmarea unei anumite proceduri de verificare și control din partea autorității cu atribuții în această privință, iar în acest scop, dacă se va aprecia necesar, va putea dispune suplimentarea probatoriului și administrarea probelor care se impun pentru justa soluționare a cauzei. Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 544/2004 raportat la art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul promovat, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță de fond.