ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3520/2023

Ședința publică din data de 27 iunie 2023

Asupra cererii de revizuire de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Vaslui sub nr. x/2018, reclamantele A. S.R.L și B. S.R.L au solicitat, în contradictoriu cu Municipiul Bârlad – Instituția Primarului Municipiului Bârlad, anularea în tot a Răspunsului nr. x/01.09.2017, precum și a tuturor și oricăror acte care au stat la baza emiterii acestuia și a actelor subsecvente și/sau conexe; obligarea pârâtei la emiterea autorizației de construire pentru continuarea lucrărilor de construcție pentru obiectivul "Construire centru medical D+P+4E"; stabilirea soluțiilor față de capetele de cerere formulate sub sancțiunea unei penalități aplicabile pârâtei, pentru fiecare zi de întârziere, în temeiul art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004; stabilirea unui termen cât mai scurt de executare, precum și amendarea conducătorului autorității publice în condițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în cazul în care acesta nu va fi respectat, în temeiul art. 18 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, precum și plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 264/CA/2021 din data de 13.08.2021, Tribunalul Vaslui a admis în parte acțiunea formulată de către reclamantele S.C. "A." S.R.L. și S.C. "B." S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Municipiul Bârlad - Instituția Primarului Municipiului Bârlad și a anulat în tot răspunsul nr. x din 01.09.2017 și actele care au stat la baza acestuia, emise de pârâta Municipiul Bârlad – Instituția Primarului Municipiului Bârlad, pe care a obligat-o la emiterea autorizației de construire pentru continuarea lucrărilor de construcție pentru obiectivul "construire centru medical D+P+4E", respingând ca neîntemeiate celelalte capete de cerere.

Împotriva sentinței civile nr. 264/CA/2021 din data de 13.08.2021 și a încheierii de ședință din data de 24.06.2021 pronunțate de Tribunalul Vaslui au promovat recurs recurenții Municipiul Bârlad și Primarul Municipiului Bârlad, județul Vaslui, invocând incidența motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 și 8 din C. proc. civ.

Prin decizia nr. 529/2022 din 14 septembrie 2022 a pronunțată de Curtea de Apel Iași – secția contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2018, s-a admis excepția lipsei calității procesuale active în recurs a recurentului Municipiul Bârlad.

A respins recursul declarat de recurentul Municipiul Bârlad împotriva încheierii din data de 24.06.2021 și a sentinței nr. 264/13.08.2021 a Tribunalului Vaslui, pentru lipsa calității procesuale active a recurentului.

A respins recursul declarat de recurentul Primarul Municipiului Bârlad împotriva încheierii din data de 24.06.2021.

A admis recursul declarat de recurentul Primarul Municipiului Bârlad împotriva sentinței nr. 264/13.08.2021 a Tribunalului Vaslui sentință pe care o casează în parte și a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantele S.C. A. S.R.L. și S.C. B. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta INSTITUȚIA PRIMARULUI MUNICIPIULUI BÂRLAD.

Împotriva deciziei nr. 529/2022 din 14 septembrie 2022 pronunțată de Curtea de Apel Iași – secția contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018 au formulat cerere de revizuire, revizuentele S.C. A. S.R.L. și S.C. B. S.R.L., solicitând încuviințarea cererii de revizuire, anularea deciziei revizuite și trimiterea cauzei către Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ șl fiscal spre rejudecarea în recurs a dosarului nr. x/2018

Cererea de revizuire este formulată în baza dispozițiilor art. 509 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. vizând situația în care "există hotărâri definitive potrivnice, date de instanțe de același grad sau de grade diferite, care încalcă autoritatea de lucru judecat a primei hotărâri".

Potrivit art. 430 alin. (2) C. proc. civ., "autoritatea de lucru judecat privește dispozitivul, precum și considerentele pe care acesta se sprijină, inclusiv cele prin care s-a rezolvat o chestiune litigioasă".

În esență, autoritatea de lucru judecat a unei hotărâri judecătorești semnifică faptul că o cerere nu poate fi judecată definitiv decât o singură dată (bis de eadem re ne sit actio), dar și faptul că hotărârea este prezumată a exprima adevărul, astfel încât nu trebuie să fie contrazisă de o altă hotărâre (res iudicata pro veritate habetur).

În acest sens, art. 431 C. proc. civ. reglementează efectele lucrului judecat, stipulând că "nimeni nu poate fi chemat in judecată de două ori în aceeași calitate, în temeiul aceleiași cauze și pentru același obiect" și că "oricare dintre părți poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din urmă".

Așadar, conform reglementării noului C. proc. civ., efectele autorității de lucru judecat prezintă un dublu aspect: un aspect negativ -pentru partea care a pierdut procesul, aceasta nemaiputând repune în discuție același drept într-un alt litigiu- și un aspect pozitiv -pentru partea care a câștigat procesul, aceasta putându-se prevala într-o nouă judecată de dreptul recunoscut printr-o hotărâre judecătorească, fără ca partea adversă sau instanța să mai poată lua în discuție existența dreptului/

În privința efectului pozitiv al autorității de lucru judecat (adică a aceluia care valorifică aspecte dezlegate anterior de instanță, care doar au legătură cu ceea ce se deduce ulterior judecății, fără să presupună tripla identitate de obiect, cauză și părți), acesta își găsește pentru prima dată reglementare prin dispozițiile art. 431 alin. (2) C. proc. civ... Ceea ce se urmărește este evitarea contrazicerilor nu doar între dispozitivele hotărârilor judecătorești, ci și între dispozitivul unei hotărâri și considerentele alteia care a rezolvat un aspect litigios ce are legătură cu ceea ce se deduce ulterior judecății sau evitarea contrazicerilor între așa-numitele considerente decizorii ale hotărârilor (cele care conțin intrinsec soluții). Aceasta înseamnă că nu trebuie să fie întrunită tripla identitate de elemente între cele două procese, cum se întâmplă în cazul excepției autorității de lucru judecat, ci trebuie să existe doar o legătură cu lucrul judecat anterior, care să se impună noii judecăți, în sensul de a nu se nesocoti ceea ce o instanță a statuat deja jurisdicțional. Așadar, efectul pozitiv al autorității de lucru judecat presupune existența unui proces în desfășurare, în cadrul căruia se impun ca un "dat" dezlegările anterioare ale instanței, spre deosebire de efectul negativ, care oprește o nouă judecată în fond.

Lucrul judecat având și o funcție pozitivă care impune judecății ulterioare respectarea unei chestiuni litigioase tranșate deja printr-o altă hotărâre, înzestrată cu autoritate de lucru judecat, cea de-a doua instanță nu mai poate face evaluări proprii asupra acelei chestiuni, ci ea constituie premisa demonstrată de la care trebuie să pornească și pe care nici nu o poate ignora.

Întrucât art. 509 pct. 8 C. proc. civ. face referire la revizuirea pentru existența de hotărâri potrivnice care încalcă autoritatea de lucru judecat a primei hotărâri, pentru stabilirea domeniului de aplicare a textului, acesta trebuie coroborat cu prevederile art. 430-431 C. proc. civ., cele care determină conținutul și efectele autorității de lucru judecat.

În atarecondiții de confirmare legislativă a efectului pozitiv al autorității de lucru judecat prin dispozițiile art. 430-431 C. proc. civ., este logic a se aprecia că motivul de revizuire poate viza și cazul în care hotărârile sunt potrivnice prin încălcarea efectului pozitiv al autorității de lucru judecat și nu doar a efectului negativ care ține de tripla identitate de părți, obiect și cauză.

Acest fapt este confirmat și de diferența esențială de reglementare a motivului de revizuire privind hotărârile potrivnice între vechiul C. proc. civ. și Noul C. proc. civ.. Dacă dispozițiile art. 322 pct. 7 din vechiul C. proc. civ. vizau doar efectul negativ al autorității de lucru judecat prin stipularea expresă și specială a faptului "dacă există hotărâri definitive potrivnice date de instanțe de același grad sau de grade deosebite, în una și aceeași pricină, între aceleași persoane, având aceeași calitate" (deci, tripla identitate ce dă conținut efectului negativ}, dispozițiile art. 509 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. fac referire mai extinsă la hotărârile potrivnice "care încalcă autoritatea de lucru judecat a primei hotărâri" și nu reiau formularea expresă și limitativă a triplei identități de părți, obiect și cauză din reglementarea motivului de revizuire conform vechiul C. proc. civ.

Așadar, de la intrarea în vigoare a Noului C. proc. civ., este admisibilă și cererea de revizuire care vizează contrarietatea de hotărâri rezultată din încălcarea efectului pozitiv al autorității de lucru judecat a primei hotărâri.

În speță, față de dispozitivul său de respingere a acțiunii noastre pronunțată în rejudecarea pe fond după casarea sentinței primei instanțe, dar fără a cunoaște, la momentul motivării cererii de revizuire în termenul de 1 lună de la pronunțare, considerentele sale, anticipează că Decizia nr. 529/2022 din 14.09.2022 a Curții de Apel lași a fost pronunțată cu încălcarea efectului pozitiv al autorității de lucru judecat a sentinței civile nr. 221/29 iunie 2020 a Tribunalului Vaslui, rămasă/devenită definitivă prin Decizia nr. 1127/14 decembrie 2020 a Curții de Apel lași, secția contencios administrativ și fiscal. Aceste 2 hotărâri anterioare deciziei supuse revizuirii au fost pronunțate în dosarul nr. x/2017.

Față de dispozițiile art. 431 alin. (2) C. proc. civ. care leagă efectul pozitiv al autorității de lucru judecat a unei (primei) hotărâri judecătorești definitive de legătura acesteia cu soluționarea litigiului în care s-a pronunțat cea de-a doua hotărâre, se impune a se reține că lucrul judecat în dosarul nr. x/2017 are o înrâurire/legătură hotărâtoare față de dezlegarea litigiului care face obiectul dosarului nr. x/2018

Obiectul dosarului nr. x/2017 l-a reprezentat acțiunea de contencios administrativ în anulare formulată, în temeiul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, de către Primarul Municipiului Bârlad, în calitatea sa de autoritate publică emitentă, împotriva autorizației de construire nr. x din 15.10.2012 și de excepția de nelegalitate formulată, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, de către același reclamant (prin aceeași cerere de chemare în judecată) împotriva aceleiași autorizații de construire.

Obiectul dosarului nr. x/2018 l-a reprezentat acțiunea de contencios administrativ în anulare formulată împotriva refuzului nejustificat al Primarului Municipiului Bârlad de emitere, în conformitate cu art. 54 pct. A alin. (2), (3) și 4 din Normele metodologice la Legea nr. 50/1991, a unei noi autorizații de construire pentru lucrările de construcții rămase de executat în raport cu proiectul și avizele care au stat la baza emiterii autorizației de construire (inițiale) nr. 212 din 15.10.2012, în condiții de menținere a valabilității certificatului de urbanism și a avizelor/acordurilor emise la prima autorizație și de realizare a construcției în conformitate cu prevederile acestei autorizații de construire inițiale.

Deci, premisa majoră a acestui ultim dosar este dată de existența sau inexistența conformității lucrărilor deja executate cu prevederile autorizației de construire inițiale, astfel că refuzul Primarului Municipiului Bârlad este nejustificat dacă lucrările deja executate sunt conforme cu prevederile Autorizației de construire (inițiale) nr. 212 din 15.10.2012 și, după caz, este justificat dacă motivele invocate de Primarul Municipiului Bârlad sunt de plano de natură a susține refuzul și, totodată, sunt și fondate în concretețea lor.

În cadrul dosarului nr. x/2018, în rejudecarea fondului litigiului după casarea sentinței primei instanțe, pentru a respinge acțiunea noastră de anulare a refuzului nejustificat și, consecutiv, de obligare a Primarului Municipiului Bârlad la emiterea noii autorizații de construire pentru continuarea lucrărilor de construcții conform Autorizației de construire (inițiale) nr. 212 din 15.10.2012, Decizia nr. 529/2022 din 14.09.2022 a Curții de Apel lași, secția contencios administrativ și fiscal trebuie să rețină argumentat că sunt întemeiate unul, mai multe sau, după caz, chiar toate motivele invocate de Primarul Municipiului Bârlad prin refuzul său concretizat în Adresa nr. x din 01.09.2017.

Adresa nr. x din 01.09.2017 este răspunsul Primarului Municipiului Bârlad la cererea noastră și constituie un refuz de emitere a noii autorizații de construire, după cum atestă extrasele de mai jos:

Ca răspuns la adresa dvs. nr. x/04.08.2016, înregistrată ia sediul instituției cu nr. 14.005/O4.08.20I7, prin care solicitați eliberarea unei autoriraiii de continuare lucrăn pentru obiectivul "x" vă facem cunoscute umilitoarele aspecte:

În considerarea aspectelor mai sus prezentate, precum și existența unei sesizar: penale cu privire la condițiile în care a fost eliberată autorizația inițială, insituția noastră nu poate elibera autorizația de continuare de lucrări pentru un proiect în actuala formă.

După cum atestă conținutul scris al Răspunsului său nr. 14005 din 01.09.2017, pretinsele motive de "justificare" a refuzului primarului Municipiului Bârlad de emitere a noii autorizații au fost împărțite, în mod explicit, în 2 categorii:

În urma studierii documentației depuse în vederea obținerii autorizației de construire inițiale nr. 212/15.10.2012, documentație care trebuie să rămână neschimbată pentru obținerea autorizației de continuare lucrări la obiectivul în cauză, am constatat că autorizația mai sus identificată este nelegală, existând numeroase încălcări a legisiației privinddisciplina în construcții. Astfel, serviciile de specialitate din cadrul Primăriei Municipiului Bârlad, au sesizat următoarele nereguli:

1 Autorizația a fost eliberată pe un amplasament fără acces la un drum public.

În contextul datelor de mai sus prezentate că atragem atenția și asupra altor încălcări ale legislației în vigoare, pe durata valabilității autorizației de construire nr. x/2012, societatea dvs. executând lucrăn de construire cu nerespectarea autorizației indicate în sensul că:

Față de aceste 2 categorii de motive invocate de către Primarul Municipiului Bârlad în refuzul său de emitere a noii autorizații de construire în baza autorizației inițiale, cererea noastră de revizuire are în vedere ipoteza în care Decizia nr. 529/2022 din 14.09.2022 a Curții de Apel lași a dispus, în rejudecarea litigiului în fond după casarea sentinței primei instanțe (Tribunalul Vaslui), respingerea acțiunii pe baza unuia sau unora dintre cele 8 motive care au fost invocate, în Răspunsul nr. x din 01.09.2017 al Primarului Municipiului Bârlad, ca privind nelegalitatea autorizației de construire inițiale nr. 212 din 15.10.2012

Din analiza motivelor de recurs depuse de către Primarul Municipiului Bârlad rezultă că hotărârea instanței de fond a fost criticata pentru incidența motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., astfel că, prin admiterea recursului formulat și, în rejudecarea litigiului pe fond după casare, prin respingerea acțiunii în această cauză, instanța de recurs va trebui să prezinte analiza caracterului justificat al refuzului autorității publice, respectiv motivele pentru care nu s-a dispus emiterea actului administrativ solicitat de către reclamante.

Având ca premisă această ipoteză anterior menționată, în soluționarea cererii noastre de revizuire (cu verificarea existenței sau inexistenței unei contrarietăți de hotărâri judecătorești), trebuie să se stabilească în ce constă lucrul judecat în dosarul nr. x/2017 prin sentința civilă nr. 221/29 iunie 2020 a Tribunalului Vaslui (definitivă prin Decizia nr. 1127/14 decembrie 2020 a Curții de Apel lași, în dosarul nr. x/2017) și dacă, sub autoritatea de lucru judecat (sub aspectul efectului pozitiv) a acestei prime hotărâri judecătorești definitive, Primarul Municipiului Bârlad avea dreptul de a mai invoca în vreun fel (prin acțiune sau pe cale de excepție) o pretinsă nelegalitate a Autorizației de construire inițiale nr. 212 din 15.10.2012 și, implicit, dacă (ulterioara) Decizie nr. 529/2022 din 14.09.2022 a Curții de Apel lași (din dosarul nr. x/2018) putea dispune respingerea acțiunii noastre pentru motive de nelegalitate a Autorizației de construire inițiale nr. 212 din 15.10.2012.

Lucrul judecat în dosarul nr. x/2017 soluționat prin sentința civilă nr. 221/29 iunie 2020 a Tribunalului Vaslui este acela că Primarul Municipiului Bârlad, ca autoritate publică emitentă, nu și-a exercitat la timp (în termenul de decădere prevăzut de lege) dreptul de a ataca în justiție legalitatea autorizației de construire (inițiale) nr. 212 din 15.10.2012. Efectul pozitiv al autorității de lucru judecat a (obligativitatea) acestei hotărâri judecătorești se extinde, în lumina art. 430 alin. (2) C. proc. civ., atât asupra dispozitivului, cât și asupra considerentelor decisive și decizorii.

Astfel, prin dispozitivul său, pe lângă respingerea excepției de nelegalitate a autorizației ca inadmisibilă, sentința nr. 221/CA/2020 din 29.06.2020 a Tribunalului Vaslui a respins ca tardivă acțiunea Primarului Municipiului Bârlad în anularea Autorizației de construire nr. x din 15.10.2012.

Prin considerentele sale decisive, constatând că "în cauză, cererea [n.n. - acțiunea în anulare] a fost introdusă la 12.09.2017", sentința nr. 221/CA/2020 din 29.06.2020 a Tribunalului Vaslui a statuat că "având în vedere faptul că autorizația de construire nr. 212 a fost emisă la data de 15.10.2012, termenul de un an in care autoritatea emitentă putea solicita anularea actului a expirat la data de 15.10,2013", că "în cauză este împlinit termenul de 1 an", dar și că "doctrina a stabilit că incidentele în curgerea acestui termen de un an ar trebui să fie excluse".

În prealabil analizei consecințelor efectului pozitiv a! autorității de lucru judecat a acestei sentințe, trebuie avut în vedere faptul că în lumina definiției date de dispozițiile generale ale art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și a dispozițiilor speciale ale art. 2 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, autorizația de construire este act administrativ unilateral cu caracter individual care, precum orice act administrativ, beneficiază de prezumția de legalitate.

De asemenea, în speță, având în vedere că a produs efecte juridice, Autorizația de construire nr. x din 15.10.2012 emisă de Primarul Municipiului Bârlad este un act administrativ unilateral individual intrat în circuitrul civil.

De principiu/în general, prezumția de legalitate poate fi răsturnată definitiv - cu desființarea/încetarea efectelor juridice ale actului constatat nelegal- fie printr-o manifestare unilaterală a autorității publice emitente de revocare/retractare a propriului act administrativ (simetrică manifestării de voință unilaterale de emitere a acelui act), fie printr-o hotărâre judecătorească definitivă de anulare a actului administrativ nelegal.

Însă ca o excepție de la revocabilitatea generală a actelor administrative, s-a consacrat legal principiul irevocabilității actului administrativ intrat în circuitul civil care exclude de plano orice posibilitate pentru autoritatea publică emitentă a unui asemenea act administrativ de manifestare unilaterală față de nelegalitatea propriului act. Acest lucru presupune imposibilitatea legală pentru autoritatea publică emitentă de a-și retracta propriul act, dar și de a mai invoca unilateral, pe cale de excepție, o astfel de nelegalitate în raporturile juridice cu particularul destinatar al actului. Dacă s-ar reține vreun drept autorității publice emitente de a se putea folosi extrajudiciar de (pretinsa) nelegalitate a propriului act cu consecințe asupra efectelor juridice ale acelui act administrativ intrat în circuitul civil, ar fi înfrânte grav tocmai premisele principiului irevocabilității actului administrativ intrat în circuitul civil (securitatea circuitului juridic/civil, stabilitatea raporturilor juridice).

De aceea, pentru răsturnarea prezumției de legalitate a unui act administrativ intrat în circuitul civil, autoritatea publică emitentă are dreptul doar la acțiunea de contencios administrativ în anulare formulată în temeiul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 care impune introducerea ei într-un termen de un an de la data emiterii actului.

Or, în speță, Primarul Municipiului Bârlad, ca autoritate publică emitentă, și-a exercitat dreptul la acțiunea prevăzută de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 împotriva Autorizației de construire nr. x din 15.10.2012, în dosarul nr. x/2017 soluționat în primă instanță de către Tribunalul Vaslui și în recurs de către Curtea de Apel lași, însă această acțiune nu a fost exercitată la timp, ci la data de 12.09.2017, în afara termenului legal de un an de la data emiterii actului care a expirat la data de 15.10.2013.

Efectul pozitiv al autorității de lucru judecat a sentinței civile nr. 221/29 iunie 2020 a Tribunalului Vaslui (definitivă prin Decizia nr. 1127/14 decembrie 2020 a Curții de Apel lași) care a statuat că Primarul Municipiului Bârlad, ca autoritate publică emitentă, nu și-a exercitat la timp dreptul de a ataca în justiție legalitatea Autorizației de construire nr. x din 15.10.2012 cuprinde, în mod obligatoriu, și sancțiunea legală care intervine într-o astfel de tardivitate a acțiunii autorității publice emitente în anularea propriului său act administrativ intrat în circuitul civil, determinată de natura juridică a termenului de un an prevăzut de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.

Și cu privire la acest aspect al naturii juridice a termenului, hotărârile judecătorești din dosarul nr. x/2017 conțin considerente decizorii și chiar decisive intrate în autoritate de lucru judecat (obligatorii pentru ambele părți). Astfel, sentința nr. 221/CA/2020 din 29.06.2020 a Tribunalului Vaslui reține că "doctrina a stabilit că incidentele în curgerea acestui termen de un an ar trebui să fie excluse" (respingând cererea Primarului Municipiului Bârlad de repunere în termenul de un an pentru formularea acțiunii în anulare), iar Decizia nr. 1127/2020 din 14.12.2020 a Curții de Apel lași a reținut că "prima instanță a reținut corect situația de fapt, a indicat dispozițiile legale incidente precum și faptul că, fiind de decădere, incidentele legate de curgerea termenului prevăzut de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 ar trebui să fie excluse, deci inclusiv pe cele legate de existența unor presupuse motive de repunere în termen".

Așadar, ambele hotătâri judecătorești din dosarul nr. x/2017 au stabilit, cu putere de lucru judecat, că termenul de un an prevăzut de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 este un termen de decădere, fiind în acord de altfel cu opiniile doctrinare și jurisprudențiale exprimate cu privire la acest termen.

Chiar în opinia doctrinară reținută în sentința nr. 221/CA/2020 din 29.06.2020 a Tribunalului Vaslui se susține, în prealabil celor redate de sentință, cu privire la termenul de un an în care autoritatea emitentă poate formula acțiunea în anularea actului: "în ceea ce ne privește, profitând de omisiunea legiuitorului de a-și manifesta opțiunea expresă cu privire la acest termen, vom opina în sensul calificării acestuia ca fiind un termen prefix, chiar de lege lata".

În ceea ce privește efectele împlinirii/depășirii unui termen de decădere, trebuie avut în vedere faptul că sancțiunea care intervine este decăderea. "Decăderea este acea sancțiune de drept civil ce constă în stingerea dreptului subiectiv neexercitat în termenul stabilit de lege sau de părți, termen cunoscut sub numele de termen «prefix», de «decădere» sau de «forcluziune» ori chiar de «caducitate»". "Ca efecte juridice, [...] decăderea stinge însuși dreptul subiectiv făcând inaplicabilă regula quae temporalia sunt ad agendum, perpetua sunt ad excipiendum; prin urmare, decăderea împiedică dreptul stins să mai poată fi valorificat pe cale de acțiune și nici apărat pe cale de excepțiune".

Acest termen de un an prevăzut de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 este termen de decădere (nu de prescripție), care curge invariabil și ireversibil de la data emiterii actului, afară de cazul în care prin lege specială s-ar dispune altfel.

Așadar, efectul depășirii unui astfel de termen de decădere (de drept administrativ) constă în stingerea dreptului subiectiv al autorității publice emitente de anulare a propriului act administrativ intrat în circuitul civil.

În speță, prin efectul pozitiv al autorității de lucru judecat a sentinței civile nr. 221/29 iunie 2020 a Tribunalului Vaslui (definitivă prin Decizia nr. 1127/14 decembrie 2020 a Curții de Apel lași) care a statuat că Primarul Municipiului Bârlad, ca autoritate publică emitentă, nu și-a exercitat la timp dreptul de a ataca în justiție legalitatea Autorizației de construire nr. x din 15.10.2012, este evident faptul că încă de la data de 15.10.2013, s-a stins, ca efect al decăderii, dreptul subiectiv al Primarului Municipiului Bârlad de anulare a Autorizației de construire inițiale nr. 212 din 15.10.2012. Primarul Municipiului Bârlad nu mai poate valorifica în niciun fel dreptul subiectiv stins, nemaiputând pune în discuție nelegalitatea acestui act administrativ al său nici pe cale de acțiune (care de altfel a și fost respinsă tocmai din cauza decăderii pentru tardivitatea formulării acțiunii) și nici pe cale de excepție (ca apărare sau ca pretinsă justificare a deciziilor sale ulterioare).

În atare condiții, este evident faptul că la momentul emiterii Răspunsului nr. x din 01.09.2017, Primarul Municipiului Bârlad nu putea de plano invoca, în refuzul său de emitere a unei noi autorizații de construire, pretinsa nelegalitate a Autorizației de construire inițiale nr. 212 din 15.10.2012, căci încă din 15.10.2013, își pierduse acest drept subiectiv de constatare a nelegalității actului său pe cale de acțiune sau de excepție.

Aceasta este realitatea juridică care a fost statuată în mod definitiv/obligatoriu prin efectul pozitiv al autorității de lucru judecat a sentinței civile nr. 221/29 iunie 2020 a Tribunalului Vaslui pronunțate în dosarul nr. x/2017 și care nu mai poate fi contrazisă în niciun fel printr-o altă hotărâre judecătorească ulterioară.

Or decizia nr. 529/2022 din 14.09.2022 a Curții de Apel Iași -care a dispus, în rejudecarea litigiului în fond după casarea sentinței primei instanțe, respingerea acțiunii noastre de emitere a unei noi autorizații de construire pe baza unor motive de nelegalitate a Autorizației de construire (inițiale) nr. 212 din 15.10.2012, invocate de autoritatea publică emitentă în refuzul său de emitere a noii autorizații- încalcă efectul pozitiv al autorității de lucru judecat a sentinței civile nr. 221/29 iunie 2020 a Tribunalului Vaslui.

În condițiile în care printr-o (primă) hotărâre judecătorească definitivă s-a statuat cu autoritate de lucru judecat că acțiunea formulată în temeiul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 (singura cale legală de punere în discuție de către autoritatea publică emitentă a nelegalității propriului act administrativ intrat în circuitul civil, devenit irevocabil) a fost tardivă (introdusă peste termenul de decădere de un an de la data emiterii actului), stingându-se astfel dreptul subiectiv al autorității publice emitente de anulare a propriului act, este evident faptul că o altă hotărâre judecătorească ulterioară nu putea lua în discuție nelegalitatea acelui act administrativ și nici nu putea reține motive de nelegalitate a acelui act administrativ invocate tocmai de autoritatea publică emitentă decăzută din acest drept.

La data de 27.03.2023, revizuentele A. S.R.L și B. S.R.L., prin administrator, E., au formulat "Precizări la motivele cererii de revizuire" prin care relevă, în lumina considerentelor Deciziei nr. 529/2022 din 14.09.2022 a Curții de Apel lași, aspecte concrete de încălcare a efectului pozitiv al autorității de lucru judecat a sentinței civile nr. 221/29 iunie 2020 a Tribunalului Vaslui, definitivă prin Decizia nr. 1127/14 decembrie 2020 a Curții de Apel lași, secția contencios administrativ și fiscal.

În primă fază, făcând trimitere la respingerea ca tardivă a acțiunii în anularea autorizației de construire nr. x/15.10.2012 prin sentința nr. 221/ca/2020 pronunțată de Tribunalul Vaslui (definitivă prin respingerea recursului prin Decizia nr. 1127/2020 a Curții de Apel lași) în dosarul nr. x/2017, decizia Curții de Apel Iași supuse revizuirii reține, la pag. 25 alin. (7) și (8), că "cât timp autorizația de construire nr. x/15.10.2012 nu a fost anulată de către instanța de judecată, aceasta se bucură de prezumția de legalitate specifică oricărui act administrativ" și că "în aceste condiții, în mod greșit pârâtul a refuzat emiterea autorizației de construire pentru continuarea lucrărilor cu motivarea că ar fi existat o serie de nereguli la emiterea autorizației anterioare".

Așadar, la nivel principial declarativ, decizia Curții de Apel Iași a stabilit ca premiză majoră a raționamentului său de dezlegare a speței că legalitatea autorizației inițiale de construire nr. 212/15.10.2012 nu mai poate fi pusă în discuție tocmai ca urmare a soluției definitive din dosarul nr. x/2017 de respingere ca tardivă a acțiunii emitentului în anularea autorizației de construire inițiale.

De asemenea, în continuare, pe chestiunea punctuală a respectării prevederilor legale privind POT și CUT, decizia Curții de Apel Iași face o aplicare concretă a principiului reținut declarativ: "aspectele legate de nerespectarea prevederilor legale cu privire la POT și CUT au fost invocate prin raportare la autorizația de construire nr. x/15.10.2012, a cărei legalitate însă nu mai poate fi pusă în discuție la momentul de față, câtă vreme acțiunea prin care sa solicitat anularea acestei autorizații a fost respinsă în mod definitiv ca fiind tardiv formulată".

Însă, în a doua fază, după ce și-a stabilit corect ca premiză majoră faptul că nu mai poate fi pusă în discuție legalitatea Autorizației inițiale de construire nr. 212/15.10.2012, în mod greșit și nelegal Curtea de Apel lași a respins acțiunea noastră chiar cu privire la o serie de chestiuni care vizau tocmai Autorizația inițială de construire nr. 212/15.10.2012, încălcând ceea ce principial stabilise în prealabil și, implicit, încălcând efectul pozitiv al autorității de lucru judecat a sentinței civile nr. 221/29 iunie 2020 a Tribunalului Vaslui din dosarul nr. x/2017 (care, prin respingerea ca tardivă a acțiunii autorității publice emitente de anulare a propriului act administrativ intrat în circuitul civil și devenit irevocabil, a consfințit definitiv stingerea dreptului subiectiv al autorității publice emitente de punere în discuție a legalității acelui propriu act administrativ).

În primul rând, de la pag. 26 alin. (3) și până la pag. 28 alin. (2), decizia Curții de apel abordează chestiunea accesului la calea publică.

Dincolo de aspectele concrete reținute de instanța de recurs ca pretins argumentative (dar, în fapt, eronate) pentru care terenul nostru nu ar avea acces la calea publică, Curtea de Apel lași a statuat concluziv, la pag. 28 alin. (2) din decizia sa, că "în mod greșit a reținut prima instanță că refuzul pârâtului recurent de emitere a autorizației de construire, pe motiv că terenul aflat în proprietatea reclamantelor intimate nu are acces la drumul public, ar fi nelegal, hotărârea primei instanțe fiind dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 25 din H.G. nr. 525/1996 și a dispozițiilor art. 1 337 C. civ..".

Este evident faptul că unul dintre considerentele decisive ale deciziei din recurs a Curții de Apel lași pentru respingerea acțiunii noastre în rejudecarea pe fond după casarea sentinței primei instanțe a fost acela că este legal refuzul de emitere a noii autorizații de construire pentru motivul că terenul aflat în proprietatea reclamantelor intimate nu are acces la drumul public.

Or acest motiv de refuz al autorității publice pus în discuție și găsit ca justificat de către instanța de recurs vizează tocmai nelegalitatea Autorizației inițiale de construire nr. 212/15.10.2012, tocmai Primarul Municipiului Bârlad plasându-l expres la pct. 1 ("Autorizația a fost eliberata pe un amplasament fără acces la un drum public") și chiar la pct. 6 ("în contractul de vânzare cumpărare nr. x/27.07.2011, prezentat ca dovadă a proprietății, este prevăzută o alee de acces din str. x deși nu există niciun suport legal pentru aceasta") dintre cele 8 puncte ale Adresei sale nr. 14005 din 01.09.2017 privind nelegalitatea Autorizației de construire inițiale nr. 212 din 15.10.2012.

În al doilea rând, de la pag. 28 alin. (3) și până la pag. 31 antepenultimul alineat, decizia Curții de Apel lași abordează ceea ce a calificat a fi "considerentele sentinței pronunțate că în mod nelegal, pârâtul recurent ar fi refuzat emiterea autorizației de construire cu motivarea că autorizația ar viza lucrări ce depășesc limita proprietății reclamantelor, ocupând și o suprafață de teren aflată în domeniul public al Municipiului Vaslui" (cum a stabilit ca premiză la pag. 28 alin. (3) din decizia sa)

În acest cadru mai larg de abordare, Curtea de Apel lași face analiza concretă a altor chestiuni care din nou pun în discuție legalitatea Autorizației de construire inițiale nr. 212 din 15.10.2012 și pe care chiar Primarul Municipiului Bârlad le plasează expres printre cele 8 puncte ale refuzului său de emitere a noii autorizații de construire care vizează o pretinsă nelegalitate a autorizației de construire inițiale.

Astfel:

•chestiunea de la pct. 2 al Adresei sale nr. x din 01.09.2017 a Primarului Municipiului Bârlad ("Suprafața de teren aflată în proprietatea S.C. A. S.R.L. este de 600 mp, iar suprafața prevăzută in planurile de arhitectură pentru etaje este de 681,1 mp., depășind astfel limita proprietății") este abordată de Curtea de Apel lași, cum relevă considerentele de la pag. 28 alin. (4) din decizia sa {"Așa cum rezultă din conținutul raportului de expertiza valorificat de prima instanță în considerentele sentinței pronunțate, A. S.R.L a dobândit in proprietate suprafața de 600 mp teren, iar suprafața prevăzută in planurile de arhitectură pentru etaje este de 681,1 mp, depășind astfel limita proprietății"),

•chestiunea de la pct. 8 al Adresei sale nr. 14005 din 01.09.2017 a Primarului Municipiului Bârlad ("Planul de situație prevede construirea pe domeniul public al Municipiului Bârlad o serie de obiective (rezerva intangibilă, scări acces, remiza PSI, rampe acces ambulanță,CTA și altele) care nu pot fi construite de către solicitantul autorizației, ocuparea terenului făcându-se în mod abuziv, domeniul public fiind inalienabil, imprescriptibil și insesizabil") este abordată de Curtea de Apel lași, cum relevă considerentele de la pag. 28 alin. (5) din decizia sa ("Tot în legătură cu ocuparea domeniului public prin lucrările pentru care sa solicitat emiterea autorizației, cu privire la planul de situație care prevede construirea pe domeniul public al Municipiului Bârlad o serie de obiective (rezerva intangibilă, scări de acces, remiza PSI, rampe acces ambulanță, CTA și altele), prima instanță a reținut că acordul pentru edificarea acestora ar fi fost dat de Primarul Municipiului Bârlad prin emiterea autorizației de construire anterioare");

•chestiunea de la pct. 7 al Adresei sale nr. 14005 din 01.09.2017 a Primarului Municipiului Bârlad ("Existența în proiectul dvs, a unui tunel de legătură între obiectivul construit și Spitalul Municipal de Urgență "D." este abuzivă, atâta timp cât nu există un acord între societatea dvs. și instituția noastră, în calitate de proprietar al edificiului") este abordată de Curtea de Apel lași, cum relevă considerentele de la pag. 31 alin. (2) din decizia sa {"Câtprivește tunelul de legătură între obiectivul construit și Spitalul Municipal de Urgență "D. (corp de legătură conform expertizei întocmite în cauză ale cărei concluzii au fost însușite de instanța de fond), prima instanță a reținut pe de o parte că acordul Primăriei Municipiului Bârlad a fost dat prin însăși emiterea autorizației de construire, dar și că, prin adresa nr. x/02.06.2012, Consiliul Local Bârlad, Spitalul Municipal de Urgență "D." Bârlad, ar fi transmis către S.C. A. S.R.L. Bârlad acordul privind construirea unei legături cu spitalul a Centrului medical").

La capătul acestei analize concrete a chestiunilor stabilite ca premiză la pag. 28 alin. (3) din decizia sa, Curtea de Apel lași a statuat concluziv că "în aceste condiții, greșit a reținut prima instanță că refuzul pârâtului recurent de eliberare a autorizației de construire pe motive ce țin de ocuparea domeniului public al unității administrativ teritoriale ar fi nejustificat, hotărârea fiind dată cu aplicarea greșită dispozițiilor C. civ., precum și a dispozițiilor Legii nr. 50/1991, Legii nr. 215/2001 și Legii nr. 350/2001 așa cum au fost acestea expuse în considerentele prezentei decizii" (pag. 31 antepenultimul alineat din decizia sa).

Și de această dată este evident faptul că considerentele decisive ale deciziei din recurs a Curții de Apel lași pentru respingerea acțiunii noastre în rejudecarea pe fond după casarea sentinței primei instanțe vizează faptul că este legal refuzul de emitere a noii autorizații de construire și pentru motivele invocate de Primarul Municipiului Bârlad la punctele 2, 7 și 8 ale Adresei sale nr. 14005 din 01.09.2017 privind nelegalitatea Autorizației de construire inițiale nr. 212 din 15.10.2012.

Pentru admiterea cererii de revizuire întemeiată pe dispozițiile art. 509 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (în sensul că există hotărâri definitive potrivnice, date de instanțe de același grad sau de grade diferite, care încalcă efectul pozitiv al autorității de lucru judecat a primei hotărâri), nu are relevanță care a fost conținutul motivării concrete pe aceste chestiuni dezlegate de Curtea de Apel lași (care nu face obiectul revizuirii din speță), ci aspectul determinant este acela că prin trecerea la analiza concretă, pe fond, a acestor chestiuni dezlegate în rejudecare pe fond a acțiunii, decizia instanței de recurs a pus în discuție tocmai legalitatea autorizației de construire inițiale, deși însăși instanța de recurs reținuse în prealabil că nu o mai poate pune în discuție tocmai ca urmare a efectului pozitiv al hotărârii judecătorești definitive din dosarul nr. x/2017 de respingere ca tardivă a acțiunii de anulare a acelei autorizații de construire inițiale.

Deși, declarativ/formal, decizia din recurs a Curții de Apel Iași se chinuie să rețină aspectele de pretinsă nelegalitate ca vizând direct/doar noua autorizație de construire pentru continuarea/finalizarea lucrărilor rămase de efectuat, în realitate, acele aspecte de pretinsă nelegalitate abordate și reținute de Curtea de Apel Iași în respingerea acțiunii sunt tocmai cele invocate de Primarul Municipiului Bârlad cu privire la Autorizația de construire inițială nr. 212 din 15.10.2012 și folosite de acesta pentru a pretexta refuzul său de a emite noua autorizație de construire.

Nu trebuie niciun moment pierdut din vedere faptul că în speță, este vorba despre o situație specială de emitere a unei autorizații de construire în conformitate cu art. 54 pct. A alin. (2), (3) și 4 din Normele metodologice la Legea nr. 50/1991

În speță, suntem în situația în care construcția a fost ridicată pe ansamblu în proporție de peste 90% (structura de rezistență fiind ridicată în proporție de 100%, rămânând de realizat amenajările interioare și la fațada exterioară a clădirii) în baza unei autorizații de construire inițiale care a fost respectată sub orice aspect în privința lucrărilor deja executate și a cărei legalitate nu mai poate fi pusă în discuție.

Noua autorizație de construire pentru lucrările de construcții rămase de executat se emite în raport cu proiectul și avizele care au stat la baza emiterii autorizației de construire (inițiale) nr. 212 din 15.10.2012, în condiții de menținere a valabilității certificatului de urbanism și a avizelor/acordurilor emise la prima autorizație și de realizare a construcției în conformitate cu prevederile acestei autorizații de construire inițiale.

Deci, premisa majoră a acestui ultim dosar este dată de existența sau inexistența conformității lucrărilor deja executate cu prevederile autorizației de construire inițiale (care este definitiv legală), astfel că noua autorizație de construire trebuia emisă de Primarul Municipiului Bârlad dacă lucrările deja executate sunt conforme cu prevederile autorizației de construire (inițiale) nr. 212 din 15.10.2012 (așa cum susținem și cum a și constatat just prima instanță pe baza probatoriului administrat în cauză).

Chestiunile invocate abuziv de către Primarul Municipiului Bârlad în refuzul său nejustificat de emitere a noii autorizații de construire care au fost dezlegate pe fond de decizia instanței de recurs nu sunt aspecte noi care să privească separat emiterea noii autorizații de construire, ci au existat chiar la momentul emiterii autorizației de construire inițiale care, sub efectul pozitiv al autorității de lucru judecat al hotărârii judecătorești din dosarul nr. x/2017, beneficiază -în mod definitiv- de prezumția de legalitate și veridicitate față de care Primarul Municipiului Bârlad a pierdut dreptul subiectiv de a o mai putea pune în discuție și, implicit, de a o mai răsturna în vreun fel.

Primarul Municipiului Bârlad a formulat concluzii scrise prin care a arătat că

Prin cererea formulată revizuentele A. S.R.L. și B. S.R.L. au solicitat revizuirea deciziei civile 529 din 14,09.2022 pronunțată în recurs de Curtea de Apel lași, secția contencios administrativ și fiscal, în dosarul x/2018, pentru încălcarea efectului pozitiv al autorității de lucru judecat a SC 221 din 29.06.2020 a Tribunalului Vaslui definitivă prin decizia civilă 1127 din 14.12.2020 a Curții de Apel lași secția contencios adminstrativ și fiscal, având ca finalitate anularea deciziei revizuite și trimiterea cauzei, către Curtea de Apel lași secția contencios administrativ și fiscal, spre rejudecare în recurs a dosarului x/2018

Cererea de revizuire este întemeiată pe dispozițiile art. 509 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. revizuirea unei hotărâri pronunțate asupra fondului sau care evocă fondul poate fi cerută daca există hotărâri definitive potrivnice, date de instanțe de același grad sau de grade diferite, care încalcă autoritatea de lucru judecat a primei hotărâri cu referire la dispozițiile art. 430 alin. (2) din C. proc. civ. autoritatea de lucru judecat privește dispozitivul, precum și considerentele pe care acesta se sprijină, inclusiv cele prin care s~a rezolvat o chestiune litigioasă.

Raportat acestor dispoziții revizuentele susțin că în privința efectului pozitiv al autorității de lucru judecat, ceea ce se urmărește este evitarea contrazicerilor nu doarîntre dispozitivelor hotărârilor judecătorești ci și între dispozitivul unei hotărâri și considerentele alteia care a rezolvat un aspect litigios ce are legătura cu ceea ce se deduce ulterior judecății, sau evitarea contrazicerilor între așa numitele considerente decizorii ale hotărârilor. De aici concluzia că nu trebuie să existe obligatoriu tripla identitate de elemente între cele două procese ci trebuie să existe doar o legătură cu lucrul judecat anterior care să se impună noii judecăți. Cu alte cuvinte efectul pozitiv al autorității de lucru judecat presupune existența unui proces în desfășurare în cadrul căruia se impun ca un dat dezlegările anterioare ale instanței. Concluzionând, revizuentele susțin că Decizia 529/19.09.2022 a Curții de Apel Iași a fost pronunțată cu încălcarea efectului pozitiv al autorității de lucru judecat a sentinței civile 221/29.06.2020 a Tribunalului Vaslui.

Motivul de revizuire invocat nu este întemeiat și nu are aplicabilitate în speța dedusă revizuirii. Așa cum s-a precizat obiectul dosarului x/207 în care s-a pronunțat sentința civilă 221/29.06.2020 l-a reprezentat acțiunea în anulare în contencios administrativ, formulată de Primarul municipiului Bârlad în calitate de autoritate emitentă, împotriva a.utorizaț'iei de construire nr. 212 din 15.10.2012. Această acțiune a fost soluționată pe cale de excepție, fiind admisă excepția tardivității formulării cererii de către instituția Primarului municipiului Bârlad, soluție menținută în apel de Curte de Apel lași prin decizia civilă 1127/2020.

Obiectul cererii din dosarul civil x/2018 a fost anularea adresei x/01.09.2017 emisă de Primarul municipiului Bârlad și obligarea acestuia să elibereze autorizația de construire(continuare construcție) revizuentelor din prezenta cauza. Atât instanța de fond (Tribunalul Vaslui) dar și cea de control judiciar (Curtea de apel lași) au hotărât că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 8 alini și art. 2 alin. (1) lit. a) și i) din legea 554/2004 și revizuentele au urmărit prin demersul lor judiciar cenzurarea refuzului pretins nejustificat al pârâtului din acea cerere, de emiterea actului administrativ și nu anularea unui act administrativ deoarece adresa x/2017 nu reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 lit. c) din legea 554/2004. Refuzul eliberării autorizației de construire este motivat de faptul că revizuentele au edificat parțial construcția pe domeniul public depășind suprafața de 600mp deținută ca proprietate de revizuente, cu încălcarea limitelor și obligațiilor stabilite prin autorizația de construire x/2012 în sarcina acestora.

Au concluzionat instanțele că demersurile 'întreprinse nu pot duce la intrarea în legalitate a revizuentelor deoarece ele au depășit limita proprietății lor cu peste 200 mp edificând parțial construcția pe domeniul public. Se poate observa c\x ușurință că amplasamentul proprietății recurentelor din prezenta cauză nu are acces la calea publică. Din încheierea de carte funciară x/2011 emisă de OCPI Bârlad, A. nu are înscris vreun drept real asupra căii de acces. La eliberarea autorizației de construire inițială s-a menționat în mod expres că prin construcția edificată recurentele din prezenta cauză nu trebuiau să afecteze proprietățile vecine și nici să ocupe domeniul public (nu se vor afecta proprietățile vecine și nu se vor depune materiale de construcții pe domeniul public).

Această obligație a fost încălcată de către revizuente, fapt dovedit de expertiza efectuată în dosar. Emiterea autorizației de continuare a construcției nu poate fi interpretată ca un acord exprimat în condiții legale pentru ocuparea domeniului public.

Revenind la motivul de revizuire invocat față de obiectele deduse judecății în cele două dosare și de soluțiile pronunțate apreciază că nu sunt îndeplinite cerințele legale ale admiteri cererii de revizuire. Instanța este ținută să verifice strict incidența autorității de lucru judecat a primei hotărâri în raport de hotărârea a cărei revizuire se solicită. Ca atare,susținerea în sensul că hotărârea din urmă încalcă puterea de lucru judecat a primei hotărâri, nu este de natură a impune concluzia admisibilității cererii de revizuire întemeiată pe dispozițiile art. 509 alin. (1)