ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3081/2023

Ședința publică din data de 8 iunie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, la data de 06.10.2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Resurse Minerale, suspendarea efectelor Deciziei de încetare a concesiunii miniere nr. 81/29.10.2019, până la soluționarea dosarului nr. x/2021

Prin sentința nr. 303 din data de 21.11.2022, pronunțată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiate, excepția inadmisibilității formulării cererii de suspendare, invocată de pârâtă, precum și cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Resurse Minerale.

Împotriva sentinței de fond nr. 303 din 21.11.2022 a Curții de Apel Cluj a promovat recurs reclamanta A. S.R.L., invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea recursului a susținut că, deși instanța de fond a reținut că poate analiza orice împrejurare de fapt și de drept evocată de societatea reclamantă, care este de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, nefiind limitată la motivele formale enumerate de intimata-pârâtă în cuprinsul întâmpinării, a pronunțat soluția cu încălcarea dispozițiilor de procedură, precum și a normelor de drept material, fiind incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ.

Referitor la primul motiv de casare ce vizează încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, a arătat că din considerentele reținute de prima instanță în analiza condiției cazului bine justificat rezultă că a aplicat în mod greșit dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, citate în cererea de recurs.

Pornind de la cele trei tipuri de elemente de drept și de fapt care atrag incidența condiției legale a cazului bine justificat, consacrate de doctrină și jurisprudență, ce constau în existența unor încălcări de formă și de procedură; existența unor vicii chiar substanțiale ale actului contestat, dar care pot fi verificate fără analiza fondului, precum și existența mai multor critici de nelegalitate invocate, recurenta a susținut incidența motivului de casare referitor la încălcarea normelor de drept material privitoare la cazul bine justificat, sub mai multe aspecte.

În ceea ce privește nemotivarea deciziei de încetare a concesiunii miniere, a arătat că statuarea instanței în sensul că nemotivarea deciziei de încetare trebuie raportată și la referatul care a stat la baza emiterii acesteia, reflectă încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. De aceea, motivarea actului administrativ este o condiție intrinsecă a actului și trebuie să rezulte din cuprinsul acestuia, astfel că, în momentul analizei acestui argument, instanța nu se poate referi și la alte acte necomunicate ce nu-i erau opozabile la momentul emiterii actului administrativ contestat.

Consideră că din cuprinsul deciziei de încetare lipsește, din punct de vedere formal, orice motivare, în cuprinsul acesteia nefiind arătat motivul pentru care încetează concesiunea minieră, orice justificare făcută de autoritatea pârâtă prin corespondențe anterioare sau ulterioare actului neavând relevanță în cauză.

Prin urmare, faptul că lipsește orice motivare a actului administrativ în discuție, reprezintă o împrejurare de natură să indice un dubiu de legalitate, apt să justifice măsura suspendării și, implicit, să dovedească încălcarea sau aplicarea greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la aplicarea greșită de către autoritatea pârâtă a termenului de transmitere a documentelor menționate la art. 22 din Legea nr. 85/2003, a susținut că în mod greșit a reținut instanța de fond că, la nivel de aparență, nu ar fi fost încălcate dispozițiile Legii nr. 85/2003, coroborând termenul de 180 de zile reglementat de Legea nr. 85/2003 și termenul de 150 de zile prevăzut de Normele metodologice.

Reiterând faptul că motivul emiterii deciziei de încetare a concesiunii miniere a fost încălcarea, de către societatea reclamantă, a termenului de 150 de zile în care ar fi fost obligată să transmită documentația pentru autorizarea lucrărilor de explorare, afirmă că acest termen este reglementat de Normele metodologice și nu de legea în aplicarea căreia au fost emise, care prevede la art. 22 alin. (1) un termen de 180 de zile.

Analiza realizată de instanță, care a făcut o distincție între un termen de autorizare a activității (reglementat de Legea nr. 85/2003) și un termen de transmitere a documentelor în vederea autorizării activității (reglementat de normele metodologice), excede procedurii sumare a suspendării. Altfel spus, contrar direcției trasate de doctrină și de jurisprudență, prima instanță a interpretat în mod coroborat și a comparat dispozițiile legii și ale normelor metodologice într-o veritabilă analiză de fond.

Or, la nivel aparent, nicio normă metodologică nu poate deroga de la legea pe care o aplică, iar în prezenta cauză se constată că, deși legea organică prevedea un singur termen imperativ aferent obligației societății reclamante de a depune documentația pentru autorizare, și anume cel de 180 de zile, prevederile din normele metodologice stipulau un termen mai scurt, de 150 de zile. Însă, reclamanta nu a dedus judecății această chestiune, ci a arătat doar faptul că, la nivel de aparență, concesiunea minieră a încetat pentru că, deși s-a încadrat în termenul prevăzut de lege pentru depunerea documentației de autorizare, autoritatea pârâtă a acordat prevalență unui alt termen prevăzut de normele metodologice.

Raportat la aceste considerente a apreciat că este îndeplinită condiția cazului bine justificat, existând o îndoială serioasă în privința legalității deciziei de încetare, iar soluția primei instanțe a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, precum și a dispozițiilor art. 22 din Legea nr. 85/2003.

În ceea ce privește încălcarea prevederilor constituționale, prima instanță a statuat în mod greșit că încetarea licenței de explorare nu trebuie dispusă în temeiul legii organice, fiind posibilă dispunerea acesteia în temeiul unor norme metodologice de aplicare a legii. Prin această opinie se confirmă ideea conform căreia analiza instanței excedează procedurii sumare a suspendării, deoarece aceasta a trecut de o simplă analiză de suprafață și s-a pronunțat implicit asupra compatibilității concrete dintre normele metodologice incidente în speță și dispozițiile Legii nr. 85/2003, respectiv dispozițiile constituționale.

Instanța de fond trebuia să se rezume la a constata, la nivel de aparență, că se încalcă principiul ierarhiei normelor juridice, consacrat în dreptul administrativ, precum și prevederile constituționale cuprinse la art. 136 alin. (4) care stabilesc că bunurile proprietate publică, în care se includ resursele minerale, pot fi concesionate doar în condițiile legii organice. Astfel, citând prevederile art. 73 alin. (3) lit. t) din Constituția României, a susținut că atât modul de încheiere a concesiunii, cât și modul de executare și de încetare a acesteia, pot fi reglementate exclusiv prin lege organică. În speță, modul de încetare a concesiunii miniere a fost stabilit pe baza unei hotărâri de Guvern și nu prin lege organică, cum ar fi fost legal.

Totodată, prin faptul că instanța a stabilit că normele metodologice de aplicare a legii au fost adoptate în temeiul art. 62 din lege, aceasta a statuat implicit că normele respectă legea și că derogă în mod legal de la aceasta, interpretând astfel în mod coroborat și comparând dispozițiile legii și ale normelor metodologice într-o veritabilă analiză de fond.

Pentru aceste considerente, a afirmat că soluția instanței de fond a fost pronunțată cu încălcarea greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, dar și a dispozițiilor art. 73 alin. (3) lit. t) și art. 136 alin. (4) din Constituție.

Cu privire la neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 34 lit. a) din Legea nr. 85/2003, a susținut că acest argument i-a fost înlăturat în mod eronat de instanța de fond, care a reținut că nu ar putea fi analizat în procedura sumară a suspendării, deși partea a evocat acest raționament adaptat la exigențele dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, conform susținerilor pe care le-a reluat în cuprinsul cererii de recurs.

Sub un al doilea aspect, a susținut că prima instanță a reținut în mod eronat că, la nivel de aparență, nu și-a îndeplinit obligațiile în materia transmiterii documentelor pentru autorizare și, ulterior, în materia începerii activităților miniere. Din această perspectivă instanța și-a depășit limitele trasate chiar de părți prin intermediul cererilor și apărărilor, statuând că nu ar fi îndeplinite niciuna dintre condițiile art. 34 lit. a) din Legea nr. 85/2003, deși ambele părți s-au referit doar la prima condiție referitoare la transmiterea documentelor. Întrucât instanța a analizat și cea de-a doua condiție referitoare la începerea activităților miniere, apreciază că este incident și motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., prin raportare la încălcarea principiului disponibilității statuat de art. 9 alin. (2) din același act normativ.

În plus, subliniază că, prin analiza efectuată, instanța de fond a depășit analiza formală specifică procedurii suspendării prin faptul că a reținut că reclamanta nu și-a îndeplinit obligația de a transmite documentele în termenul de 150 de zile, concluzie determinată de interpretarea în mod coroborat și comparat a dispozițiilor Legii nr. 85/2003 și a normelor metodologice, dând prevalență acestor din urmă prevederi și realizând astfel o veritabilă analiză de fond. În mod similar s-a pronunțat și asupra compatibilității dintre normele metodologice incidente și dispozițiile Legii nr. 85/2003, respectiv normele constituționale.

Mai mult decât atât, reținând că nu a respectat obligația de începere a activităților miniere, consideră că instanța de fond a statuat în mod implicit și asupra faptului că în speță este aplicabil termenul de 150 de zile reglementat de normele metodologice, și nu cel de 180 de zile reglementat de Legea nr. 85/2003, toate aceste chestiuni fiind de competența instanței de fond și asupra cărora instanța care a soluționat suspendarea nu se putea apleca.

Prin urmare, soluția pronunțată prin sentința atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, precum și a dispozițiilor art. 34 lit. a) din Legea nr. 85/2003.

Cât privește nedepunerea avizului la programul de lucrări pentru anul I, a arătat că prima instanță nu a analizat acest aspect, considerând că motivul principal al emiterii deciziei de încetare este reprezentat de netransmiterea documentelor în termenul de 150 de zile, adică a apreciat că nedepunerea avizului la programul de lucrări a reprezentat, în realitate, un motiv propriu-zis al emiterii deciziei de încetare. În situația în care s-ar considera că inclusiv nedepunerea avizului la programul de lucrări pentru anul I ar fi stat la baza emiterii deciziei de încetare, a menționat că și în privința sa este întrunită condiția cazului bine justificat, conform argumentelor expuse.

Cu privire la criticile de nelegalitate privitoare la modul în care instanța a aplicat condiția cazului bine justificat, recurenta-reclamantă a susținut, în teza subsidiară, că acestea se încadrează în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., făcând trimitere în acest sens la doctrina evidențiată.

Referitor la paguba iminentă a menționat că prima instanță a arătat în mod expres că este îndeplinită în speță condiția pagubei iminente dar, cu toate acestea, că nefiind întrunită și condiția cazului bine justificat, nu s-ar putea dispune suspendarea deciziei de încetare. Consideră că îndeplinirea condiției pagubei iminente este satisfăcută ca o consecință a neatacării sentinței de fond de niciuna dintre părți.

În final a susținut, în teza subsidiară, incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ. și cu privire la această condiție, conform argumentelor expuse succint la pagina 10 a cererii de recurs.

Prin întâmpinarea înregistrată la 06.02.2023, intimata-pârâtă Agenția Națională pentru Resurse Minerale a invocat excepția nulității recursului pentru neinvocarea unor critici de nelegalitate la adresa sentinței atacate, din perspectiva motivelor de casare invocate, ci exclusiv a unor argumente de netemeinicie, iar pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca temeinică și legală.

În dezvoltarea apărărilor a susținut, în esență, că în cauză nu s-a probat existența unui caz bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, iar instanța de fond a constatat în mod corect neîndeplinirea cumulativă a celor două condiții impuse de art. 14 alin. (1) din aceeași lege, soluția de respingere a cererii de suspendare fiind legală.

Recurenta-reclamantă a depus răspuns la întâmpinare prin care a combătut apărările părții intimate, solicitând respingerea excepției nulității recursului și admiterea căii de atac astfel cum a fost formulată, conform argumentelor reiterate. Totodată, a depus precizări în ceea ce privește stadiul soluționării dosarului nr. x/2021, având ca obiect anularea actului administrativ, din care rezultă că a fost suspendat prin încheierea din 8 noiembrie 2021 a Curții de Apel Cluj, până la soluționarea excepției de neconstituționalitate invocate. În plus, la termenul de dezbateri din 08.06.2023 a depus note de ședință.

II. Soluția Înaltei Curți asupra recursului.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor invocate în cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinarea depusă de intimata-pârâtă și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este nefondat și îl va respinge pentru considerentele ce succed.

În fapt, instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat suspendarea efectelor Deciziei de încetare a concesiunii miniere nr. 81/29.10.2019, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Prin Decizia nr. 81/29.10.2019 a Președintelui Agenției Naționale pentru Resurse Minerale, a cărei suspendare se solicită, s-a dispus, având în vedere art. 34 lit. a) din Legea minelor nr. 85/2003; Referatul nr. x/21.10.2019 al Direcției Generale Gestionare, Evaluare și Concesionare Resurse/Rezerve Minerale, Integrare Europeană privind verificarea îndeplinirii condițiilor legale și propunerea de aprobare a anulării și art. 37 alin. (1) din Legea minelor nr. 85/2003, încetarea concesiunii miniere de explorare a nisipului și pietrișului în perimetrul B., județul Cluj, convenită prin licența de concesiune încheiată între Agenția Națională pentru Resurse Minerale și S.C. A. S.R.L..

Împotriva deciziei menționate societatea reclamantă a formulat și acțiune în anulare înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj la data de 04.05.2021, sub nr. x/2021, care a fost suspendată prin încheierea din 8 noiembrie 2021, până la soluționarea excepției de neconstituționalitate invocate.

Soluționând cererea de suspendare, instanța de fond a respins-o ca neîntemeiată prin sentința nr. 303 din 21 noiembrie 2022. Totodată, a respins ca neîntemeiată și excepția inadmisibilității formulării cererii de suspendare, invocată de pârâtă.

În fundamentarea soluției pronunțate instanța de fond a reținut, în esență, că față de prevederile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererea de suspendare întemeiată pe acest text de lege poate fi formulată atât odată cu acțiunea principală, cât și printr-o cerere separată, până la soluționarea acțiunii de fond, constatând că excepția inadmisibilității formulării acțiunii este neîntemeiată.

Cât privește cererea de suspendare, a reținut că nu este îndeplinită condiția unui caz bine justificat pentru suspendarea actului și, în acest context, chiar dacă s-ar accepta că există o pagubă iminentă, rezultată din faptul că pentru perimetrul obiect al concesiunii miniere a fost inițiată o procedură în vederea exploatării de nisipuri și pietrișuri, ceea ce ar face imposibilă repunerea reclamantei în situația anterioară în ipoteza anulării actului, îndeplinirea acestei condiții nu este suficientă pentru suspendarea actului.

Soluția pronunțată asupra cererii de suspendare a actului administrativ contestat a fost atacată de reclamantă, clamând aceasta incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 din C. proc. civ.

Prin întâmpinarea formulată în faza procesuală a recursului, intimata-pârâtă Agenția Națională pentru Resurse Minerale a reiterat excepția inadmisibilității cererii de suspendare după un an de la introducerea cererii de anulare a Deciziei de încetare a concesiunii nr. 81/2019, care a fost respinsă de Curtea de Apel Cluj pe baza raționamentului că această cerere se poate face printr-o acțiune separată până la soluționarea acțiunii de fond, expunând argumentele în susținerea acestei excepții.

Cu privire la această chestiune Înalta Curte reține că, într-adevăr, prin întâmpinarea formulată în fața primei instanțe, intimata-pârâtă a invocat excepția inadmisibilității cererii de suspendare din perspectiva reliefată, fiind respinsă ca neîntemeiată cu motivarea arătată.

Însă, excepțiile soluționate de prima instanță nu pot fi repuse în discuție decât ca motive de nelegalitate în cadrul căilor de atac legal și în mod expres prevăzute de legiuitor și nu reiterate ca excepții în condițiile art. 248 din C. proc. civ.

În speță, excepția inadmisibilității cererii de suspendare a fost invocată în fața primei instanțe și a fost respinsă prin sentința ce face obiectul analizei instanței de recurs doar sub aspectul cererii de suspendare formulate de reclamantă, nu și a soluției pronunțate asupra excepției, întrucât nu a fost atacată de pârâta Agenția Națională pentru Resurse Minerale.

Cum singura modalitate de cenzurare a hotărârii prin care s-a tranșat această chestiune litigioasă este în cadrul căilor de atac, anularea soluției pronunțate asupra excepției inadmisibilității formulării cererii de suspendare nu poate fi obținută de către partea nemulțumită, în speță de intimata-pârâtă Agenția Națională pentru Resurse Minerale, prin reiterarea excepției în întâmpinarea depusă în calea de atac, soluția dată asupra excepției inadmisibilității fiind consolidată, prin neatacare, cu autoritate de lucru judecat.

Prin urmare, analiza instanței de recurs asupra legalității sentinței de fond va viza exclusiv soluția pronunțată asupra cererii de suspendare formulate de reclamantă, sub aspectul neîndeplinirii condiției cazului bine justificat raportat la ipotezele precizate de parte ca fiind subsumate acestuia.

Înalta Curte reține, în primul rând, că recurenta-reclamantă a clamat încălcarea principiului disponibilității reglementat de art. 9 alin. (2) din C. proc. civ., invocând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din același cod și considerând că instanța de fond s-a pronunțat pe un aspect necerut de părți. În concret, a susținut că prima instanță a reținut în mod eronat că, la nivel de aparență, reclamanta nu și-ar fi îndeplinit obligațiile în materia transmiterii documentelor pentru autorizare și, ulterior, în materia activităților miniere.

Dezvoltând această critică, recurenta a subliniat că prima instanță și-a depășit limitele trasate de părți, statuând că nu ar fi îndeplinite niciuna dintre condițiile art. 34 lit. a) din Legea nr. 85/2003, deși părțile s-au referit doar la prima condiție referitoare la transmiterea documentelor și nu la cea de-a doua condiție referitoare la începerea activităților miniere, pe care instanța a analizat-o cu încălcarea principiului disponibilității, precum și cu depășirea analizei formale impuse de procedura specifică suspendării.

Contrar alegațiilor părții recurente, pe care nu le poate valida, Înalta Curte constată că instanța de fond nu a încălcat principiul disponibilității părților în procesul civil și nici procedura specifică suspendării efectelor actului administrativ contestat.

Astfel, pe aspectul evidențiat de partea recurentă cu privire la încălcarea prevederilor art. 34 lit. a) din Legea nr. 85/2003, prima instanță a reținut, pe de o parte că "analiza propusă de reclamantă cu privire la textul legal evocat depășește cadrul sumar al prezentei proceduri, iar pe de altă parte, că, oricum, la nivel de aparență, reclamanta nu a îndeplinit nici obligația de a depune documentele în termen și, pe cale de consecință, nici pe cea de a începe activitățile miniere, câtă vreme începerea acestora nu a mai fost autorizată."

Așa cum se observă din considerentele reținute de prima instanță, aceasta nu a realizat o analiză propriu-zisă a celor două condiții impuse de prevederile legale indicate, ci, în cadrul analizei sumare permise de procedura suspendării, doar a constatat, stabilind astfel situația de fapt, că reclamanta nu a depus documentele în termen și, ca o consecință logică a neautorizării începerii activităților miniere, că nici condiția referitoare la începerea acestor activități nu a fost îndeplinită.

Or, în speță, reclamanta este cea care precizează motivele de fapt și de drept pentru care apreciază a fi nelegal actul administrativ contestat, instanța pronunțând soluția, conform dispozițiilor art. 9 din C. proc. civ., prin prisma susținerilor părților, raportat la dispozițiile legale aplicabile, la probatoriul administrat în cauză și, în toate cazurile, în limitele sesizării.

Ca atare, învestită fiind cu acțiunea formulată de reclamantă, instanța de contencios administrativ a verificat legalitatea deciziei emise de intimata-pârâtă Agenția Națională pentru Resurse Minerale cu luarea în considerare a limitelor învestirii pe care o presupune o atare analiză, neexistând sub acest aspect niciun argument valid, de natură a conduce la concluzia susținută de recurenta-reclamantă, și anume aceea că instanța de fond a depășit analiza formală impusă de procedura specifică suspendării.

În concluzie, nu poate fi reținută incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., criticile formulate de recurenta-reclamantă din această perspectivă fiind nefondate.

Cât privește argumentele subsumate cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că problema litigioasă asupra căreia a fost chemată să se pronunțe instanța de contencios administrativ este, în principal, cea a verificării îndeplinirii sau a neîndeplinirii condiției referitoare la existența cazului bine justificat în susținerea suspendării efectelor Deciziei de încetare a concesiunii miniere nr. 81/29.10.2019, prin raportare la motivele invocate de partea reclamantă, la probatoriul administrat și la prevederile legale incidente în materie.

Instanța de fond a analizat criticile reclamantei în funcție de circumstanțele concrete ale cauzei și prin raportare atât la considerente și aspecte de ordin general referitoare la instituția cazului bine justificat, cât și la argumentele particularizate de reclamantă speței deduse judecății, conchizând că în prezenta cauză nu este îndeplinită această condiție, ceea ce demonstrează că judecătorul fondului a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de suspendare a executării.

Demn de menționat sub acest aspect este faptul că, deși suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Totodată, în analiza îndeplinirii condiției cazului bine justificat instanța de fond a avut de cercetat aparența de nelegalitate, astfel încât și-a fundamentat soluția cu luarea în considerare a aparenței rezultate din înscrisurile depuse la dosarul cauzei, suficiente pentru a-i forma convingerea raportat la specificul cererii de suspendare a executării actului administrativ în discuție.

În înțelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum și prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege. De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reține că, prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, legiuitorul a instituit proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, prevăzute de art. 14 și art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută la art. 7 din același act normativ, cât și în faza sesizării instanței cu cererea de anulare a actului administrativ contestat.

Astfel, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond, iar potrivit art. 15 din același act normativ, aceeași cerere se poate adresa instanței competente și prin cererea de anulare a actului administrativ.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Totodată, din prevederile generale ale Legii contenciosului administrativ rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

În acest context, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Constată Înalta Curte că, prin motivele de recurs invocate, recurenta-reclamantă a formulat critici, în primul rând sub aspectul nelegalității soluției pronunțate de instanța de fond cu privire la condiția existenței cazului bine justificat.

În referire la această condiție este de observat, așa cum s-a statuat în mod constant în jurisprudența instanței supreme, că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, verificarea limitându-se numai la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Cu alte cuvinte, analiza cazului bine justificat trebuie să se limiteze la o cercetare a aparenței dreptului, deoarece, în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare nu este permisă prejudecarea fondului.

Sub acest aspect legea nu face distincție între motivele de nelegalitate substanțială, de drept material, și cele de nelegalitate procedurală. Însă, este esențial ca nelegalitatea să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință la nivelul aparențelor, fără o cercetare aprofundată a cauzei.

Criticile recurentei circumscrise reținerii îndeplinirii condiției cazului bine justificat vizează greșita interpretare a prevederilor legale aplicabile instituției suspendării executării actului administrativ contestat, prin prisma circumstanțelor indicate a fi indicii clare ale nelegalității actului, astfel cum au fost evidențiate: nemotivarea deciziei de încetare a concesiunii miniere; aplicarea greșită de către autoritatea pârâtă a termenului de transmitere a documentelor menționate la art. 22 din Legea nr. 85/2003; încălcarea prevederilor constituționale; neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 34 lit. a) din Legea nr. 85/2003; nedepunerea avizului la programul de lucrări pentru anul I, conform argumentelor prezentate în cererea de suspendare și reiterate în cuprinsul cererii de recurs.

Relativ la considerentele expuse, a apreciat că este îndeplinită condiția cazului bine justificat referitor la existența unei îndoieli serioase, de natură a răsturna prezumția de legalitate a actului contestat, în vederea dispunerii suspendării executării acestuia.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante și în acord cu instanța de fond, al cărei raționament logico-juridic îl împărtășește, Înalta Curte reține că, raportat la circumstanțele de fapt ale cauzei, nu există o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ în măsura în care, la o analiză sumară, realizată la nivel de aparență, acesta a fost emis de către autoritatea competentă și cuprinde măsura dispusă, iar constatările și motivele care au determinat luarea acestei măsuri de încetare a concesiunii au fost reținute în preambulul acesteia, prin indicarea textelor de lege incidente și a referatului întocmit de direcția de specialitate, precum și în cuprinsul referatului amintit, care a stat la baza emiterii deciziei contestate, constituind un act pregătitor, cu caracter preparatoriu în vederea elaborării actului administrativ de autoritate definitiv, în considerarea emiterii căruia a fost întocmit.

Or, prin aspectele evidențiate în susținerea cererii de suspendare nu s-au dovedit împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă, la nivel de aparență, în privința legalității actului administrativ din perspectiva îndeplinirii condiției cazului bine justificat, acestea reprezentând, parțial, veritabile critici de nelegalitate a actului administrativ, care nu pot fi examinate în cadrul procedurii sumare instituite prin art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, fără a antama fondul litigiului.

În acest sens sunt criticile referitoare la aplicarea greșită a termenului de transmitere a documentelor prevăzut de art. 22 din Legea nr. 85/2003 și la neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 34 lit. a) din Legea nr. 85/2003, o analiză a motivelor de nelegalitate a actului din aceste perspective impunând, cu necesitate, față de modalitatea în care au fost dezvoltate susținerile părții recurente, o interpretare a normelor legale incidente prin prisma situației de fapt stabilite, deci o verificare amplă a cauzei ce nu este permisă de procedura sumară a suspendării efectelor actului administrativ contestat.

Aceasta a fost și concluzia primei instanțe, care a reținut că, așa cum rezultă la nivel de aparență în urma verificărilor realizate, nu există nicio contradicție între cele două acte normative precizate (Legea minelor nr. 85/2003 și Normele de aplicare a Legii minelor nr. 85/2003, aprobate prin H.G. nr. 1208/2003) referitoare la termenul de transmitere a documentelor, prevăzut de art. 22 din Legea nr. 85/2003.

Faptul că a constatat că textul de lege menționat face referire la un termen în care trebuie autorizată începerea activității, respectiv un "termen de până la 180 de zile de la intrarea în vigoare a licenței, după prezentarea de către titular, cumulativ, a documentelor (...)" iar textul art. 107 din Normele metodologice de aplicare stipulează un termen de 150 de zile de la data intrării în vigoare a licenței, pentru depunerea documentelor prevăzute la art. 22 alin. (1) din Legea minelor nr. 85/2003, nu poate fi considerată o interpretare realizată de instanță în mod coroborat și comparat cu privire la dispozițiile legale evocate, cum pretinde recurenta, ci, exclusiv o evidențiere a celor două termene instituite de legiuitor, pentru a argumenta inexistența unei contradicții evidente între aceste texte.

Referitor la încălcarea prevederilor art. 34 lit. a) din Legea nr. 85/2003, în mod corect a reținut prima instanță că reclamanta nu și-a îndeplinit obligația de a depune documentele în termen și, atât timp cât începerea activității miniere nu a mai fost autorizată, că nici obligația corespunzătoare nu a fost îndeplinită, celelalte aspecte excedând analizei sumare permise de procedura specifică suspendării.

Cât privește susținerea că actul contestat încalcă și dispozițiile art. 136 din Constituția României, astfel cum a precizat recurenta la termenul de dezbateri, arătând că, la nivelul aparenței dreptului, actul administrativ a cărui suspendare o cere este contrar prevederilor indicate din Constituție, Înalta Curte reține că și aceasta este nefondată.

Nici din perspectiva reliefată nu se conturează vreun element de nelegalitate a soluției atacate, instanța de fond reținând în mod corect că, în urma unei analize sumare efectuate la nivel de aparență, reiese că la emiterea actului atacat au fost luate în considerare normele de aplicare ale legii, adoptarea acestor norme metodologice prin hotărâre de Guvern fiind impusă chiar de art. 62 din Legea nr. 85/2003, adică de înseși prevederile legii organice de reglementare a domeniului.

Ca atare, instanța a realizat o analiză sumară a criticii formulate, celelalte argumente prezentate în dezvoltarea susținerilor referitoare la încălcarea prevederilor art. 73 alin. (3) lit. t) din Constituția României, care vizează, în esență, încălcarea principiului ierarhiei normelor juridice, excedând analizei permise de legiuitor în cadrul procedurii suspendării.

Or, din modul în care instanța a argumentat critica reclamantei referitoare la nerespectarea dispozițiilor constituționale evocate, nu se poate reține că s-ar fi pronunțat implicit asupra compatibilității concrete dintre normele metodologice incidente în speță și dispozițiile Legii nr. 85/2003, respectiv dispozițiile constituționale, cum pretinde recurenta.

În concluzie, nu se poate susține cu suficient temei că prima instanță ar fi încălcat dispozițiile constituționale în aprecierea cazului bine justificat, alegațiile recurentei-reclamante formulate din această perspectivă urmând a fi înlăturate.

În fine, recurenta a criticat sentința de fond pentru considerentele reținute de prima instanță sub aspectul nedepunerii avizului la programul de lucrări pentru anul I, în sensul că nu a analizat acest motiv de nelegalitate, reținând doar faptul că motivul principal pentru care a fost emisă decizia îl constituie nedepunerea documentelor prevăzute de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 85/2003. A susținut că, în situația în care s-ar considera că inclusiv nedepunerea avizului la programul de lucrări pentru anul I ar fi stat la baza emiterii deciziei de încetare a concesiunii miniere, și în privința acesteia este întrunită condiția cazului bine justificat.

Întrucât aspectul ce a făcut obiectul unei analize sumare a primei instanțe, în ceea ce privește verificarea la nivel de aparență a legalității deciziei contestate, l-a reprezentat nedepunerea documentelor prevăzute de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 85/2003 în termen de 150 de zile, orice alte susțineri noi circumscrise criticii referitoare la nedepunerea avizului la programul de lucrări pentru anul I, astfel cum au fost dezvoltate de recurentă în cererea de recurs, nu pot face obiectul analizei instanței de control judiciar.

Ca atare, în mod corect a constatat instanța de fond că existența unui caz bine justificat nu poate fi reținută în speță, față de împrejurările cauzei din care nu rezultă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a deciziei contestate, constituind unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative.

Aceasta, întrucât nu este suficient ca reclamantul să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci este imperios necesar să ofere unele elemente probatorii care să permită, fără o cercetare aprofundată, formarea unui dubiu serios asupra legalității actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumția de legalitate să fie răsturnată, ceea ce nu s-a demonstrat în prezenta cauză.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție ce vizează paguba iminentă, prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, este de observat că prima instanță în mod corect nu a mai procedat la o analiză efectivă a acesteia, nemaifiind necesară o atare examinare ținând cont de faptul că ambele condiții trebuie îndeplinite în mod cumulativ pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ contestat, aspect ce rezultă în mod implicit din considerentele finale ale sentinței de fond.

Pe cale de consecință, în raport de criticile formulate, Înalta Curte constată că probele administrate în cauză nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ în discuție, nefiind întrunite motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 din C. proc. civ., sentința de fond fiind astfel la adăpost de orice critică de natură a conduce la reformarea acesteia.

Referitor la solicitarea recurentei-reclamante de obligare a părții adverse la plata cheltuielilor de judecată generate de soluționarea prezentului litigiu, Înalta Curte reține că, deși a depus dovezi privind efectuarea acestora, raportat la modalitatea de soluționare a recursului, care urmează a fi respins ca nefondat, nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 453 alin. (1) din C. proc. civ. pentru acordarea cheltuielilor de judecată solicitate, întrucât este partea care a pierdut procesul.

Pentru argumentele expuse la pct. II.1. din prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantă și va menține sentința de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 303 din 21 noiembrie 2022 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 8 iunie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.