ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1790/2023

Ședința publică din data de 30 martie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 17.11.2020, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Finanțelor Publice, B.-secretar general adjunct în cadrul Ministerului Finanțelor Publice, C.-secretar de stat în cadrul Ministerului Finanțelor Publice, în principal,

- anularea Ordinului Ministrului Finanțelor Publice (OMFP) nr. 2215/27.07.2020, astfel cum a fost modificat prin OMFP nr. 2228/30.07.2020,

- repunerea reclamantei în situația anterioară Hotărârii Guvernului nr. 380/2020.

- veniturile din salarii/de natură salarială obținute de reclamantă din exercitarea funcției de șef serviciu, ulterior revocării din funcția de director general adjunct, și veniturile din salarii/de natură salarială pe care reclamanta le-ar fi obținut pentru exercitarea funcției de director general adjunct, în cuantumul corespunzător indexărilor, majorărilor și recalculărilor intervenite pe parcursul perioadei.

În subsidiar, în situația în care H.G. nr. 380/2020 se consideră legală, a solicitat,

Prin încheierea de ședință din 28 septembrie 2021, Curtea a respins excepția inadmisibilității cererii de anulare a H.G. nr. 380/2020 pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, formulată de pârâtul Guvernul României.

A respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României față de cererile formulate subsidiar, invocată de pârâtul Guvernul României.

A respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților B. și C. față de cererile formulate subsidiar, invocată de pârâții B. și C..

A respins excepția lipsei interesului privat al reclamantei de a formula cererea de anulare a H.G. nr. 380/2020, invocată de pârâtul Guvernul României.

A respins excepția inadmisibilității cererii de anulare a OMFP nr. 2215/27.07.2020, astfel cum a fost modificat prin OMFP nr. 2228/30.07.2020, de anulare a OMFP nr. 2231/31.07.2020, a cererii de numire directă în funcția publică deținută anterior, invocate de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, precum și excepția inadmisibilității capătului de cerere privind repararea prejudiciului, invocată de pârâții Ministerul Finanțelor Publice, B. și C..

Prin sentința civilă nr. 1061 din 7 iunie 2022, Curtea a respins excepția rămânerii fără obiect a cauzei și excepția lipsei de interes a reclamantei.

A admis în parte acțiunea, a anulat în parte H.G. nr. 380/2020 în privința funcției reclamantei-Director general adjunct al Direcției Generale Pregătire Ecofin, Asistență Comunitară și Relații Financiare Internaționale.

A anulat Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr. 2215/27.07.2020, astfel cum a fost modificat prin OMFP nr. 2228/30.07.2020.

A respins cererea de repunere a reclamantei în situația anterioară H.G. nr. 380/2020.

A obligat pârâtul MFP la plata către reclamantă a diferenței dintre drepturile salariale pe care le-ar fi obținut pentru exercitarea funcției de director general adjunct și veniturile obținute din exercitarea funcției de șef serviciu, ulterior revocării din funcția de director general, cu recalculările, indexările și majorările intervenite pentru perioada dintre data numirii în funcția de șef serviciu-27.08.2020 și data de 11.01.2022, când s-a constatat suspendarea raportului de serviciu al reclamantei.

A respins cererea reclamantei de obligare a pârâților B. și C. la plata daunelor morale.

Prin sentința civilă nr. 1592 din 4 octombrie 2022, Curtea a admis cererea de completare dispozitiv formulată de reclamanta A..

A completat dispozitivul sentinței civile nr. 1061 din 7 iunie 2022 pronunțate în Dosarul nr. x/2020 al Curții de Apel București, în sensul că a admis cererea și a obligat pârâții Guvernul României și Ministerul Finanțelor la plata sumei de 2.800 RON cu titlu de cheltuieli de judecată către reclamantă.

Împotriva încheierii de ședință din 28 septembrie 2021 și împotriva sentinței civile nr. 1061 din 7 iunie 2022 au formulat recurs pârâții Ministerul Finanțelor prin Agenția Națională de Administrare Fiscală, B. și C..

Recurentul-pârât Ministerul Finanțelor a formulat recurs împotriva încheierii de ședință din 28 septembrie 2021 și împotriva sentinței civile nr. 1061 din 7 iunie 2022, solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., casarea încheierii recurate, admiterea excepției inadmisibilității cu consecința respingerii acțiunii ca atare, în ceea ce privește capetele de cerere prin care se solicită anularea OMFP nr. 2215/27.07.2020 astfel cum a fost modificat prin OMFP nr. 2228/30.07.2020, numirea directă în funcția de director general adjunct din cadrul Direcției Generale Pregătire Ecofin și Asistență Comunitară și Relații Financiare Internaționale și obligarea MFP la plata sumei de 3.478 RON lunar, pentru perioada dintre data numirii sale pe funcția publică de șef serviciu la Direcția Generală de Trezorerie și Datorie Publică (27.08.2020) și data reintegrării pe funcția de director general adjunct deținută anterior reorganizării, și casarea în parte a sentinței, în ceea ce privește soluția de respingere a excepției rămânerii fără obiect și a excepției lipsei de interes, precum și referitor la soluția de admitere în parte a acțiunii și respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

Încheierea din data de 28.09.2021 este nelegală, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În mod greșit instanța de fond a respins excepția inadmisibilității acțiunii în ceea ce privește capetele de cerere prin care se solicită anularea O.M.F.P. nr. 2215/27.07.2020, astfel cum a fost modificat prin O.M.F.P. 2228/30.07.2020, numirea directă în funcția de director general adjunct din cadrul Direcției Generale Pregătire Ecofin și Asistență Comunitară și Relații Financiare Internaționale și obligarea Ministerului Finanțelor Publice la plata sumei de 3478 RON lunar, pentru perioada dintre data numirii sale pe funcția de șef serviciu la Direcția Generala de Trezorerie și Datorie Publică (27.08.2020) și data reintegrării pe funcția de director general adjunct deținută anterior reorganizării, reprezentând diferența de venituri dintre veniturile din salarii/de natură salarială, pe care le-ar fi obținut din exercitarea funcției de șef serviciu și veniturile din salarii/de natură salarială pe care le-ar fi obținut pentru exercitarea funcției de director general adjunct, în cuantumul corespunzător indexărilor, majorărilor și recalculărilor intervenite pe parcursul perioadei.

În primul rând, instanța de fond nu a motivat respingerea acestei excepții, ci s-a limitat la a retine ca susținerile formulate in motivarea inadmisibilitatii sunt apărări de fond.

În al doilea rând, respingând excepția inadmisibilității, instanța de fond a încălcat prevederile art. 466 alin. (1) si alin. (2) lit. d), art. 519 alin. (7) si ale art. 528 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Sentința civilă nr. 1061/07.06.2022 este, în parte, nelegală, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În mod greșit instanța de fond a respins excepția rămânerii fără obiect a cererii.

Instanța a reținut ca fiind neîntemeiată excepția, în condițiile în care actul administrativ contestat continuă să producă efecte juridice.

Arată recurentul-pârât că, în condițiile în care principala solicitare a intimatei-reclamante o constituie anularea H.G. nr. 380/2020 pentru modificarea H.G. nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice și, pe cale de consecință, anularea efectelor produse de aceasta asupra Direcției Generale Pregătire Ecofin și Asistență Comunitară și asupra sa, iar ulterior adoptării H.G. nr. 380/2020 pentru modificarea H.G. nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice, a intervenit o nouă modificare în ceea ce privește organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor, care a vizat și Direcția generală pregătire ECOFIN, asistență comunitară și relații financiare internaționale, în mod vădit eronat instanța de fond a reținut că, actul administrativ contestat continuă să producă efecte juridice și, în mod nelegal, a respins excepția rămânerii fără obiect a cererii, încălcând prevederile art. 194 lit. c) C. proc. civ.

În mod greșit instanța de fond a respins excepția lipsei de interes a acțiunii.

Potrivit dispozițiilor art. 33 teza I C. proc. civ..:

"Interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual."

În speța de față, în prezent, în structura pe funcții a Direcției generale pregătire ECOFIN și asistență comunitară nu se regăsește funcția publică de conducere de director general adjunct, funcție deținută de doamna A. anterior adoptării H.G. nr. 380/2020.

Totodată, prin Ordinul Ministrului Finanțelor nr. 1586/27.12.2021, cu data de 11.01.2022, s-a constatat suspendarea raportului de serviciu al doamnei A., conform art. 514 alin. (1) lit. e) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările si completările ulterioare.

În speța de față, nu se poate reține existența unui interes determinat, născut și actual din două perspective, și anume: pe de o parte, în structura pe funcții a Direcției generale pregătire ECOFIN și asistență comunitară nu se regăsește funcția publică de conducere de director general adjunct, iar pe de altă parte, raportul de serviciu al intimatei-reclamante cu Ministerul Finanțelor este suspendat la inițiativa acesteia, doamna A. fiind încadrată la cabinetul unui demnitar.

Sentința civilă este, în parte, nelegală, și în ceea ce privește fondul cauzei, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În mod eronat instanța de fond a reținut ca H.G. nr. 380/2020 a fost emisă cu încălcarea prevederilor art. 518 alin. (6) din Codul administrativ.

Contrar celor reținute de către instanța de fond, H.G. nr. 8/2020 nu a privit un proces de restructurare/reorganizare a Ministerului Finanțelor Publice, în sensul vizat de art. 518 alin. (6) din Codul administrativ.

Așa cum rezultă în mod clar și explicit din Nota de fundamentare a H.G. nr. 8/2020, obiectivul acesteia a privit strict implementarea art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 68/2019 privind stabilirea unor masuri la nivelul administrației publice centrale si pentru modificarea si completarea unor acte normative.

În corelare directă cu reconfigurarea atribuțiilor antrenată de efectele O.U.G. nr. 68/2019, prin H.G. nr. 8/2020 au fost operate ajustările corespunzătoare, strict în vederea alinierii atribuțiilor de coordonare a Ministerului Finanțelor Publice, la cadrul normativ de rang superior.

Nu poate fi reținută motivarea instanței de fond în sensul că, nu s-au respectat prevederile Legii nr. 52/2003 și ale H.G. nr. 561/2009.

În mod eronat instanța de fond a apreciat, în esență, că, ar fi fost încălcate dispozițiile art. 21 alin. (3) si ale art. 23 din H.G. nr. 561/2009.

Astfel, autoritățile publice cărora le-a fost solicitat avizul au răspuns favorabil adoptării chiar și în situația în care au avut observații și propuneri. Aceste observații și propuneri - chiar ale Ministerului Justiției și ale Consiliului Legislativ - au fost integrate ulterior în forma finală a Notei de fundamentare.

Nu poate fi reținută nici motivarea instanței de fond în sensul pretinsei încălcări a prevederilor art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003.

Astfel, în condițiile în care, entitățile vizate au luat la cunoștința de proiectul H.G. nr. 380/2020 - fiind formulate puncte de vedere chiar în intervalul în care H.G. nr. 380/2020 a fost supusa consultării publice - a fost atins scopul legii, respectiv acela de a permite persoanelor interesate sa fie informate si sa isi exprime un punct de vedere in acord cu dispozițiile art. 3 lit. e) din Legea nr. 52/2003.

În mod greșit instanța de fond a reținut că au fost încălcate dispozițiile art. 489 din Codul Administrativ, întrucât nu a fost consultată Comisia paritară din cadrul Ministerul Finanțelor Publice.

Astfel, în prezenta cauză nu sunt incidente dispozițiile art. 489 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019, întrucât reorganizarea instituțională nu se regăsește în domeniul de activitate al Comisiei paritare, domeniu orientat cu precădere către protecția și securitatea în muncă și desfășurarea activității efective a funcționarilor încadrați în posturile existente; prin urmare, avizul acestei comisii nu era necesar pentru adoptarea H.G. nr. 380/2020 în raport de premisa motivată în cuprinsul Notei de fundamentare.

Nu poate fi reținută motivarea instanței de fond în sensul ca, H.G. nr. 380/2020 a fost adoptată fără avizul Consiliului Legislativ, în condițiile în care proiectul H.G. nr. 380/2020 a fost avizat favorabil de Consiliului Legislativ, conform adresei nr. x/11.05.2020.

Forma finală a H.G. nr. 380/2020 este rezultată în urma inserării tuturor observațiilor primite de la instituțiile avizatoare cu privire la tehnica legislativă.

În drept, recursul a fost întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 si 8 C. proc. civ., precum și toate dispozițiile legale invocate în recurs.

Recurenții-pârâți B. și C. au formulat recurs împotriva încheierii de ședință din 28 septembrie 2021 și împotriva sentinței nr. 1061 din 7 iunie 2022, întemeiate pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând, casarea în parte a sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii în totalitate.

Au solicitat și înlăturarea considerentelor "În speță, contribuția pârâților apare, în principal, la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ și, doar în mod implicit, la emiterea actului administrativ individual, aspect stabilit de Curte prin încheierea din data de 28.09.2021, precum și cu putere de lucru judecat în cadrul dosarelor nr. x/2020 și nr. y/2020, soluționate în mod definitiv de către Înalta Curte de Casație și Justiție", și înlocuirea acestora cu considerente proprii ale instanței de recurs.

În motivarea recursului recurenții-pârâți au arătat în esență următoarele:

Motivele de recurs aferente încheierii din data de 28.09.2021 în raport de dispozițiile art. 488, pct. 6 si pct. 8 C. proc. civ.

Inadmisibilitatea cererii de anulare a H.G. nr. 380/2020 pentru neîndeplinirea procedurii prealabile în termenul legal și în raport de natura juridica a actului contestat

Cu privire la natura juridica a actului:

Prima instanța a respins excepția inadmisibilității cererii de anulare a H.G. nr. 380/2020 pentru neîndeplinirea procedurii prealabile în termenul legal ținând cont de natura juridică a actului contestat de act cu caracter normativ contrar, susținerilor pârâților.

Invocă nelegalitatea raționamentului Curții de Apel București care a reținut caracterul de act normativ al H.G. nr. 380/2020 având în vedere că "instanțele s-au pronunțat cu putere de lucru judecat asupra caracterului de act normativ a Hotărârii Guvernului nr. 380/2020", făcând trimitere la Dosarele nr. x/2020 și y/2020, ambele având ca obiect suspendarea Hotărârii Guvernului nr. 380/2020.

Cu certitudine nu poate fi avută în vedere dezlegarea dată asupra actului contestat în cele două spețe din moment ce au avut ca obiect suspendarea actului, iar instanțele s-au limitat la a analiza aparența de nelegalitate conform dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, având în vedere considerentele succinte ale primei instanțe exclusiv cu privire la puterea de lucru judecat, invocă nemotivarea sentinței cu privire la caracterul actului administrativ ținând cont de faptul că instanța nu a analizat și motivat în consecință argumentele susținute în sensul că H.G. nr. 380/2020 face parte din categoria actelor administrative cu caracter individual fiind determinata în primul rând, în raport de obiectul concret al H.G. nr. 380/2020 și de criteriul determinabilității persoanelor cărora li se aplică.

Astfel cum se poate observa, din considerentele sentinței recurate lipsește complet motivarea în privința calificării actului contestat, instanța fiind expres învestită a se pronunța în privința acestei inadmisibilitati, sens în care nu corespunde exigentelor textului art. 425 C. proc. civ.

Inadmisibilitatea cererii de anulare a H.G. nr. 380/2020 pentru neîndeplinirea procedurii prealabile în termenul legal:

Deși a fost formulată plângere prealabilă împotriva H.G. nr. 380/2020, demersul părții reclamante a fost realizat tardiv, abia în data de 01.09.2020, cu depășirea termenului de prescripție de 30 de zile calculat de la data la care a luat cunoștință de conținutul actului administrativ individual, prin publicarea sa în Monitorul Oficial nr. 408 din 18.05.2020, conform prevederilor art. 38 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019 si ale art. 5 lit. F) din Legea nr. 202/1998, republicată.

În acest context, trebuie observat că H.G. nr. 380/2020 face parte din categoria actelor administrative prevăzute de lege a căror comunicare către orice persoană interesată este considerată ca fiind realizată din ziua publicării în Monitorul Oficial al României.

H.G. nr. 380/2020 nu are caracter normativ, astfel încât să poată fi contestată oricând în condițiile art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, ci are caracter individual, caz în care partea reclamantă avea obligația să se conformeze, sub aspectul termenelor, dispozițiilor imperative ale art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată.

Instanța a respins în mod greșit excepția lipsei de interes:

Solicită să se constate nemotivarea soluției pronunțate ținând cont de argumentele invocate de părți și ignorate de prima instanța, cât și greșita aplicare atât a dispozițiilor art. 32 alin. (1) C. proc. civ., cât și ale art. 8 alin. (1 indice 1) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu dispozițiile art. 527, art. 535 si art. 536 din O.U.G. nr. 57/2019.

Astfel, contrar celor reținute de prima instanță, între posibilitatea de a reclama în condițiile Legii nr. 554/2004 o pretinsă nelegalitate a Hotărârii Guvernului și faptul de a acționa pentru protejarea drepturilor derivate din raportul de serviciu al funcționarului public, care sunt reglementate distinct prin Statutul funcționarilor publici din O.U.G. nr. 57/2019, cu modificările și completările ulterioare, există diferențe esențiale ce țin atât de materialitatea obligațiilor, cât și de procedura în care partea interesată are posibilitatea de a-și exercita dreptul recunoscut prin lege.

Instanța a respins în mod greșit excepția lipsei calității procesuale pasive a recurenților-pârâți, față de cererile formulate în subsidiar, pentru eventualitatea în care H.G. nr. 380/2020 se constată a fi legală, prin care reclamanta solicita anularea unor ordine individuale emise de M.F.P., numirea directă în funcția de director general adjunct și plata diferențelor de drepturi salariale

Arată recurenții că, prin sentința recurată, instanța nu motivează legitimitatea procesuală pasivă a recurenților-pârâți în raport de petitele subsidiare, însă implicit validează argumentele recurenților din moment ce apreciază că doar MFP, în calitate de angajator va fi obligat la achitarea daunelor materiale.

Sentința recurată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material — motiv de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.:

Instanța a respins în mod greșit excepția lipsei de obiect și de interes.

Critică soluția primei instanțe, care a respins excepția lipsei de obiect și de interes în promovarea acțiunii în condițiile în care în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 167 din 18 februarie 2022 a fost publicată H.G. nr. 238/2022 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice, precum și pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 520/2013 privind organizarea si funcționarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală.

Astfel, a arătat recurenta că, în conformitate cu noua hotărâre, se reglementează anumite schimbări în structura și atribuțiile Ministerului Finanțelor și ale ANAF-ului. Practic, în temeiul H.G. nr. 238/2022 pct. 17, Anexele nr. 1-3 ale H.G. nr. 34/2009 se modifică și se înlocuiesc, anexa nr. 1 la H.G. nr. 34/2009 cuprinzând structura organizatorică a Ministerului Finanțelor ce afectează inclusiv postul vizat de intimată.

Instanța reține că, H.G. nr. 380/2020 ar fi fost emisă cu încălcarea prevederilor art. 518 alin. (6) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu completările ulterioare, care dispune "Reorganizarea activității autorității sau instituției publice are loc în situații temeinic justificate cel mult o dată într-un interval de 6 luni consecutive, cu excepția situației în care intervin modificări legislative care determină necesitatea reorganizării acestora."

Prima instanța consideră că "din acest text de lege rezultă că, reorganizarea activității pârâtului Ministerul Finanțelor Publice are loc doar dacă sunt întrunite cumulativ următoarele condiții: a) existenta unor situații temeinic justificate, b) să fi trecut cel puțin 6 luni de la ultima reorganizare, c) să nu fi apărut modificări legislative care să determine necesitatea reorganizării", concluzionând în mod nelegal că nu este îndeplinită niciuna dintre acestea.

În primul rând, referitor la prima prima condiție prevăzuta de art. 518 alin. (6) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 respectiv existența unor situații temeinic justificate, instanța consideră că nu a fost îndeplinită, reținând că în Nota de fundamentare se menționează "doar măsura transformării acestei direcții în serviciu".

Arată recurenții că, în speță este pe deplin dovedită motivarea corespunzătoare a cauzei și a scopului avute în vedere la emiterea H.G. nr. 380/2020 prin Nota de fundamentare întocmită cu prilejul emiterii, raportată la conținutul efectiv al reglementarii, contextul în care aceasta a fost emisă, precum și modalitatea de punere în aplicare.

Astfel, actul administrativ contestat este fundamentat pe verificări, evaluări si constatări ale activității desfășurate la nivelul Ministerului Finanțelor Publice, care, nu doar ca nu afectează prezumția de legalitate a H.G. nr. 380/2020, dar o întărește sub acest aspect. În acest sens, în Nota de fundamentare se precizează expres "îmbunătățirea proceselor de activitate prin comasarea unor structuri care îndeplinesc aceeași funcțiune sau care desfășoară activități conexe".

În ceea ce privește situația intimatei-reclamante, au arătat recurenții că, procesul de reorganizare viza comasarea Direcției Generale Pregătire ECOFIN și Asistență Comunitară cu Direcția Generală Relații Financiare Internationale rezultând o singură direcție generală, respectiv Direcția Generala Pregătire Ecofin, Asistență Comunitară și Relații Financiare Internationale.

Prin urmare, instanța a considerat în mod eronat că nu este dovedită situația temeinic justificată care sa determine reorganizarea.

În al doilea rând, cu privire la cea de-a doua condiție reținută, prima instanță apreciază că ultima reorganizare a ministerului a avut loc prin H.G. nr. 8/2020 și s-a produs în data de 12.01.2020, iar "(...) o altă reorganizare a Ministerului Finanțelor Publice nu putea avea loc înainte de luna iulie 2020."

Curtea de Apel București a interpretat în mod greșit teza a II-a prevăzută de art. 518 alin. (6) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, apreciind că prin H.G. nr. 8/2020 a avut loc o reorganizare întrucât a vizat, printre altele, preluarea în subordine a Oficiul National pentru Jocuri de Noroc și Oficiul National de Prevenire și Combatere a Spălării Banilor, și trecerea din subordine a Companiei Naționale "Loteria Română"-SA., către autoritatea Ministerului Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri, reținând că "se produce o reorganizare a activității Ministerului Finanțelor Publice, de vreme ce s-au produs modificări în ceea ce priveste atribuțiile ministerului (...)".

Solicită recurenții să fie cenzurată o astfel de interpretare ținând cont de faptul că H.G. nr. 8/2020 nu a privit un proces de restructurare/reorganizare a Ministerului Finanțelor Publice, în sensul vizat de art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, aspect ce rezultă cu evidenta din chiar prevederile H.G. nr. 8/2020, nefiind necesară vreo probă suplimentară.

În al treilea rând, instanța de fond a reținut că nu subzistă situația de excepție reglementată de art. 518 alin. (6) Cod administrativ, respectiv că nu mai sunt necesare celelalte condiții, în situația în care intervin modificări legislative care determină necesitatea reorganizării.

Nu poate fi primită interpretarea instanței în sensul că actul modificator ar fi el însuși modificarea legislativă, și prin urmare ar face inaplicabilă regula legislativă de vreme ce reorganizarea s-ar putea face oricând, întrucât modificările legislative sunt precedate de o fundamentare și ceea ce prevalează este ocrotirea valorilor sociale, iar nu momentul legiferării.

Critică și acest considerent în contextul în care a arătat că hotărârea de guvern, chiar dacă este o reglementare de rang subsecvent din perspectiva efectelor sale juridice, nu este exclusă din categoria "legilor", noțiune vizată inclusiv prin art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, neoperând vreo restrângere a sensului acestei noțiuni atâta vreme cât legiuitorul nu o instituie.

Instanța reține nerespectarea dispozițiilor Legii nr. 52/2003 și a H.G. nr. 561/2009.

Prima instanța consideră că nu a fost respectat termenul de 10 zile calendaristice cu privire la menținerea pe site a proiectului de H.G., indiferent de faptul că, intimata-reclamantă a luat cunoștință în mod efectiv de conținutul proiectului.

În primul rând, critică aplicarea greșită a dispozițiilor din Legea nr. 52/2003 privind transparenta decizională în administrația publiă din perspectiva faptului că, în mod concret scopul legii a fost atins în ceea ce privește persoana contestatară.

Astfel cum a arătat în fața primei instanțe, entitățile vizate au luat la cunoștință de proiectul H.G. nr. 380/2020, sens în care au și fost formulate puncte de vedere, astfel cum recunoaște chiar intimata-reclamantă, prin trimitere la Memoriul Direcției Generale Juridice nr. 322374/08.05.2020 și Memoriul Direcției Generale Managementul Resurselor Umane nr. 635690/14.05.2020, respectiv chiar în intervalul supus consultării publice.

În al doilea rând, prima instanța a aplicat și interpretat în mod greșit art. 21 și art. 23 din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin H.G. nr. 561/2009.

Solicită instanței de control judiciar să constate nelegalitatea interpretării pe care prima instanța a conferit-o dispozițiilor art. 23 din Regulament, care prevăd în mod expres: "După obținerea avizelor instituțiilor prevăzute la art. 22, initiatorul va transmite Secretariatului General al Guvernului, în original, forma finală a proiectului de document de politici publice sau, după caz, a proiectului de act normativ, însoțit de eventualele observații și propuneri ale tuturor instituțiilor avizatoare, precum și de nota justificativă privind însușirea sau neînsușirea acestora, daca este cazul.

Instanța retine încălcarea prevederilor art. 487- 489 din Codul administrativ privind obligativitatea consultării comisiei paritare.

Prima instanța apreciază că trebuia obținut în prealabil avizul consultativ al Comisiei Paritare din cadrul instituției, motivat de faptul H.G. nr. 380/2020 a urmărit îmbunătățirea activității Ministerului Finanțelor Publice.

Critică modalitatea de aplicare a dispozițiilor art. 489 din Codul administrativ raportat la speța de față și interpretarea subiectivă a primei instanțe, nefundamentată, din moment ce o reorganizare instituțională nu se regăsește în domeniul de activitate al Comisiei paritare.

Astfel, apreciază că, în speță nu sunt incidente dispozițiile art. 489 alin. (1) lit. a) Cod administrativ, întrucât Comisia paritară exercită în mod firesc atribuții legale privind îmbunătățirea condițiilor de muncă, pregătirea profesională a funcționarilor, sesizările înaintate de aceștia, sporuri și alte beneficii acordate acestora, exercitând un rol de mediere, de a propune și a negocia flexibilizarea programului de muncă.

Instanța retine încălcarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1994 și art. 24 din H.G. nr. 561/2009 privind lipsa avizului Consiliului Legislativ

Recurenții contestă greșita aplicare de către instanța de fon a dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1994 și art. 24 din H.G. nr. 561/2009 privind lipsa avizului Consiliului Legislativ în contextul în care au arătat că nu sunt două proiecte de hotărâre de guvern, ci același proiect, dar în forme diferite.

Astfel, forma proiectului adoptat în ședința din 14.05.2020 reprezintă o consecință a implementării sugestiilor și a observațiilor formulate de organismele consultate cu privire la conținutul hotărârii de guvern, respectiv aspecte de tehnica legislativă.

Nu poate fi vorba de lipsa avizului Consiliului Legislativ în condițiile în care proiectul H.G.. 380/2020 a fost avizat favorabil de Consiliului Legislativ conform Adresei nr. x/11.05.2020 (deci ulterioara datei de 7 mai 2020).

În speța de față, observațiile semnalate de instituțiile interesate și în mod particular de Consiliul Legislativ au fost însușite de inițiatorul proiectului și incluse în Nota de fundamentare.

Prin urmare, forma finală a H.G. nr. 380/2020 este rezultată în urma inserării tuturor observațiilor primite de la instituțiile avizatoare cu privire la tehnica legislativă, MFP apreciind necesară o formă mai suplă a proiectului de act administrativ.

Recurenții solicită înlocuirea considerentelor recurate în conformitate cu dispozițiile art. 461 C. proc. civ. .

Înțeleg să formuleze recurs în privința următoarelor considerente:

"În speță, contribuția pârâților apare în principal la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ, și doar în mod implicit la emiterea actului administrativ individual, aspect stabilit de Curte prin încheierea din data de 28.09.2021, precum și cu putere de lucru judecat în cadrul dosarelor nr. x/2020 și y/2020, soluționate în mod definitiv de Înalta Curte de Casație si Justiție".

Recurenții arată că nu contestă soluția favorabila cu privire la respingerea daunelor morale, însă apreciază că, aspectele mai sus reținute sunt greșite și nelegale în condițiile în care: încheierea din data de 28.09.2021 nu stabilește contribuția pârâților la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ sau individual emis ulterior H.G. nr. 380/2020, iar puterea de lucru judecat indicată prin raportare la dosarele nr. x/2020 si y/2020 ce au avut ca obiect o acțiune de suspendare (deci cu caracter provizoriu) nu poate fi legal reținută în cadrul unei acțiuni de anulare a actului și despăgubiri.

În drept, recursul a fost întemeiat pe dispozițiile art. 20 Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 488 și urm. C. proc. civ., art. 461 alin. (2) C. proc. civ. precum și toate textele legale la care au făcut referire.

Împotriva sentinței civile nr. 1061 din 7 iunie 2022 au formulat recurs și recurentul-pârât Guvernul României și recurenta-reclamantă A.

Recurentul-pârât Guvernul României a formulat recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, admiterea excepției lipsei de interes, cu consecința respingerii cererii de anularea a H.G. nr. 380/2020 ca fiind lipsită de interes și respingerea acțiunii, pe fond, ca neîntemeiată.

Motivele de casare a hotărârii instanței de fond se circumscriu, în principal, dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., însă, trebuie observat că prezentul recurs este întemeiat expres pe dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Hotărârea judecătorului fondului este criticabilă, în primul rând, pentru modalitatea în care a fost soluționată excepția lipsei de interes.

Prima instanță a respins nejustificat excepția lipsei de interes, soluția fiind dată cu încălcarea dispozițiilor art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, raportat la prevederile art. 2 alin. (1) lit. a), p) și r) din același act normativ.

În cauză nu a fost probată vătămarea vreunor drepturi subiective ori interese legitime private prin dispozițiile H.G. nr. 3 80/2020, câtă vreme hotărârea contestată nu o privește strict pe intimata-reclamantă, prevederile sale fiind implementate la nivelul ministerului prin acte administrative distincte, care la rândul lor produc efecte juridice.

Or, interesul intimatei-reclamante în susținerea cererii de anulare a H.G. nr. 380/2020 nu putea fi justificat decât în ipoteza în care pretinsa vătămare ar fi fost rezultatul direct al emiterii hotărârii Guvernului, iar nu și în ipotezele în care vătămarea invocată este mediată prin actele/(in)acțiunile Ministerului Finanțelor Publice, în calitate de instituție angajatoare, căreia îi revin toate obligațiile derivate din raporturile de serviciu ale funcționarilor publici.

Solicită a se observa că eroarea instanței de fond în analiza condițiilor impuse de art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, referitoare la existența vătămării și a raportului de cauzalitate cu actul contestat, a fost determinată de interpretarea greșită a dispozițiilor H.G. nr. 380/2020 și a efectelor acesteia, reținându-se nejustificat că prin actul Guvernului ar fi fost individualizate posturile din cadrul Ministerului Finanțelor Publice care ar fi urmat să fie desființate, inclusiv a celui ocupat de intimata-reclamantă.

Însă, în contradicție cu opinia instanței de fond, trebuie reținut că H.G. nr. 380/2020 stabilește doar numărul maxim de posturi pentru Ministerul Finanțelor Publice, neputând individualiza posturile desființate din moment ce competența de a aproba statul de funcții al ministerului aparține exclusiv ministrului finanțelor publice, în conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. (1) teză finală și art. 9 alin. (2) din H.G. nr. 34/2009, modificată și completată.

Așadar, opinia instanței de fond, în sensul că raportul de serviciu al intimatei-reclamante ar fi fost afectat prin emiterea H.G. nr. 380/2020 este infirmată de dispozițiile legale anterior menționate, care nu lasă loc de interpretare cu privire la competența stabilirii statului de funcții, respectiv a structurii posturilor ministerului.

Prin Ordinele ministrului finanțelor publice nr. 2067/26.06.2020 și nr. 2088/02.07.2020, emitentul nu a făcut altceva decât să-și exercite prerogativele stabilite prin art. 7 alin. (1) teză finală și art. 9 alin. (2) din H.G. nr. 34/2009, modificată și completată, în sensul stabilirii statului de funcții, respectiv a structurii posturilor ministerului.

În aceste condiții, este evident că efectele H.G. nr. 380/2020, contrar opiniei judecătorului fondului, sunt fără consecință directă asupra intimatei-reclamante, lipsa interesului acesteia de a solicita anularea actului emis de Guvern fiind demonstrată chiar prin emiterea Ordinelor ministrului finanțelor publice nr. 2067 din 26.06.2020 și nr. 2088 din 02.07.2020.

Tot în cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., învederează recurentul că, soluția pronunțată de prima instanță asupra fondului cauzei este rezultatul interpretării și aplicării greșite a dispozițiilor legale indicate în motivarea acțiunii de intimata-reclamantă.

Prima instanță a apreciat în mod nelegal și netemeinic că nu a fost respectat termenul de 6 luni prevăzut de art. 518 alin. (6) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu completările ulterioare, care dispune că "Reorganizarea activității autorității sau instituției publice are loc în situații temeinic justificate cel mult o dată într-un interval de 6 luni consecutive, cu excepția situației în care intervin modificări legislative care determină necesitatea reorganizării acestora".

Învederează că judecătorul fondului a ignorat în mod nejustificat faptul că H.G. nr. 8/2020 reprezintă implementarea O.U.G. nr. 68/2019 privind stabilirea unor măsuri la nivelul administrației publice centrale și pentru modificarea și completarea unor acte normative, aducând modificări doar în ceea ce privește reconfigurarea atribuțiilor Ministerului Finanțelor Publice, atât în sensul extinderii acestora ca efect al preluării în subordine a unor instituții publice cu personalitate juridică (Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc și Oficiul Național de Prevenire și Combatere a Spălării Banilor), cât și al restrângerii acestor atribuții, ca efect al desprinderii altor instituții publice din subordinea ministerului (Compania Națională "Loteria Română" și Agenția Națională pentru Achiziții Publice).

Contrar celor reținute de către prima instanță, apreciază că trebuie avut în vedere principiul interpretării actelor normative în raport cu scopul vizat de legiuitor la edictarea lor, în special când în discuție este o situație de excepție, de natură a limita abilitarea Guvernului să adopte acte de reorganizare a propriului aparat administrativ.

Obiectul de reglementare al H.G. nr. 8/2020 vizează, contrar opiniei judecătorului fondului, aspecte cu totul diferite, neimplicând în vreun fel reorganizări care să vizeze funcții publice din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, neexistând, prin urmare, vreo suprapunere de efecte juridice între cele două reglementări.

În opoziție cu opinia instanței de fond, consideră că H.G. nr. 8/2020 (primul act) nu a generat o reorganizare a ministerului din perspectiva funcțiilor publice existente și personalul nu a fost reîncadrat în alte compartimente, astfel încât nu poate să atragă nelegalitatea celui de la doilea act pe acest motiv.

Raționamentul viciat și părtinitor al instanței face trimitere și la avizul favorabil al Ministerului Justiției, transmis prin Adresa nr. x/13.05.2020, pe care îl invocă trunchiat și denaturat, arătându-se că "acest punct de vedere este confirmat de Ministerul Justiției, care în procedura de avizare a atras atenția inițiatorului cu privire la faptul că adoptarea hotărârii înainte de 08 iulie 2020 încalcă prevederile art. 518 alin. (6) din Codul administrativ".

Însă, în loc să se limiteze la prezumția de legalitate a actului administrativ prin efectul juridic evident favorabil al adresei emise de o instituție avizatoare, însăși instanța contestă și invalidează, în esență, conținutul acestui aviz, fără a avea o atare abilitare procesuală.

În analiza cererii de anulare a H.G. nr. 380/2020, a arătat recurenta, ca fiind relevant faptul că proiectul actului a fost avizat pentru legalitate nu doar de Ministerul Justiției, ci și de Consiliul Legislativ, dar mai ales de A.N.F.P., prin Avizul nr. 20460 conexat cu nr. x/2020.

În cauza de față, procesul de reorganizare al ministerului nu numai că nu a fost contestat de către A.N.F.P. (deși această autoritate are prerogativa legală de a o face), dar a fost și avizat de către această instituție, aspect care demonstrează suplimentar că nu au fost identificate motive de nelegalitate ale H.G. nr. 380/2020, raționamentul instanței de fond fiind, din această perspectivă, viciat și profund părtinitor.

În privința actului administrativ contestat a fost respectată procedura de adoptare reglementată prin Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009.

Trebuie reținut că autoritățile publice cărora le-a fost solicitat avizul au răspuns favorabil adoptării, chiar și în situația în care au avut observații și propuneri.

Judecătorul fondului apreciază eronat că actul analizat ar fi nelegal, întrucât nu a fost consultată și nici informată Comisia paritară constituită la nivelul autorității publice.

Cu privire la acest pretins motiv de nelegalitate, subliniază că, în speță, nu sunt incidente dispozițiile art. 489 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019, întrucât reorganizarea instituțională nu se regăsește în domeniul de activitate al Comisiei paritare, domeniu orientat cu precădere către protecția și securitatea în muncă și desfășurarea activității efective a funcționarilor încadrați în posturile existente; prin urmare, avizul acestei comisii nu era necesar pentru adoptarea H.G. nr. 380/2020 în raport de premisa motivată în cuprinsul Notei de fundamentare.

Nu în ultimul rând, apreciază că sunt eronate concluziile instanței de fond, în condițiile în care ne aflăm în ipoteza, unui aviz consultativ, iar nu a unui aviz conform și în contextul în care actul administrativ face parte dintr-o procedură amplă de reorganizare a ministerului, inițiată și aprobată încă din anul 2019.

În drept, recursul a fost întemeiat pe dispozițiile art. 20 din Legea nr. 544/2004 coroborate cu cele ale art. 483 și urm. din C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă A. prin cererea de recurs a solicitat casarea parțială a sentinței civile nr. 1061 din 7 iunie 2022, și, rejudecând pe fond, repunerea sa în situația anterioară H.G. nr. 380/2020, obligarea pârâților B. și C. la plata daunelor morale în cuantum de câte un salariu cuvenit în funcția de director general adjunct, aferent lunii mai 2020, obligarea Ministerului Finanțelor Publice la plata sumei de 3.478 RON lunar, pentru perioada dintre data numirii sale în funcția de șef serviciu la Direcția Trezorerie și Datorie Publică (27.08.2020) și data reintegrării în funcția de director general adjunct deținută anterior reorganizării, iar nu până la data de 11.01.2022, astfel cum în mod greșit a hotărât instanța de fond, cu cheltuieli de judecată.

După ce a prezentat situația de fapt, recurenta-reclamantă a susținut că, în ceea ce privește repunerea sa în situația anterioară, instanța a reținut că efectele H.G. nr. 380/2020 nu se mai produc, în măsura în care a înțeles să opteze pentru un alt post în cadrul ministerului ori să se suspende din funcția astfel ocupată, în contradicție cu cele reținute prin încheierea din 28 septembrie 2021.

Prin faptul că a optat pentru a nu rămâne fără un loc de muncă nu se poate considera că reorganizarea produsă prin H.G. nr. 380/2020 nu mai produce efecte asupra sa.

Argumentul instanței că a înțeles să își suspende raportul de muncă este lipsit de consistență juridică, pentru că ocupa un post inferior celui pe care îl merita și din care în mod nelegal a fost înlăturată, însă oricând, la inițiativa sa, suspendarea raportului de muncă poate înceta.

Nici argumentul că postul nu există în cadrul ministerului nu poate duce la soluția respingerii cererii sale, pentru că, asemănător raporturilor de drept privat, un angajator poate fi obligat să refacă organigrama societății.

Referitor la obligarea pârâților B. și C. la plata daunelor morale, a arătat recurenta că legiuitorul nu a făcut nicio diferență în acordarea dreptului persoanei vătămate de a solicita despăgubiri persoanelor care se fac vinovate de actele administrative unilaterale și actele administrative normative. Pentru dovedirea prejudiciului moral a argumentat instanței de fond care au fost motivele care au creat apariția prejudiciului moral, intenția pârâților fiind de a o înlătura din funcție în orice mod. Astfel, sunt îndeplinite condițiile atragerii răspunderii acestora, conform art. 16 din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la obligarea Ministerului Finanțelor Publice la plata diferenței salariale de la data de 11.01.2022 până la repunerea sa în situația anterioară, instanța de fond, deși a considerat că H.G. nr. 380/2020 și ordinul de revocare a sa din funcție au fost emise nelegal, a apreciat că nu ar fi îndreptățită la plata diferenței salariale decât până la data de 01.01.2022, când raportul său de muncă a fost suspendat la inițiativa sa. Suspendarea raportului de muncă nu echivalează cu încetarea acestuia, putând oricând să se reîntoarcă pe postul inițial, iar suspendarea se datorează culpei pârâtei.

Recurentul-pârât Ministerul Finanțelor a formulat recurs și împotriva sentinței civile nr. 1592 din 4 octombrie 2022, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și respingerea cererii de completare dispozitiv, ca neîntemeiată.

Prin sentința civilă nr. 1592/04.10.2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ si Fiscal a admis cererea de completare dispozitiv formulată de reclamanta A. și a completat dispozitivul sentinței civile nr. 1061/07.06.2022 pronunțate în dosarul nr. x/2020 în sensul că, obligă pe pârâții Guvernul României și "MFP" la plata sumei de 2800 RON cu titlu de cheltuieli de judecată către reclamantă.

Sentința civilă nr. 1592/04.10.2022 este nelegală, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Solicită să se observave că, prin cererea de chemare în judecată, în ceea ce privește petitul formulat în principal, intimata-reclamantă a solicitat obligarea Guvernului României la plata cheltuielilor de judecată.

Așa cum rezultă din dispozitivul sentinței civile nr. 1061/07.06.2022, instanța de fond a admis petitul principal, astfel încât, conform acestui petit, capătul de cerere vizând cheltuielile de judecată era formulat numai în contradictoriu cu Guvernul României.

De asemenea, intimata-reclamantă nu a formulat, în termenul legal, o cerere de modificare a cererii de chemare în judecată în sensul că ar solicita, în ceea ce privește petitul principal, și obligarea Ministerului Finanțelor la plata cheltuielilor de judecată.

Prin urmare, în aceste condiții, în care, a fost admis petitul formulat în principal, în mod nelegal, instanța de fond a dispus și obligarea Ministerului Finanțelor la plata cheltuielilor de judecată.

În al doilea rând, în speța de față, în ceea ce privește Ministerul Finanțelor, nu sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 1357 C. civ. pentru angajarea răspunderii civile delictuale și, prin urmare, în mod greșit instanța de fond, încălcând dispoziția legală indicată anterior, a dispus obligarea Ministerului Finanțelor la plata cheltuielilor de judecată.

În subsidiar, în ipoteza în care se va aprecia că erau îndeplinite condițiile legale pentru a se putea dispune obligarea Ministerului Finanțelor la plata cheltuielilor de judecată, a solicitat să se constate că, instanța de fond a încălcat prevederile art. 451 alin. (2) C. proc. civ. .

Astfel, instanța de fond nu a redus, conform dispozițiilor legale de mai sus, cheltuielile de judecată reprezentând onorariu de avocat deși, acest onorariu era disproporționat de mare în raport cu complexitatea cauzei și activitatea desfășurată de avocat.

Totodată, învederează că, instanța de fond a încălcat și prevederile art. 453 alin. (2) C. proc. civ. .

În prezenta cauza, deși acțiunea a fost admisă numai în parte, instanța a acordat integral cheltuielile de judecată solicitate de către intimata-reclamantă, fără a reduce în mod corespunzător cuantumul acestora.

Pentru motivele expuse anterior, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și respingerea cererii de completare dispozitiv, ca neîntemeiată.

În drept, cererea de recurs a fost întemeiată pe prevederile a