ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1099/2023

Ședința publică din data de 1 martie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 teza I C. proc. civ.., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanței de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate și analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins.".

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a IX a contencios administrativ și fiscal la data de 04.11.2020 sub nr. x/2020, reclamanta, A., în contradictoriu cu pârâtul, Prim Ministrul României B. a solicitat:

- anularea Deciziei nr. 274/09.07.2020

- reintegrarea acesteia în funcția de Director General Adjunct al O.R.D.A.,

- obligarea pârâtului la plata unei despăgubiri egale cu salariile aferente funcției de Director General Adjunct începând cu data eliberării din funcție și până la reluarea efectivă a raporturilor de serviciu.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Curtea de Apel București – secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 159/CA/2018 din 11 octombrie 2018 a respins excepția inadmisibilității ca neîntemeiată.

Totodată, a respins acțiunea formulată de reclamanta, A., în contradictoriu cu pârâtul, Prim Ministrul României B., ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză și motivele înfățișate

Împotriva sentinței pronunțate de Curtea de Apel București a promovat reclamanta A., care vizează, în esență, următoarele critici de nelegalitate, din perspectiva incidenței dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs, reclamanta a arătat următoarele:

- hotărârea primei instanțe este contradictorie, în mod paradoxal, instanța de fond a admis pe de o parte necesitatea motivării în fapt a actelor administrative, pentru a se putea verifica și determina caracterul legal al acestora, dar pe de altă parte, în cazul Deciziei, a considerat că o motivare în fapt ar reprezenta o cerință excesivă, care ar deturna motivarea de la scopul pentru care a fost instituită, adică motivarea în fapt ar impieta asupra funcției de transparentă a procedurilor administrative;

- instanța de fond a făcut confuzie între verificarea existenței unei motivări în fapta Deciziei și verificarea elementelor de oportunitate care ar fi stat la baza emiterii Deciziei;

- în condițiile în care Decizia ar fi reprezentat într-adevăr modalitatea administrativă prin care emitentul actului a decis să dispună încetarea unui "mandat politic' care i-ar fi fost acordat prin numirile anterioare, acest fapt ar fi trebuit să fie menționat ori în cadrul Deciziei, ori în cadrul adresei nr. x/07.07.2020;

- în măsura în care ar fi existat o astfel de motivare în fapt, recurenta nu ar mai fi suferit vătămările de ordin reputațional pe plan profesional indicate în acțiunea introductivă, întrucât ar fi fost evident că revocarea din funcția de Director General adjunct al O.R.D.A a avut la bază exclusiv criterii "politice" și nu aspecte care țin de competența profesională;

- referitor la susținerile pârâtului, în sensul că funcția de director adjunct al O.R.D.A este o funcție de demnitate publică, astfel că numirea pe o atare funcție este una politică, cu consecința imposibilității cenzurării actului pentru nemotivare, având în vedere că în prezent sentința pronunțată în dosarul nr. x/2020 este definitivă, sub aspectul necesității motivării în fapt a Deciziei, recurenta a invocat autoritatea de lucru judecat a acestei sentințe, în considerarea prevederilor art. 430, alin. (2) din C. proc. civ.

- instanța de fond nu a analizat criticile prezentate in cererea de chemare în judecată și nu a precizat care ar fi motivele pentru care ar fi neîntemeiate, motiv pentru care sentința poate fi considerată a fi nemotivată, întrucât instanța nu a analizat toate criticile aduse de reclamantă și nu a arătat argumentele pentru care criticile privind lipsa din Decizie a informațiilor privind calea și termenul de atac nu ar fi întemeiate;

- criticile de nelegalitate vizează faptul că instanța de fond a calificat în mod neîntemeiat, prin aplicarea greșită a normelor de drept material, funcția publică de Director General Adjunct al O.R.D.A. ca fiind funcție de demnitate publică. Pentru a justifica calificarea funcției mai sus menționate, instanța a reținut incidența în cauză a prevederilor art. 9, alin. (1) din H.G. nr. 401/2006 privind organizarea, funcționarea, structura personalului și dotările necesare îndeplinirii atribuțiilor Oficiului Român pentru Drepturile de Autor, prevederi care reglementează doar nivelul salarizării pentru funcția de Director General Adjunct al O.R.D.A, în sensul că aceștia sunt salarizați la nivelul funcțiilor asimilate celor de demnitate publică, prevăzute la criteriul 1 și 2 din anexa 3 a Legii 154/1998, privind sistemul de stabilire a salariilor de bază în sectorul bugetar și a indemnizațiilor pentru persoane care ocupa funcții de demnitate publică, precum și faptul că, în conformitate cu prevederile art. 6 din H.G. nr. 401/2006, directorul general adjunct este numit de primul ministru, la propunerea Ministrului Culturii;

- instanța de fond a făcut astfel o aplicare greșită a prevederilor de drept material, inclusiv atunci când a concluzionat că motivarea în fapt, respectiv detalierea împrejurărilor care au determinat revocarea mea din funcție nu ar fi necesară, fiind suficient a se dovedi intenția de revocare (prin intermediul propunerii de revocare din partea Ministerului Culturii, respectiv adresa nr. x/07.07.2020) act care la rândul său, așa cum am arătat mai sus, nu conține o descriere a motivelor de fapt pentru care s-ar fi impus revocarea mea din funcție.

Față de acestea recurenta solicitat admiterea recursului, casarea in parte a sentinței atacate și, în rejudecare admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinările formulate intimatul-pârât Prim ministrul României a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând apărările formulate în fața instanței de fond.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția din 28 ianuarie 2022 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 1 martie 2023, cu citarea părților.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, și față de întreg probatoriul administrat, prin raportare la normele legale incidente, incluzând dezlegările date în cursul soluționării căii de atac cu care a fost investită, Înalta Curte, în urma propriului demers de verificare a actelor și lucrărilor dosarului reține că recursul de față este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În prealabil, Înalta Curte constată că, în motivarea cererii de recurs, în lipsa unor argumente juridice pertinente și concludente, recurenta-reclamantă reiterează sub o altă formă considerentele prezentate prin apărările formulate la instanța fondului fără a dezvolta un raționament juridic pentru care apreciază că sentința recurată este neîntemeiată, fără a aduce reale critici modului în care curtea de apel a soluționat prezenta cauză, fiind nemulțumită de fapt de soluția pronunțată de aceasta.

Totodată, Înalta Curte subliniază că, în actuala reglementare, C. proc. civ. consacră în mod expres, în dispozițiile art. 483 alin. (3) C. proc. civ. (recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile), natura recursului de a fi o cale de atac exclusiv de legalitate, iar nu de netemeinicie.

Criticile referitoare la contrarietatea sentinței, susceptibile de încadrare în motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

Prin această critică, recurenta-reclamantă reproșează instanței de fond că, pe de o parte, s-a reținut că decizia prin care recurenta a fost revocată din funcția de director general adjunct al Oficiului Român pentru Drepturi de Autor este un act administrativ cu privire la care, pentru a se putea realiza controlul de legalitate este necesar a fi motivat în fapt, și, pe de altă parte, instanța a statuat că deciziile de revocare din funcție de tipul celei contestate sunt acte administrative cu caracter politic care ar fi astfel excluse de la controlul instanțelor judecătorești, în cazul acestora instanța fiind învestită doar cu posibilitatea de a verifica temeiurile de drept. Aceste susțineri nu pot fi primite.

Raționamentul instanței de prim control judiciar expus în considerentele sentinței criticate în prezentul recurs relevă faptul că actul (decizia prim-ministrului contestată) este emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, judecătorul fiind chemat să verifice concordanța cu dispozițiile legale în vigoare și nu oportunitatea măsurii dispuse prin actul administrativ ce face obiectul acțiunii judiciare.

În acest context instanța fondului a reținut că, sub acest aspect, motivarea trebuie să fie adecvată condițiilor specifice în care actul a fost emis, să prezinte algoritmul urmat de instituția emitentă astfel încât judecătorul să poată aprecia asupra respectării legii, să fie în măsură a realiza un control judiciar efectiv, fără însă a transforma obligația de motivare instituită în sarcina organului administrativ într-una limitată exclusiv la o anume formă, cu ignorarea, printr-o interpretare de o rigurozitate excesivă, a scopului pentru care ea a fost instituită.

Așadar, criteriul de verificare a legalității actului administrativ este legea, și nu opiniile auditorului sau ale autorității.

Instanța a constatat că, în cazul de față, motivarea, atât în fapt cât și în drept, este adecvată actului contestat și prezintă de o manieră clară intenția autorității emitente, actul fiind corect fundamentat atât pentru a permite persoanelor interesate să îl cunoască cât și pentru a permite instanței analizarea lui.

Or, în aceste condiții, este de observat că, hotărârea instanței de fond cuprinde motivele pe care se sprijină, starea de fapt și textele de lege incidente în cauză, reprezentând, așadar, o motivare în fapt și în drept a sentinței, instanța de recurs putând exercita, cu privire la aceste argumente, controlul judiciar.

De altfel, considerentele hotărârii judecătorești trebuie să răspundă comandamentelor logicii, să fie clare, concise, ferme, lipsite de contradicții, bazate pe probe incontestabile, coroborate între ele și menite a impune o concluzie, elemente de natură a fundamenta puterea de convingere și a exclude arbitrariul (I. Leș, Noul C. proc. civ., vol. I 2011, p. 548).

Mai exact, pentru a răspunde cerințelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidențieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate (paragraful 29 din Cauza Boldea/României - 15.02.2007 și paragraful 60 din Cauza Van den Hurk/Olandei - 19.04.1994), fiind necesară examinarea chestiunilor de fapt și de drept aflate la baza controversei, lucru care s-a întâmplat în prezenta cauză, judecătorul nefiind limitat la preluarea stării de fapt și a argumentelor cuprinse în acțiunea introductivă.

În litigiul dedus judecății, instanța de fond, prin argumente de fapt și de drept, a demonstrat că a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri.

Raportându-se atât la documentele existente la dosar, instanța de fond a arătat motivat care este raționamentul care a condus la soluția pronunțată în cauză, cu întemeierea acesteia în fapt și în drept.

Faptul că judecătorul interpretează elementele bazei factuale într-o altă manieră decât cea agreată de parte, relevanța acestora nu echivalează cu o nemotivare, în sensul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Mai mult, judecătorul nu trebuie să răspundă fiecărui argument în mod separat, fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile.

Hotărârea judecătorească recurată explică în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a respins acțiunea.

Așadar, în mod incontestabil, Înalta Curte apreciază că instanța de fond a realizat o justă expunere argumentelor care au condus la respingerea acțiunii, astfel că nu poate fi primită critica recurentei în sensul că hotărârea din fond nu răspunde exigențelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. astfel că, vor fi înlăturate ca nefondate criticile întemeiate pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În fine, Înalta Curte constată caracterul nefondat al criticilor recurentei sub aspectul nesocotirii dispozițiilor referitoare la autoritatea de lucru judecat, în forma efectului extinctiv al acesteia. Aceste susțineri privind efectul extinctiv trebuie examinate prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., neinvocat de către recurentă.

Este adevărat, pe de o parte, că prezumția, cât și excepția lucrului judecat, reprezintă instrumente juridice menite să servească instituția puterii lucrului judecat, însă aceasta din urmă nu este aplicabilă în cauză având în vedere că instanța învestită cu soluționarea unei astfel de cereri de suspendare nu poate prejudeca fondul litigiului, astfel încât nu se poate pronunța cu autoritate de lucru judecat asupra legalității și temeiniciei actului administrativ contestat.

Pe de altă parte, textul din legea contenciosului administrativ ce stabilește sensul cazurilor bine justificate (art. 2 lit. t) poate fi folosit inclusiv drept temei al ceea ce jurisprudența și literatura de specialitate au numit prezumția de legalitate a actului administrativ, în sensul că acest din urmă act juridic (actul administrativ) este considerat ca fiind emis în acord cu prevederile legale, până ce se face proba contrarie (sau până ce se creează îndoiala serioasă, cum se exprimă legiuitorul) cu privire la nelegalitatea acestuia.

Cu alte cuvinte, la prima vedere, în materia dreptului public prezumția de legalitate a actului administrativ este o premisă esențială a procedurii aferente contenciosului administrativ (fie că privește anularea, fie că se raportează la suspendarea executorialității).

De altfel, nici cu privire la analiza astfel realizată nu s-a invocat vreo critică de nelegalitate aptă a permite o evaluare prin prisma dispozițiilor art. 488 din C. proc. civ.

Se cuvine a fi observat, deopotrivă, că, în fața instanței de fond, a constituit obiect al dezbaterilor contradictorii cererea de chemare în judecată prin care reclamanta de față a solicitat anularea Deciziei Prim-ministrului nr. 274/09.07.2020, reintegrarea în funcția de Director general adjunct al O.R.D.A., precum și despăgubiri egale cu salariile aferente funcției de Director general adjunct începând cu data eliberării din funcție și până la reluarea efectivă a raporturilor de serviciu.

Prin Decizia prim-ministrului nr. 427/25.07.2012. reclamanta A. a fost numită în funcția de director general adjunct al Oficiului Român pentru Drepturile de Autor, decizie care a fost emisă în temeiul art. 15 lit. a) și al art. 19 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, cu modificările și completările ulterioare, precum și al art. 137 alin. (4) din Legea nr. 8/1996 privind dreptul de autor și drepturile conexe, cu modificările și completările ulterioare.

Este de precizat că emiterea acestui act administrativ a avut la bază propunerea ministrului culturii și patrimoniului național, formulată prin Adresa nr. x din 19 iulie 2012.

Instanța de fond a reținut în mod corect faptul că, astfel cum reiese inclusiv din dispozițiile legale pe care s-a întemeiat decizia prim-ministrului anterior menționată, funcția de director general adjunct al Oficiului este o funcție asimilată funcției de demnitate publică.

Or, potrivit dispozițiilor art. 9 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 401/2006 privind organizarea, funcționarea, structura personalului și dotările necesare îndeplinirii atribuțiilor Oficiului Român pentru Drepturile de Autor, cu modificările ulterioare, conform cărora: directorul general și directorul general adjunct sunt salarizați la nivelul funcțiilor asimilate cu funcțiile de demnitate publică prevăzute la nr. crt. 1 și 2 din anexa nr. III la Legea nr. 154/2998 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază în sectorul bugetar și a indemnizațiilor pentru persoane care ocupă funcții de demnitate publică, cu modificările și completările ulterioare.

Mai mult decât atât, pentru calificarea naturii juridice a funcției deținute de reclamantă, așa cum corect a punctat instanța fondului, sunt și prevederile art. 5 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ care definește categoria demnitarilor la lit. V) ca fiind " persoane care exercită funcții de demnitate publică în temeiul unui mandat, potrivit Constituției, prezentului cod și altor acte normative" iar funcția de demnitate publică este definită la lit. z) ca fiind " ansamblul de atribuții și responsabilități stabilite prin Constituție, legi și/sau alte acte normative, după caz, obținute prin învestire, ca urmare a rezultatului procesului electoral, direct sau indirect, ori prin numire".

De asemenea, funcțiile de demnitate publică sunt clasificate în funcții de demnitate publică alese (Președintele României, Președintele Senatului și Președintele Camerei Deputaților etc.) și funcții de demnitate publică numite (prim-ministrul, viceprim-ministrul, ministru, secretarii de stat, subsecretarii de stat, asimilații acestora).

Văzând prevederile art. 15 lit. a) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, act normativ care a constituit unul din temeiurile legale ale deciziei de numire a recurentei-reclamante în funcția respectivă:

Art. 15 - Primul-ministru numește și eliberează din funcție:

a) conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepția persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului, conform art. 3 alin. (1)".

Prin urmare, funcția de director general adjunct al Oficiului Român pentru Drepturile de Autor este o funcție asimilată funcției de demnitate publică numită.

Așa cum s-a arătat, fiind o funcție de demnitate publică, numirea în această funcție implică decizia politică și de oportunitate a prim-ministrului, fără a mai fi îndeplinite alte formalități.

Fiind funcții de demnitate publică, numirea în aceste funcții implică decizia politică și de oportunitate a prim-ministrului, singura formalitate solicitată de lege fiind aceea ca propunerea pentru numirea ori revocarea din aceste funcții să fie formulată de ministrul culturii, în calitatea acestuia de coordonator al Oficiul Român pentru Drepturile de Autor.

Nu în ultimul rând, instanța de fond a reținut în mod corect faptul că cerințele esențiale privind legalitatea actului administrativ contestat au fost respectate în cauză. Decizia Prim-ministrului nr. 274/09.07.2020 fiind emisă în temeiul art. 29 și art. 31 lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, precum și al art. 180 alin. (4) din Legea nr. 8/1996 privind dreptul de autor și drepturile conexe, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

În concluzie, având în vedere că funcțiile de director general și director general adjunct ai Oficiului Român pentru Drepturile de Autor sunt funcții asimilate funcției de demnitate publică este mai mult decât evident că numirea în aceste funcții implică decizia politică și de oportunitate a prim-ministrului, singura formalitate solicitată de lege fiind aceea ca propunerea pentru numirea ori revocarea din aceste funcții să fie formulată de ministrul culturii, în calitatea acestuia de coordonator al Oficiul Român pentru Drepturile de Autor.

Așadar, potrivit principiului simetriei actelor juridice, decizia prim-ministrului de revocare a recurentei-reclamante din funcția de director general adjunct al Oficiului Român pentru Drepturile de Autor a fost emisă în aceleași condiții de fond și de formă ca și decizia privind numirea acesteia în respectiva funcție (în speță, Decizia prim-ministrului nr. 427/25.07.2012), act administrativ acceptat ca atare de recurenta-reclamantă, fară îndeplinirea unor criterii sau a unor condiții exprese ori a altor formalități (cum ar fi concursul) în afara propunerii formulate de ministrul culturii și patrimoniului național, prin Adresa nr. x din 19 iulie 2012.

În acest punct, se cuvine a reaminti că, în cauza de față, actul administrativ contestat este Decizia nr. 274/2020, prin care Prim-ministrul a revocat-o pe recurenta-reclamantă dintr-o funcție de demnitate publică numită, și anume din cea de director general adjunct al Oficiului Român pentru Drepturile de Autor.

Actele (deciziile) emise de prim-ministru în exercitarea propriilor atribuții sunt acte administrative, inclusiv cele de numire și eliberare din funcție a demnitarilor, împrejurare ce rezultă din coroborarea art. 29 alin. (1) cu art. 31 lit. a), d) și e) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, astfel încât sunt supuse controlului de legalitate exercitat prin instanțele de contencios administrativ competente în condițiile Legii nr. 554/2004.

Ca atare, temeiurile de drept care au fundamentat măsura administrativă adoptată au fost nominalizate în preambulul Deciziei aflate în discuție: "având în vedere propunerea ministrului culturii formulată prin Adresa nr. x din 7 iulie 2020, înregistrată la Cabinetul prin-ministrului cu nr. 5/3. 578 din 7 iulie 2020 (…).", ceea ce semnifică intenția de revocare a mandatului, retragerea încrederii acordate, operațiune care se poate produce ad nutum.

Recurent-reclamante nu a fost numită în funcția de director general adjunct al Oficiului Român pentru Drepturile de Autor ca urmare a promovării unui concurs sau examen, ci a fost numită în considerarea calităților personale sau, altfel spus, "intuitu personae". pe baza încrederii acordate de prim-ministru.

În consecință, deși recurenta a pretins, în speță, incidența motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., însă susținerile acesteia, subsumate acestui motiv de recurs, nu au aptitudinea de a releva o ipoteză în care instanța de fond să fi aplicat eronat normele legale incidente cauzei.

Și în ceea ce privește soluția instanței de fond cu privire la excepția inadmisibilității aceasta, Înalta Curte constată că este corectă, întrucât Decizia contestată a fost publicată în Monitorul Oficial al României nr. 603 din 9 iulie 2020 iar reclamanta a formulat plângerea prealabilă la data de 6 august 2020 astfel cum rezultă din înscrisurile aflate la filele x, așadar cu respectarea termenului de 30 zile instituit de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul promovat în cauză ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 172 din 17 februarie 2021 a Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 1 martie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.