ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1289/2023

Ședința publică din data de 8 martie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 3 septembrie 2021 pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L., a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Resurse Minerale, anularea notificării/adresei nr. x/03.08.2021 emise de către pârâtă, prin care s-a inițiat procedura de anulare a licenței de concesiune nr. x privind explorarea resurselor de sare gemă din perimetrul Valea Murăturii, județul Cluj, emisă în favoarea reclamantei, revocarea măsurii de anulare a licenței menționate, precum și anularea actului de încetare a concesiunii și a tuturor actelor subsecvente acestuia.

Reclamanta a solicitat și suspendarea efectelor notificării/adresei nr. x/03.08.2021 emise de către Agenția Națională pentru Resurse Minerale și a procedurii de anulare a licenței nr. 22.925/2020, până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești prin care instanța se va pronunța asupra legalității și temeiniciei emiterii notificării prin care s-a demarat procedura anulării licenței.

Prin cererea adițională formulată la 6 octombrie 2021, reclamanta a indicat actul administrativ de încetare a concesiunii, a cărui anulare a solicitat-o, respectiv decizia ANRM nr. 21/01.09.2021, solicitând și suspendarea efectelor acestei decizii, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Prin sentința nr. 70 din 9 martie 2022, Curtea de Apel Cluj, secția a III-A contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității cererii de anulare a adresei nr. x/3.08.2021 și a respins această cerere, ca inadmisibilă, a respins excepția prematurității cererii și a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Resurse Minerale, astfel cum a fost precizată, dispunând anularea deciziei nr. 21/01.09.2021 emise de pârâtă și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată parțiale.

Împotriva sentinței civile nr. 70 din 9 martie 2022 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-A contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția Națională pentru Resurse Minerale, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea în parte a hotărârii, în ceea ce privește anularea deciziei sale nr. 21/01.09.2021, iar în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată formulată de către reclamantă, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului arată că sentința este nelegală, fiind pronunțată cu aplicarea greșită a prevederilor Legii nr. 554/2004 și a Legii minelor nr. 85/2003.

Reclamanta a solicitat prin cererea introductivă anularea notificării nr. x/03.08.2021, prin care a fost informată că se va demara procedura de anulare a licenței de concesiune pentru explorare nr. x/24.07.2020, pentru perimetrul Valea Murăturii, județul Cluj, urmare a neînaintării de către reclamantă a documentelor prevăzute de art. 22 alin. (1) din Legea minelor nr. 85/2003, în termenul de 150 de zile de la intrarea în vigoare a licenței, termen prevăzut și de art. 107 alin. (1) din H.G. nr. 1208/2003.

Respectiva licență de concesiune pentru explorarea resurselor de sare gemă din perimetrul menționat a intrat în vigoare la data publicării în Monitorul oficial a Ordinului ANRM nr. 251/2020, și anume la 04.08.2020.

Legea minelor nr. 85/2003 a fost modificată prin Legea nr. 275/2020, care a intrat în vigoare la 17.12.2020.

Licența reclamantei este guvernată de forma Legii nr. 85/2003 anterioară modificărilor introduse prin Legea nr. 275/2020.

Instanța de fond a nesocotit prevederile art. 204 alin. (1) din C. proc. civ., primind cererea modificatoare a reclamantei, depusă la termenul din 06.10.2021, cerere prin care reclamanta a solicitat anularea deciziei nr. 21/01.09.2021 de încetare a concesiunii acordate prin licența de explorare nr. x/2020.

Deși decizia a fost emisă anterior introducerii acțiunii, reclamanta a solicitat anularea acesteia abia după comunicarea întâmpinării.

De asemenea, de la momentul înregistrării cererii modificatoare și până la punerea în discuție a formulării în termen a acesteia, instanța, în mod nejustificat, a acordat mai multe termene de judecată.

Instanța a considerat nelegal că nu mai era necesară urmarea procedurii prealabile impuse de art. 7 din Legea nr. 554/2004 în ceea ce privește decizia nr. 21/2021. De asemenea, a considerat greșit că documentul transmis de reclamantă la sediul ANRM, fără a fi indicat numărul și data întocmirii, ar fi suficient pentru a fi îndeplinită condiția urmării procedurii prealabile.

În realitate, după emiterea deciziei atacate, nu s-a înregistrat la ANRM nicio plângere cu privire la acest act administrativ, iar plângerea la care se referă instanța privește strict notificarea prealabilă emiterii deciziei, astfel încât trebuia reținută prematuritatea/inadmisibilitatea acțiunii, excepții pe care instanța de fond în mod greșit le-a respins.

Instanța a făcut în mod greșit aplicarea art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în privința cererii de anulare a deciziei nr. 21/2021. Raportat la situația de fapt, nefăcându-se dovada adresării plângerii prealabile și nici dovada unui răspuns sau unui refuz de a se răspunde unei plângeri adresate ANRM în legătură cu actul administrativ emis sau dovada unei nesoluționări în termen, acțiunea nu putea fi primită.

În ceea ce privește aplicarea în timp a prevederilor Legii minelor nr. 85/2003, recurenta-pârâtă arată că analiza instanței de fond debutează prin considerentul greșit potrivit căruia în cauză s-ar pune problema aplicării dispozițiilor art. I pct. 4 din Legea nr. 275/2020, prin care se modifică art. 3 din Legea minelor.

Instanța trebuia să stabilească cu prioritate cărei forme a legii i se supune licența de explorare, ținând seama că modificările aduse legii au intrat în vigoare la data de 17.12.2020.

Legea modificată se aplică numai pentru viitor. Dacă licența reclamantei a produs efecte începând cu 04.08.2020, sub imperiul Legii minelor nemodificate, în lumina prevederilor legii în forma anterioară modificărilor, titularul licenței trebuia să-și îndeplinească toate obligațiile asumate, precum și pe cele prevăzute de legislația specifică activității miniere, printre care și pe aceea de a solicita autorizarea începerii lucrărilor, prin prezentarea, cumulativ, a documentelor prevăzute de art. 22 alin. (1) din lege, într-un termen de până la 180 de zile de la intrarea în vigoare a licenței.

Rezultă că până la data de 08.01.2021 reclamanta trebuia să depună toate aceste documente pentru a cere autorizarea începerii lucrărilor.

Reclamanta recunoaște că nu a respectat acest termen, considerând că îi sunt aplicabile prevederile legii modificate.

Instanța a primit susținerile reclamantei, aplicând greșit prevederile art. I pct. 4 din Legea nr. 275/2020, prin care la art. 3 din Legea minelor se introduce pct. 17 indice 1. Acest punct definește licențele în curs de aprobare în vederea intrării în vigoare, precizând procedura de aprobare, nicidecum termenul de autorizare a începerii activități miniere.

De asemenea, instanța a ignorat dispozițiile art. 107 din H.G. nr. 1208/2003, care cuprinde normele de aplicare a lLegii minelor.

ANRM a explicat în cadrul judecății modul de calcul al termenului de 180 de zile, format din termenul de 150 de zile aplicabil titularului, la care se adaugă 30 de zile de la depunerea cumulativă a documentelor - termenul de soluționare de către ANRM a cererii de autorizare a începerii lucrărilor,.

ANRM nu contestă că modificările au în vedere licențe emise începând cu 01.01.2020, dar acestea fac obiectul noii reglementări după intrarea în vigoare, respectiv după 17.12.2020.

Aplicând noua reglementare în cazul actului administrativ emis pentru o situație ivită înainte de data intrării în vigoare a modificărilor se ajunge la o aplicare retroactivă a legii.

Instanța de fond a omis că până la 17.12.2020 reclamanta trebuia să își îndeplinească obligațiile ce îi reveneau în calitate de titular de licență.

Instanța a reținut greșit că norma modificată nu face distincție între actele emise de ANRM în funcție de data emiterii. În realitate este menționată data de 01.01.2020, iar dispozițiile legale se referă la procedura de aprobare în vederea intrării în vigoare a unei licențe. Nu trebuie făcută confuzie între aprobarea unei licențe și avizarea începerii activități miniere.

Având în vedere că sentința a fost motivată în drept și pe dispozițiile art. 18 din Legea nr. 554/20004, referitor la legalitatea operațiunilor administrative care au stat la baza deciziei atacate, recurenta-pârâtă arată că a sancționat-o pe reclamantă cu avertisment prin procesul-verbal nr. x/08.03.2021 pentru încălcarea art. 39 alin. (1) lit. a) din Legea minelor, respectiv pentru omisiunea de a înainta documentele prevăzute de art. 22 alin. (1) din Legea minelor, în termenul prevăzut de art. 107 alin. (1) din Normele de aplicare a legii.

Or, acest proces-verbal nu a fost contestat de către reclamantă, iar sancționarea a fost avută în vedere în procedura de anulare a licenței.

Cât privește comunicarea deciziei nr. 21/2021, ANRM nu avea obligația de a comunica decizia către titularul licenței, ci doar obligația de publicare a acesteia în Monitorul Oficial.

Instanța ar fi trebuit să analizeze cauza și prin prisma principiului proporționalității, specific contenciosului administrativ. Astfel, decizia trebuia analizată și din punctul de vedere al pretinsei vătămări a reclamantei prin depășirea limitelor dreptului de apreciere ce revine autorității publice. Trebuia să se țină seama de toate faptele și să se constate că autoritatea nu a abuzat de putere în adoptarea deciziei, ci a pus în aplicare întocmai legea specială.

Intimata-reclamantă A. S.R.L. nu a depus întâmpinare față de cererea de recurs formulată de către pârâta Agenția Națională pentru Resurse Minerale.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând criticile invocate prin recurs, Înalta Curte reține următoarele:

Instanța de fond a respins, ca inadmisibil, capătul de cerere având ca obiect anularea adresei de informare nr. x/03.08.2021, prin care reclamanta a fost înștiințată asupra declanșării procedurii de anulare/încetare a licenței sale nr. x/24.07.2020, ca urmare a nerespectării termenului de 150 de zile de la intrarea în vigoare a licenței de concesiune, în care trebuiau depuse documentele prevăzute de art. 22 alin. (1) din Legea minelor nr. 85/2003, pentru autorizarea începerii activității miniere. A respins excepția prematurității cererii, invocată de către pârâtă pe temeiul introducerii acțiunii înainte de expirarea termenului de soluționare a plângerii prealabile și a admis cererea de anulare a deciziei ANRM nr. 21/01.09.2021, prin care s-a dispus încetarea licenței de concesiune pentru explorare.

Recurenta-pârâtă critică respingerea excepției tardivității formulării cererii modificatoare de către reclamantă, critică ce se subsumează cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pc. 5 din C. proc. civ., precum și respingerea excepției prematurității cererii, ce se subsumează cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pc. 8, prin referirea la greșita aplicare a dispozițiilor Legii nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că cererea modificatoare a acțiunii introductive a fost înregistrată la primul termen de judecată, din data de 06.10.2021.

Prin încheierea din 12.01.2022, instanța a respins excepția tardivității cererii modificatoare, constatând că aceasta a fost formulată cu respectarea termenului prevăzut de art. 204 C. proc. civ.

Deși recurenta-pârâtă invocă o greșită aplicare a art. 204 alin. (1) C. proc. civ., nu arată în ce ar consta încălcarea acestei norme de procedură.

Potrivit normei, reclamantul poate să-și modifice cererea, sub sancțiunea decăderii, numai până la primul termen la care este legal citat, termen ce a fost respectat în cauză.

Văzând susținerile din fond ale pârâtei, se constată că aceasta intrepretează greșit norma. Astfel, sintagma "până la primul termen" include, iar nu exclude acest prim termen.

Împrejurarea că instanța s-a pronunțat asupra excepției tardivității după amânări succesive acordate în cauză, pentru imposibilitatea de prezentare a apărătorului reclamantei, nu are nicio relevanță în analiza de legalitate a soluției date excepției tardivității. Încheierile preparatorii de amânare succesivă a cauzei, fără dispunerea unor măsuri procesuale nu sunt apte să fi produs vreo vătămare pârâtei, care să impună anularea acestor acte de procedură și a încheierii ulterioare interlocutorii, prin care excepția tardivității a fost respinsă.

Ca atare, nu se identifică nicio încălcare a normelor de procedură în privința constatării instanței referitoare la formularea în termen a cererii modificatoare. De altfel, este de remarcat că, în privința petitului admis, la care se referă recursul declarat, nu a avut loc o veritabilă modificare a cererii, reclamanta identificând numai, prin cererea adițională, actul administrativ de încetare a licenței, împotriva căruia se îndreptase deja prin cererea inițial formulată.

Cât privește respingerea excepției prematurității cererii, instanța a constatat că excepția a fost opusă cererii inițial formulate și că reclamanta a adresat ANRM o plângere prealabilă la data de 01.09.2021, anterior introducerii cererii.

Criticile din recurs nu se limitează la excepția invocată în fond, care a privit prematuritatea introducerii cererii pentru nerespectarea termenului de 30 de zile pe care autoritatea îl avea, conform art. 7 alin. (4) raportat la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, pentru soluționarea plângerii prealabile, ci sunt extinse în sensul inadmisibilității capătului de cerere admis, pentru neurmarea procedurii prealabile a plângerii prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, recurenta-pârâtă arată că plângerea prealabilă adresată de către reclamantă și înregistrată la autoritate la data de 01.09.2021, prin care s-a solicitat revocarea adresei de notificare asupra declanșării procedurii de anulare/încetare a licenței, dar și a actului administrativ de anulare a respectivei licențe, a fost adresată înainte de emiterea deciziei nr. 21/01.09.2021.

Înalta Curte constată că excepția inadmisibilității cererii pentru neurmarea procedurii prealabile nu a fost invocată la fond, prin întâmpinare, de către pârâtă, ci este invocată direct în recurs, cu nerespectarea termenului de decădere prevăzut de art. 193 alin. (2) din C. proc. civ., motiv pentru care nu poate fi primită și nu va fi analizată pe fond.

Cât privește excepția prematurității cererii, instanța de fond cu aplicarea corectă a legii a respins excepția, câtă vreme, la data pronunțării sentinței, autoritatea pârâtă nu mai putea susține că nu s-a împlinit termenul în care ar fi trebuit să soluționeze plângerea prealabilă. Este adevărat că reclamanta a formulat acțiunea înainte de împlinirea respectivului termen, însă respingerea acțiunii ca prematură, în condițiile în care ANRM s-a poziționat constant pe parcursul procesului în sensul susținerii legalității deciziei sale de încetare a licenței ar fi fost excesivă, formală și de natură a încălca dreptul reclamantei la un proces echitabil.

Cât privește soluția pronunțată asupra cererii anulare a deciziei nr. 21/2021, criticile pârâtei se subsumează cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pc. 8 din C. proc. civ.

Chestiunea juridică disputată de părți este aceea a formei Legii minelor nr. 85/2003 aplicabile demersurilor pe care reclamanta era datoare să le urmeze pentru autorizarea începerii activității miniere, în baza licenței de concesiune nr. x/24.07.2020.

Recurenta-pârâtă susține greșita aplicare în cauză de către instanța de fond a dispozițiilor art. 22 din Legea minelor nr. 85/2003, în forma ulterioară modificărilor aduse prin Legea nr. 275/2020.

Astfel, anterior modificărilor, norma menționată prevedea un termen de 150 de zile de la intrarea în vigoare a licenței pentru depunerea documentelor în vederea autorizării începerii lucrărilor, iar de la intrarea în vigoare a modificărilor, la 17.12.2020, prevede un termen de 360 de zile.

Recurenta-pârâtă susține că licența de concesiune a reclamantei rămâne supusă formei legii anterioare modificărilor aduse prin Legea nr. 275/2020.

Înalta Curte constată că instanța de fond a aplicat corect legea când a stabilit că licența de concesiune nr. x/24.07.2020, în privința termenului de depunere a documentelor conform art. 22 din lege, se supune legii noi.

Astfel, la data intrării în vigoare a modificărilor aduse Legii minelor prin Legea nr. 275/2020, nu expirase termenul de 150 de zile de la intrarea în vigoare a licenței, prevăzut de art. 22 din lege, precum și de art. 107 din normele de aplicare a legii adoptate prin H.G. nr. 1208/2003.

Ca atare, situația juridică în care se găsea reclamanta, care era datoare să se conformeze obligației legale de a solicita autorizarea începerii activităților miniere prevăzute în licență într-un anume termen de la intrarea în vigoare a licenței, era în curs de formare, urmând să se supună legii noi, conform căreia termenul de depunere a documentelor este mai mare, de 360 de zile.

Or, anularea licenței a fost dispusă prin decizia ANRM atacată pentru nerespectarea termenului de 150 de zile.

Supunerea licenței condițiilor și termenelor impuse prin noua formă a legii este confirmată și de dispozițiile art. 3 pc. 17 indice 1 lit. b) din Legea minelor nr. 85/2003, de asemenea introduse prin Legea nr. 275/2020, conform cărora licențele negociate și aprobate de Agenția Națională pentru Resurse Minerale începând cu anul 2020 urmează procedura de aprobare conform prevederilor prezentei legi, adică conform legii noi.

Recurenta-pârâtă susține că din textul menționat rezultă că legea nouă s-ar aplica numai procedurilor de aprobare a licențelor, nu și procedurilor de autorizare a începerii activităților miniere prevăzute în licențe.

Chiar dacă norma suferă de un oarecare grad de imprecizie, nu se poate reține teza recurentei-pârâte, câtă vreme textul se referă la licențe aprobate începând cu anul 2020. Într-o interpretare corectă a actului normativ, se înțelege că toate procedurile în curs referitoare la astfel de licențe se supun legii noi, de la data intrării în vigoare a acesteia.

Cât privește critica referitoare la nerespectarea art. 107 alin. (1) din Normele de aplicare a Legii minelor, care se referă tot la termen si care nu a fost modificat consecutiv modificării art. 22 din lege, Înalta Curte o constată, de asemenea, nefondată.

Instanța de fond în mod corect a dat prioritate în aplicare normei primare modificate, cu respectarea principiului ierarhiei actelor normative, o normă metodologică adoptată în baza formei anterioare a legii neavând prevalență contra actului normativ de reglementare primară, modificat.

De asemenea, instanța nu a pronunțat o soluție de anulare a actelor pregătitoare emiterii deciziei contestate, ca atare criticile recurentei-pârâte privitoare la o greșită aplicare a art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 sunt neavenite.

În altă ordine de idei, instanța nu a analizat cererea prin prisma principiului proporționalității, care trebuie să guverneze activitatea autorităților publice, așa încât nici criticile care par să susțină o greșită aplicare a acestui principiu nu sunt pertinente.

Pentru toarte aceste motive, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., constatând că nu este fondat niciunul dintre motivele de recurs invocate de pârâtă, Înalta Curte va respinge recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenția Națională pentru Resurse Minerale împotriva sentinței civile nr. 70 din 9 martie 2022, pronunțate de Curtea de Apel Cluj– secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâtă Agenția Națională pentru Resurse Minerale la plata cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul de avocat, în cuantum de 2000 RON, cu aplicarea 451 alin. (2) din C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 8 martie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.