Decizia nr. 4606/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată 1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 8 septembrie 2021, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației, au formulat acțiune în anularea dispozițiilor art. 6 alin. (1) și art. 7 alin. (1) din Metodologia de înscriere a copiilor în învățământul primar pentru anul școlar 2021-2022 aprobată prin Ordinul Ministerului Educației nr. 3473/10.03.2021, publicat în Monitorul Oficial nr. 253 din data de 12 martie 2021, în privința restrângerii nelegale a competenței CMBRAE de evaluare a dezvoltării copiilor în vederea înscrierii la clasa pregătitoare exclusiv cu privire la copii născuți până la data de 31 decembrie 2015, cu excluderea celor născuți ulterior acestei date și care sunt apți de școală, solicitând: (i) anularea restrângerii competenței CMBRAE de evaluare a copiilor născuți după 1 ianuarie 2016, întrucât acești copii sunt discriminați pe criteriu de vârstă, fiindu-le negat dreptul la educație exclusiv pe criteriul vârstei, fără a li se permite să dovedească faptul că, in ciuda datei nașterii, ei sunt dezvoltați suficient pentru a fi școlarizați; (ii) obligarea Ministerului Educației la modificarea metodologiei contestate în sensul permiterii evaluării dezvoltării și înscrierii la clasa pregătitoare și a copiilor născuți după 1 ianuarie 2016, numai astfel asigurându-se respectarea principiului echității - în baza căruia accesul la învățare se realizează fără discriminare, înscris în art. 3 lit. a) din Legea nr. 1/2011 a educației naționale; (iii) recunoașterea dreptului și a copiilor născuți după data de 1 ianuarie 2016 de a fi evaluați de CMBRAE și școlarizați; (iv) publicarea hotărârii definitive ce se va pronunța în prezenta cauză în Monitorul Oficial al României, anularea definitivă parțială a ordinului contestat urmând a fi opozabilă erga omnes, urmare a calității actului atacat de act administrativ normativ. 1.

La data de 29 noiembrie 2021, intervenientul C. a formulat cerere de intervenție accesorie în favoarea reclamanților A. și B., solicitând admiterea cererii de chemare în judecată formulată de reclamanți. Cererea de intervenție accesorie a fost admisă în principiu prin încheierea din 18 ianuarie 2022. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 498 din 15 martie 2022, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: (i) a respins excepțiile lipsei de interes, lipsei de obiect și inadmisibilității invocate de pârâtul Ministerul Educației; (ii) a admis acțiunea formulată de reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației și intervenientul C.; (iii) a anulat prevederile art. 6 alin. (1) și art. 7 alin. (1) din Metodologia de înscriere a copiilor în învățământul primar pentru anul școlar 2021-2022 aprobată prin Ordinul Ministrului Educației nr. 3473/10.03.2021 și a dispus publicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârii de anulare a prevederilor, la rămânerea definitivă a sentinței; (iv) a obligat pârâtul Ministerul Educației la modificarea prevederilor legale contestate, în sensul permiterii evaluării psihosomatice a minorilor născuți după data de 1.01.2016, cu consecința recunoașterii dreptului evaluării acestora de către CMBRAE; (v) a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul C..

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 498 din 15 martie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Educației, circumscris prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea în tot a sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii. Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-pârât susține că instanța de fond nu a respectat cerința motivării, întrucât nu a prezentat argumente în sprijinul pretinsei contradicții dintre ordinul atacat și normele juridice cu forță superioară și nici nu a arătat motivele de fapt și de drept care să susțină pretinsa vătămare a interesului legitim al reclamanților prin actul administrativ normativ contestat. Sunt astfel încălcate prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., cu atât mai mult cu cât prima instanță și-a însușit argumentele reclamanților, fără a face o analiză proprie a acestora. Referitor la cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât arată că instanța de fond nu a avut în vedere dispozițiile art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, referitoare la vârsta de înscriere a copiilor în clasa pregătitoare. Astfel, copiii trebuie să aibă 6 ani împliniți până la data începerii anului școlar sau, dacă există solicitarea scrisă a părinților/tutorilor/susținătorilor legali în vederea înscrierii în clasa pregătitoare și dezvoltarea psihosomatică este corespunzătoare, trebuie să împlinească 6 ani până la sfârșitul anului calendaristic. Prevederile art. 6 alin. (1) din Ordinul ministrului educației nr. 3473/2021 reiau această soluție legislativă, fără a adăuga la lege. De asemenea, art. 7 alin. (1) din același ordin nu derogă de la prevederile legii organice, instituind condițiile concrete de evaluare a copiilor care împlinesc în anul curent vârsta de 6 ani. Consideră recurentul-pârât că instanța a interpretat greșit prevederile art. 1 din Legea nr. 1/2011, întrucât nicio normă juridică nu prevede că dreptul la educație al copiilor cuprinde și obligația statului de a garanta accesul la clasa pregătitoare sub vârsta de 6 ani, sens în care sunt și prevederile art. 23 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 1/2011. Astfel fiind, s-a reținut greșit prin sentința recurată că art. 6 și 7 din ordin încalcă art. 32 din Constituție. Deși dreptul la învățătură este un drept fundamental, iar restrângerea lui se poate realiza doar în condițiile art. 53 din Constituție, prin emiterea normelor contestate nu este limitat acest drept, ci se protejează interesul superior al copilului prin stabilirea unei limite de vârstă corespunzătoare dezvoltării psihosomatice a copiilor pentru diferite categorii de vârstă. Normele ordinului respectă prevederile legale superioare, iar o eventuală neconstituționalitate a acestora nu poate fi verificată de instanța de contencios administrativ. Circumscris art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurentul-pârât susține că derogarea de la prevederile art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 se poate face doar prin lege. Or, prin soluția dispusă, instanța a obligat Ministerul Educației să edicteze o normă secundară în afara cadrului legal primar. Totodată, ministerul este obligat să intervină asupra unor norme ale căror efecte au încetat, acestea vizând activitatea de înscriere a copiilor pentru anul școlar 2021-2022.

Apărările formulate în cauză În dosarul instanței de recurs a depus întâmpinare intimatul-intervenient C., invocând excepția nulității recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar solicitând respingerea recursului, ca nefondat. Consideră intimatul-intervenient că sentința instanței de fond cuprinde atât motivele de fapt, cât și motivele de drept care susțin soluția, astfel că nu sunt fondate criticile subsumate art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., învederează că în mod greșit recurentul-pârât a susținut că prevederile art. 6 și 7 din ordinul contestat respectă prevederile art. 29 din Legea nr. 1/2011. Deși legiuitorul a stabilit cadrul general pentru înscrierea copiilor la școală prin Legea nr. 1/2011, condițiile și modul de înscriere a copiilor în anii școlari sunt reglementate prin metodologiile de înscriere. În opinia intimatului-intervenient, deși art. 29 alin. (1) din Legea nr. 1/2011 prevede vârsta standard de școlarizare, textul legal nu interzice unui copil care nu se încadrează în această vârstă să urmeze cursurile școlare, ci acest aspect urma să fie reglementat prin metodologia de înscriere. După cum corect a observat instanța de fond, textul de lege nu a fost modificat anterior anului școlar 2021-2022, dar modificarea adusă Metodologiei de înscriere a copiilor în anul 2021-2022 nu mai permite evaluarea de către CMBRAE a copiilor care nu împlinesc vârsta de 6 ani până la sfârșitul anului școlar. Așadar, în mod corect s-a stabilit că fiicei reclamanților i-a fost afectat dreptul la educație prin faptul că metodologia aferentă anului 2021-2022 nu este în conformitate cu legea și cu Constituția României. Consideră intimatul-intervenient că nici motivul de recurs încadrat în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. nu este fondat. Metodologia de înscriere trebuie să fie în conformitate cu legea, însă Legea nr. 1/2011 nu interzice înscrierea la școală a copiilor mai mici de 6 ani, dacă dezvoltarea lor psihosomatică este corespunzătoare. Reclamanții au solicitat anularea prevederilor art. 6 și 7 din metodologie, iar nu a prevederilor Legii educației naționale nr. 1/2011, cum în mod eronat susține recurentul-pârât, astfel că instanța de fond nu a depășit atribuțiile puterii judecătorești în raport de obiectul judecății și limitele învestirii instanței. Cât privește argumentul încălcării prevederilor Legii nr. 24/2000, în sensul că modificările cu privire la un act normativ pot interveni doar pe durata existenței sale, intimatul-intervenient arată că, la data promovării acțiunii, normele contestate erau în vigoare, cererea de chemare în judecată fiind depusă conform art. 58 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, adică după intrarea în vigoare a metodologiei, în timpul duratei existenței sale. Totodată, împrejurarea că metodologia cuprinde o serie de termene limită pentru efectuarea diverselor etape în vederea înscrierii copiilor la școală nu afectează însăși existența și aplicabilitatea actului normativ.

Alte aspecte procesuale Excepția nulității recursului pentru nemotivare, invocată de intimatul-intervenient C., a fost respinsă, ca neîntemeiată, la termenul din 18 octombrie 2023, pentru motivele expuse în practicaua prezentei decizii, Înalta Curte constatând că recursul pârâtului Ministerul Educației se încadrează în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Educației este fondat, în următoarele limite și pentru următoarele considerente: Criticile de nelegalitate încadrate în motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vor fi respinse, ca nefondate, sentința atacată respectând exigențele art. 425 alin. (1) C. proc. civ. Contrar susținerilor recurentului-pârât, instanța de fond a învederat motivele pentru care a apreciat că reclamanții au demonstrat existența unei vătămări produse prin Ordinul ministrului educației nr. 3473/2021, contestat prin acțiune, argumentele expuse nefiind doar o preluare a susținerilor reclamanților din cerere. Deși reduse ca întindere, considerentele sentinței demonstrează că judecătorul cauzei a analizat cauza din perspectiva susținerilor părților, pe care le-a trecut prin filtrul propriu și a expus raționamentul logico-juridic care a condus la soluția de admitere a acțiunii. Nevalorificarea unora dintre argumentele expuse de părți în sensul dorit de acestea nu are semnificația nemotivării hotărârii, criticile expuse urmând fi avute în vedere de instanța de control judiciar cu ocazia verificării modalității de interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente cauzei. Înalta Curte constată, însă, că sunt fondate criticile recurentului-pârât circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Prin cererea de chemare în judecată, reclamanții au solicitat anularea dispozițiilor art. 6 alin. (1) și art. 7 alin. (1) din Metodologia de înscriere a copiilor în învățământul primar pentru anul școlar 2021-2022 aprobată prin Ordinul ministrului educației nr. 3473/10.03.2021, în ceea ce privește restrângerea dreptului copiilor născuți după data de 31 decembrie 2015 de a fi evaluați de CMBRAE și școlarizați în anul 2021-2022. În motivarea acțiunii, reclamanții au susținut că fiicei lor, care urma să împlinească vârsta de 6 ani la data de 16 ianuarie 2022, nu i-a fost permisă înscrierea la cursurile clasei pregătitoare în anul școlar 2021-2022 și nici înscrierea în vederea evaluării dezvoltării de către CMBRAE, deși aceasta are un nivel de dezvoltare psihosomatică corespunzător, din punct de vedere cognitiv fiind peste vârsta școlară. În consecință, au apreciat că Metodologia aprobată prin ordinul ministrului educației aduce atingere principiului constituțional al egalității și principiului nediscriminării, câtă vreme prezumă în mod absolut că toți copiii născuți după data de 31 decembrie 2015 nu sunt apți pentru a fi școlarizați și, totodată, încalcă interesul superior al copilului. Au mai susținut reclamanții că prevederile art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, în aplicarea cărora au fost emise normele contestate, nu interzic unui copil care nu se încadrează în vârsta standard să urmeze cursurile școlare, ci această interdicție este generată de ordinul atacat, cu atât mai mult cu cât metodologiile anuale anterioare, cu excepția celor contestate, au permis evaluarea copiilor aflați sub vârsta standard. Instanța de fond a admis cererea reclamanților și a dispus anularea prevederilor normative contestate, reținând că fiicei reclamanților i-a fost încălcat dreptul la învățătură prevăzut de art. 32 din Constituție și art. 1 din Legea nr. 1/2011, întrucât metodologia contestată nu permite înscrierea în clasa pregătitoare a copiilor născuți după data de 31 decembrie 2015, soluție pe care Înalta Curte o constată a fi dată cu aplicarea greșită a normelor de drept incidente speței. Potrivit art. 6 alin. (1) și art. 7 alin. (1) din Metodologia de înscriere a copiilor în învățământul primar pentru anul școlar 2021-2022 aprobată prin Ordinul ministrului educației nr. 3473/10.03.2021, contestate în cauză: "Art. 6 – (1) "Părinții ai căror copii împlinesc vârsta de 6 ani în perioada 1 septembrie - 31 decembrie 2021 inclusiv pot să își înscrie copiii în învățământul primar, în clasa pregătitoare, dacă nivelul lor de dezvoltare este corespunzător" (...) Art. 7 – (1) "Evaluarea dezvoltării copiilor, menționată la art. 6 alin. (1), se efectuează de către centrele județene de resurse și asistență educațională/Centrul Municipiului București de Resurse și Asistență Educațională (CJRAE/CMBRAE) doar în situația copiilor care nu au frecventat grădinița sau care s-au întors din străinătate, în perioada prevăzută de Calendarul înscrierii în învățământul primar" Aceste norme au fost emise în executarea art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, care statuează că "În clasa pregătitoare sunt înscriși copiii care au împlinit vârsta de 6 ani până la data începerii anului școlar. La solicitarea scrisă a părinților, a tutorilor sau a susținătorilor legali, pot fi înscriși în clasa pregătitoare și copiii care împlinesc vârsta de 6 ani până la sfârșitul anului calendaristic, dacă dezvoltarea lor psihosomatică este corespunzătoare." Având în vedere că Ordinul ministrului educației este un act administrativ cu caracter normativ, emis în vederea executării dispozițiilor Legii nr. 1/2011, sunt incidente prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, conform cărora: "Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă." Comparând textul art. 6 alin. (1) și art. 7 alin. (1) din Ordinul nr. 3473/2021 cu textul art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, Înalta Curte constată că articolele contestate respectă limitele normei legislative superioare în executarea cărora au fost emise, astfel cum impun dispozițiile Legii nr. 24/2000, nefiind decelată vreo depășire sau adăugire. Motivele de nelegalitate invocate de intimații-reclamanți față de ordinul ministrului educației, prin care se critică imposibilitatea înscrierii în clasa pregătitoare a copiilor născuți după data de 31 decembrie 2015, nu pot fi primite, câtă vreme această interdicție rezultă din actul normativ superior, nefiind generată de însăși metodologia contestată. Înscrierea în clasa pregătitoare, în anul școlar 2021-2022, doar a copiilor care au împlinit vârsta standard de 6 ani până la sfârșitul anului calendaristic este expres prevăzută de art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, iar art. 6 alin. (1) din Ordinul nr. 3473/2021 se limitează la reiterarea acestei soluții legislative; cât privește art. 7 alin. (1) din același ordin, acesta stabilește autoritățile abilitate să efectueze evaluarea dezvoltării copiilor menționați la art. 6 alin. (1), necuprinzând referințe diferite de textul la care se raportează. Înalta Curte constată că art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 are o redactare clară, care nu lasă loc vreunui dubiu, stabilind categoria de vârstă în care trebuie să se încadreze copiii pentru a fi înscriși la cursurile clasei pregătitoare, respectiv 6 ani împliniți până cel târziu la sfârșitul anului calendaristic, fără nicio excepție. Contrar susținerilor intimaților-reclamanți și intimatului-intervenient, nu se poate susține că, în lipsa unei interdicții exprese, textul legal permite și înscrierea copiilor care nu se încadrează în această categorie de vârstă, Înalta Curte constatând că o astfel de interdicție rezultă din chiar modul de redactare a normei, care nu lasă loc de interpretări contrare sau excepții. Astfel fiind, Înalta Curte constată că, atâta vreme cât actul normativ ierarhic inferior respectă conținutul și limitele actului normativ ierarhic superior, aspectele de neconstituționalitate invocate de reclamanți prin acțiune au fost greșit valorificate de prima instanță, acestea putând viza, eventual, dispozițiile art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, iar nu prevederile art. 6 alin. (1) și art. 7 alin. (1) din Ordinul nr. 3473/2021, care se rezumă la executarea legii. Câtă vreme în speță nu s-a invocat (și admis) o excepție de neconstituționalitate cu privire la dispozițiile art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, iar normele contestate din metodologia aferentă anului școlar 2021-2022 sunt emise în limitele acestui text de lege, ele nu pot fi anulate pentru pretinse neconformități de ordin constituțional ale normei ierarhic superioare. Nu prezintă relevanță și nu va fi analizată împrejurarea invocată de reclamanți, în sensul că metodologiile anuale anterioare ar fi permis evaluarea în vederea înscrierii la școală a copiilor din alte categorii de vârstă, câtă vreme instanța de contencios administrativ este învestită cu verificarea legalității Metodologiei de înscriere a copiilor în învățământul primar pentru anul școlar 2021-2022, care se analizează în raport de prevederile legale în executarea cărora a fost emisă, iar nu în raport de conținutul metodologiilor anterioare. Nerelevante pentru analiza de legalitate a normelor contestate sunt și aspectele factuale invocate cu privire la dezvoltarea psihosomatică precoce a fiicei reclamanților, cu consecința învederată a încălcării dreptului constituțional la educație. Aceste caracteristici ale copilului, apreciate de reclamanți a avea caracter excepțional prin raportare la alți copii din aceeași categorie de vârstă, nu evidențiază aspecte de nelegalitate a art. 6 alin. (1) și art. 7 alin. (1) din Ordinul nr. 3473/2021. Câtă vreme art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 nu prevede excepții de la vârsta standard de 6 ani împlinită până la sfârșitul anului calendaristic, indiferent de gradul de dezvoltare psihosomatică a copilului, nu se poate susține că prevederile metodologiei ar fi nelegale pentru că nu prevăd ele însele astfel de execpții. După cum s-a arătat anterior, aspectele de pretinsă neconstituționalitate referitoare la încălcarea dreptului la educație, la discriminarea între copiii aflați în diferite categorii de vârstă ori la încălcarea principiului egalității ar fi trebuit invocate în raport de norma ierarhic superioară (art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2011), iar nu de prevederile ordinului atacat, întrucât soluția legislativă a neevaluării și neînscrierii la cursurile școlare a copiilor care nu împlinesc vârsta de 6 ani până la sfârșitul anului calendaristic nu derivă direct din acest ordin. Opțiunea legiuitorului de a stabili o vârstă standard pentru înscrierea în clasa pregătitoare nu poate fi contestată prin atacarea actului administrativ normativ emis pentru punerea în executare a legii. Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că sunt fondate criticile recurentului-pârât, prima instanță pronunțând hotărârea cu greșita aplicare a prevederilor 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 raportat la art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, sens în care, consecutiv admiterii recursului și casării în parte a sentinței recurate, va rejudeca litigiul de față și va respinge cererea de anulare a art. 6 alin. (1) și art. 7 alin. (1) din Ordinul nr. 3473/2021, ca neîntemeiată. Întrucât consecința respingerii petitului referitor la anulare atrage și consecința respingerii ca neîntemeiate a petitelor accesorii (referitoare la obligarea pârâtului la modificarea metodologiei, la recunoașterea dreptului copiilor născuți după data de 1 ianuarie 2016 de a fi evaluți de CMBRAE și școlarizați și la publicarea hotărârii judecătorești în Monitorul Oficial), Înalta Curte constată că nu mai este necesară analiza criticilor din recurs referitoare la obligarea Ministerului Educației de a edicta o normă secundară în afara cadrului legal primar. În concluzie, constatând incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ., va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Educației, va casa în parte sentința atacată și va respinge, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanți. Vor fi menținute dispozițiile sentinței recurate referitoare la respingerea excepțiilor invocate de pârât, întrucât această soluție nu a fost recurată în calea de atac, căpătând caracter definitiv. În raport de prevederile art. 63 și art. 67 alin. (1) C. proc. civ., dată fiind soluția de respingere în tot a cererii de chemare în judecată, Înalta Curte va respinge cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul C. în favoarea reclamanților A. și B., ca neîntemeiată, constatând că apărările formulate nu au fost utile reclamanților.