ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3944/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 21.07.2020 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2020, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Prim-ministrul României, anularea Deciziei nr. 262/16.10.2019, emisă de Prim-ministrul României și publicată în Monitorul Oficial al României nr. 842/16.10.2019, cu consecința revenirii reclamantei pe funcția deținută anterior, respectiv de vicepreședinte al Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților și coordonator al Direcției pentru coordonarea aplicării legislației din domeniul restituirii proprietății funciare și obligarea la despăgubiri egale cu contravaloarea indemnizației lunare, de la data eliberării din funcție până la data repunerii efective în funcție.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 544 din 13 aprilie 2021, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția de netimbrare și excepția prescripției, ca nefondate și a respins cererea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Prim - ministrul României, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate mai sus, a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor argumente circumscrise motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ. Recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței atacate și rejudecarea cauzei, cu consecința admiterii cererii de chemare în judecată, în sensul anulării Deciziei nr. 262/16.10.2019, emisă de Prim-ministrul României și al revenirii reclamantei pe funcția deținută anterior, respectiv de vicepreședinte al Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților și coordonator al Direcției pentru coordonarea aplicării legislației din domeniul restituirii proprietății funciare, cu obligarea părții pârâte la despăgubiri egale cu contravaloarea indemnizației lunare, de la data eliberării din funcție până la data repunerii efective în funcție. În contextul expunerii pe scurt a situației de fapt, recurenta-reclamantă a susținut că sentința atacată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material incidente cauzei pendinte, motivarea unei astfel de hotărâri judecătorești fiind, în aprecierea recurentei, una deficitară, nelegală și netemeinică. Printr-un prim set de argumente, recurenta a susținut că prima instanță nu ar fi analizat, în mod efectiv, argumentele invocate de aceasta, nu a procedat la o înlăturare motivată și argumentată, în mod explicit, a aspectelor invocate de reclamantă, ci s-a rezumat doar la negarea acestora, îmbrățișând susținerile părții adverse. Printr-un alt set de argumente, recurenta a apreciat că în mod greșit instanța de fond a dat eficiență dispozițiilor O.U.G. nr. 57/2019, înlăturând complet aplicabilitatea dispozițiilor constituționale în cauza pendinte. În opinia recurentei, argumentul judecătorului fondului, conform căruia interdicțiile și condiționările operate de dispozițiile legale invocate de reclamantă nu ar fi aplicabile actelor prim-ministrului, nu ar putea fi primit, date fiind prevederile art. 1 alin. (5) din Constituția României. A mai arătat recurenta că, deși legea fundamentală nu face trimitere strict la atribuțiile prim-ministrului, nu poate fi ignorat faptul că acesta face parte din Guvern, iar când atribuțiile întregului guvern sunt limitate, din interpretarea logico-juridică a dispozițiilor art. 110 alin. (4) din Constituție, ar rezulta că sunt limitate inclusiv atribuțiile prim-ministrului. A mai arătat recurenta că prim-ministrul are prerogative să numească și să demită ocupanții funcțiilor de demnitate publică din ANRP, dar în contextul în care prim-ministrul, care face parte din guvernul demis, are prerogative limitate, la fel ca și guvernul pe care îl conduce, și poate emite acte cu respectarea limitărilor prevăzute de norma constituțională, prim-ministrul trebuia să facă dovada că decizia avea caracter urgent, că face parte din categoria actelor absolut necesare, că nu putea fi amânată și nu se putea emite anterior demiterii sale. A mai argumentat recurenta că decizia atacată nu avea un caracter urgent, câtă vreme se întemeia pe o adresă a ANRP din 11 iulie 2019, iar emitentul adresei (președintele ANRP) a făcut vorbire, în aceasta, și de adresele anterioare, respectiv din noiembrie 2018, februarie și aprilie 2019. În opinia recurentei, prim-ministrul ar fi avut la dispoziție suficient timp, dacă situația o impunea, să emită decizia de eliberare din funcție înainte de data încetării mandatului său, în condițiile în care demiterea guvernului a avut loc la data de 16.10.2019. În concluzie, recurenta a opinat că, în cauza pendinte, nu ar fi fost îndeplinită condiția necesității măsurii dispuse prin actul atacat. Printr-un alt set de argumente recurenta a arătat că prim - ministrul nu poate invoca deținerea unei puteri discreționare în demersul de revocare a ocupanților funcțiilor de demnitate publică. În acest sens, recurenta a învederat că decizia atacată nu conține nicio motivare privind necesitatea urgentă a măsurii, lipsind o argumentare obiectivă și rezonabilă, prim - ministrul nearătând care este interesul public ocrotit sau că acesta este grav amenințat și că emiterea deciziei servește treburilor publice. De asemenea, recurenta a apreciat că, la emiterea deciziei atacate, nu a fost avut în vedere un raport adecvat între măsurile dispuse, situația de fapt și scopul legitim urmărit.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată în recurs, intimatul-pârât Prim - ministrul României a invocat, în principal, excepția netimbrării căii de atac exercitate de recurenta - reclamantă, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea hotărârii instanței de fond, ca temeinică și legală.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 5 iulie 2022 s-a fixat termen de judecată la data de 20 septembrie 2023, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate și normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente: Răspunzând, în mod punctual criticilor aduse de recurenta - reclamantă sentinței civile nr. 544 din 13 aprilie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, Înalta Curte consideră că, în cauză, nu este incident motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., câtă vreme judecătorul fondului a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Sentința recurată cuprinde argumente ce demonstrează că instanța a analizat în mod adecvat susținerile părților, indicând elementele de fapt și de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri. În cuprinsul hotărârii este expus, în mod clar și fără elemente de contradictorialitate, silogismul logico - juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, considerentele hotărârii fiind în evidentă legătură cu cauza. Instanța de judecată nu este obligată legal să răspundă oricărui argument de fapt și de drept invocat de parte, ci să analizeze chestiunea litigioasă, sens în care poate să analizeze global argumentele respective, printr-un raționament juridic de sinteză, ori să analizeze un singur aspect considerat esențial - ceea ce face de prisos analiza restului argumentelor menționate în cererea părții în sprijinul aceluiași motiv, astfel că omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmație a unei părți nu deschide calea recursului, pentru nemotivare. În concret, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a argumentat soluția pronunțată, subliniind elementele pe care le-a considerat relevante din perspectiva condițiilor impuse de textelor normative în virtutea cărora a dispus respingerea cererii de chemare în judecată (mai precis faptul că, în opinia primei instanțe, activitatea prim - ministrului, ulterior datei la care Guvernul fusese demis prin moțiune de cenzură, nu ar cunoaște aceleași limitări precum cele reglementate de art. 110 alin. (2) și (4) din Constituție, respectiv art. 37 din O.U.G. nr. 57/2019 în privința activității Guvernului, precum și că actul administrativ a fost motivat, fiind prezentate temeiurile de fapt și de drept ale adoptării soluției administrative). Înalta Curte observă că mențiunea din paragrafele finale ale sentinței vizează faptul că recurenta - reclamantă nu ar fi contestat (n.a. prin cererea de chemare în judecată) situația de fapt care a justificat emiterea actului administrativ atacat, or, faptul că, prin unele note de ședință, reclamanta ar fi făcut unele aprecieri asupra aspectelor învederate de Președintele ANRP prin adresa prin care a solicitat eliberarea recurentei din funcție, câtă vreme judecătorul fondului s-a aplecat asupra aspectelor deduse judecății prin cererea de chemare în judecată și a răspuns aspectelor evocate prin acțiunea în contencios administrativ. În raport de aceste aspecte, Înalta Curte reține caracterul nefondat al criticilor circumscrise motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., întrucât sentința recurată cuprinde argumente pe care și-a fundamentat prima instanță soluția pronunțată, chiar dacă acestea sunt succint exprimate. Ceea ce trebuie observat în cauză este faptul că cerința existenței unei motivări concise, care nu are elemente de contradictorialitate, este îndeplinită, fiind respectate garanțiile unui proces echitabil și ale dreptului la apărare, astfel cum acestea sunt ocrotite prin prisma dispozițiilor art. 6 din Convenția EDO. Examinând, în continuare, argumentele recurentei - reclamante subsumate cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că, deși sunt corecte afirmațiile recurentei referitoare la faptul că prevederile art. 110 alin. (2) și (4) din Constituția României privesc activitatea Guvernului, în ansamblul său, acestea nu sunt suficiente spre a conduce la casarea hotărârii primei instanțe, câtă vreme soluția de respingere a cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată, este una corectă. În acest sens se reține că, prin Decizia nr. 45/2018 a Curții Constituționale s-a statuat în sensul că: "Este de principiu că funcțiile de demnitate publică alese [Președintele României, deputați, senatori, cele din cadrul autorităților administrației publice locale] sau numite [funcțiile calificate ca atare de lege din cadrul unor instituții/autorități publice, precum Guvernul (cu toată structura sa, inclusiv funcțiile de prim-ministru, viceprim-ministru, ministru, ministru delegat, secretar de stat, subsecretar de stat), (…) au, prin natura lor, o pronunțată componentă politică". De asemenea, în Decizia nr. 875/2018, instanța de contencios constituțional a învederat astfel: "Practic, beneficiul de încredere obținut în Parlament de prim-ministru se extinde și cu privire la persoanele pe care acesta le propune Președintelui a fi numite în funcția de membru al Guvernului. Prezumția este, evident, relativă, sau beneficiul este limitat, deoarece Parlamentul poate retrage încrederea acordată Guvernului, și, implicit, prim-ministrului, aceasta fiind, potrivit art. 110 alin. (1) din Constituție, o cauză de încetare a mandatului Guvernului prin demitere. De asemenea, potrivit art. 113 din Legea fundamentală, autoritatea legiuitoare poate retrage încrederea acordată Guvernului pe calea moțiunii de cenzură." Pe cale de consecință, prevederile art. 110 alin. (2) și (4) din Constituția României privesc activitatea Guvernului, în ansamblul său. Pe de altă parte, Înalta Curte consideră corectă concluzia primei instanțe, conform căreia decizia atacată, deși a fost fiind emisă la o dată la care Guvernul fusese demis prin moțiune de cenzură, nu se înscrie în sfera actelor vizate de limitările impuse de art. 110 alin. (4) din Constituția României și de art. 37 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Conform acestor prevederi normative: "(4) Guvernul al cărui mandat a încetat potrivit alin. (1) și (2) îndeplinește numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern" (art. 110 alin. (4) din Constituția României) și "(…) în cazul încetării mandatului sau, în condițiile prevăzute de Constituție, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, Guvernul continuă să emită numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fără a promova politici noi. În această perioadă, Guvernul nu poate să emită ordonanțe sau ordonanțe de urgență și nu poate iniția proiecte de lege" (art. 37 alin. (3) din Codul administrativ). Contrar celor afirmate de recurentă, din forma normativă a textelor citate nu rezultă ca noțiunea de "acte necesare pentru administrarea treburilor publice" să fi fost circumstanțiată și altor atribute, precum "absolut/strict necesare", ori "urgente", sau "care nu puteau fi amânate", ori "care nu puteau fi emise anterior demiterii Guvernului", cum afirmă, adăugând la lege, recurenta. Astfel, singurul criteriu necesar spre a aprecia dacă un act administrativ, precum cel în discuție (decizia Prim-ministrului nr. 262/16.10.2019 prin care s-a dispus eliberarea reclamantei B. din funcția de vicepreședinte, cu rang de subsecretar de stat, al Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților) intră în sfera atribuțiilor Prim - ministrului ulterior momentului încetării mandatului Guvernului și până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, este cel de a verifica dacă actul este necesar pentru administrarea treburilor publice. Or, Înalta Curte observă că Hotărârea Guvernului nr. 572/2013 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților a fost dată în aplicarea art. 26 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 96/2012 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale și pentru modificarea unor acte normative, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2013 (forma în vigoare la data emiterii deciziei Prim - ministrului atacate). Potrivit prevederilor art. 23 alin. (1) și (3) din O.U.G. nr. 96/2012, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților este un organ de specialitate al administrației publice centrale, în subordinea Guvernului și în coordonarea prim-ministrului, prin Cancelaria Primului-Ministru, fiind condusă de un președinte, cu rang de secretar de stat, ajutat de unul sau mai mulți vicepreședinți, cu rang de subsecretar de stat, numiți și eliberați din funcție prin decizie a prim-ministrului. În același sens sunt și prevederile art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 572/2013 (forma în vigoare la data emiterii deciziei Prim - ministrului atacate), conform cărora: "(1) Conducerea Autorității se exercită de un președinte, cu rang de secretar de stat, ajutat de 3 vicepreședinți, cu rang de subsecretar de stat, numiți și eliberați din funcție prin decizie a prim-ministrului." Este necontestat faptul că decizia Prim-ministrului nr. 262/16.10.2019 este un act administrativ cu caracter individual, iar prin acesta a fost vizată vacantarea funcției de vicepreședinte, cu rang de subsecretar de stat, al Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților. Or, în categoria actelor necesare pentru administrarea treburilor publice intră, în mod evident, organizarea și funcționarea unei organ de specialitate al administrației publice centrale precum Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, inclusiv din perspectiva structurii conducerii acestuia. În atare condiții, concluzia care se impune este cea a apartenenței deciziei de eliberare din funcția de vicepreședinte al Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților la sfera actelor permise de prevederile art. 110 alin. (4) din Constituția României și de art. 37 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ a fi emise de Prim - ministrul României ulterior încetării mandatului Guvernului, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, astfel încât sunt nefondate argumentele recurentei ce susțin contrariul. Aspectele privind data emiterii deciziei atacate în raport de cea a adreselor emise de președintele ANRP nu pot fi valorificate în sensul propus de recurentă, câtă vreme poziționarea în timp a acestor înscrisuri ar putea viza, cel mult, urgența măsurii, iar nu necesitatea sa. Or, după cum s-a arătat în precedent, urgența nu este reglementată prin prevederile art. 110 alin. (4) din Constituția României drept atribut pe care să îl îndeplinească actele emise de Prim - ministrul României ulterior încetării mandatului Guvernului, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern. O altă chestiune evocată de recurentă a fost cea a faptului că, prin decizia emisă, Prim - ministrul României nu ar fi prezentat o motivare în care să se arate că interesul public era grav amenințat și că emiterea acesteia servește treburilor publice, măsurile dispuse depășind, în opinia recurentei, ceea ce era necesar pentru ocrotirea interesului public, astfel încât nu ar fi existat un raport adecvat între măsurile dispuse, situația de fapt și scopul legitim urmărit. Înalta Curtea observă că, preliminar oricărei analize a actului atacat din perspectivele sus indicate, trebuie înțeleasă natura juridică a funcției pe care a deținut-o partea recurentă, context în care se poate determina dacă în cauză decizia atacată a fost sau nu emisă cu "exces de putere". Din această perspectivă, Înalta Curte subliniază că funcțiile de demnitate publică, din categoria cărora face parte și cea de vicepreședinte, cu rang de subsecretar de stat, al Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, nu reprezintă funcții ocupate prin concurs, așa cum se întâmplă în cazul funcționarilor publici în general. Ceea ce stă la baza numirii politice în funcția de demnitate publică este, în mod firesc, încrederea cu care autoritate publică politică învestește persoana pe care o numește într-o astfel de funcție. În plus, la numirea în funcție, decizia Prim -ministrului nr. 667/1 noiembrie 2017 nu a fost motivată, întrucât, în mod firesc, fiind un act administrativ emis cu largă marjă de apreciere sub aspectul oportunității, emitentul nu a fost obligat să explice de ce a ales persoana pe care a numit-o în funcția de demnitate publică. Lucrurile trebuie văzute identic sau cel puțin simetric și la revocarea din funcția de demnitate publică, întrucât raționamentul este același. Cu alte cuvinte, revine autorității publice emitente să aprecieze, în marja sa, de ce alege să numească o persoană în funcția de vicepreședinte, cu rang de subsecretar de stat, al Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților și revine în aceeași marjă, tot autorității care face numirea să decidă când și de ce revocă persoana numită din funcția de vicepreședinte, cu rang de subsecretar de stat, al ANRP. Important este ca numirea/revocarea să fie în competența autorității emitente a actului și să respecte regulile procedurale, numai asupra acestor aspecte putând interveni, în ipoteza particulară incidentă în cauza pendinte, cu rol de control, instanța de contencios administrativ. Or, aceste condiții sunt îndeplinite, după cum s-a arătat mai sus. Așadar, din punct de vedere juridic, deci al legalității actului, este absolut irelevant pentru instanța de contencios administrativ care a fost rațiunea pentru care un vicepreședinte, cu rang de subsecretar de stat, al Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, a fost revocat dintr-o funcție politică. Nu se poate reține nemotivarea deciziei nr. 262/16.10.2019, câtă vreme în cuprinsul acesteia au fost indicate temeiurile juridice ale emiterii acestui act (art. 29 și art. 31 lit. s) din O.U.G. nr. 57/2015 și art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 572/2013). Totodată, faptul că la baza deciziei Prim-ministrului nr. 262/16.10.2019 a stat adresa Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților nr. 535/G.B. din 11 iulie 2019, înregistrată la Cabinetul Prim-ministrului cu nr. 5/2.269 din 11 iulie 2019 și la Secretariatul General al Guvernului cu nr. 20/6.535/T.G din 18 iulie 2019 a fost, în contextul particular incident cauzei pendinte, în mod corect valorificat de prima instanță, atunci când judecătorul fondului a reținut că actul a fost motivat prin trimitere la conținutul adresei menționate în preambulul său. Motivarea actului este succintă dar nu este nelegală, nefiind necesară indicarea interesul public amenințat ori că emiterea deciziei servește treburilor publice, cum susține recurenta, revocarea nefiind un act de sancționare juridică/disciplinară a reclamantei, ci un act de încetare a mandatului acordat inițial în baza încrederii politice. În acest context nu se poate reține că măsura dispusă ar fi depășit ceea ce era necesar pentru ocrotirea interesului public sau că nu a existat un raport adecvat între aceasta, situația de fapt și scopul legitim urmărit, fiind corectă concluzia judecătorului fondului potrivit căreia opțiunea emitentul actului de eliberare a reclamantei din funcția de demnitate publică deținută nu se înscrie în sfera abuzului de putere. În concluzie, Înalta Curte constată că hotărârea recurată este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., soluția pronunțată fiind legală. În raport de toate considerentele expuse în precedent, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.