ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3645/2022

Ședința publică din data de 21 iunie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul acestei instanțe la data de 18.12.2019 reclamantul A. a solicitat, în temeiul art. 1 și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, anularea Deciziei prim-ministrului nr. 510/11.12.2019, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 997/11.12.2019.

Prin sentința civilă nr. 388 din 9 iunie 2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Prim-Ministrul României și a anulat Decizia nr. 510/11.12.2019 emisă de pârât. Totodaă, a respins cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Justiției, ca neîntemeiată.

Împotriva a sentinței civile nr. 388 din 9 iunie 2020 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal au declarat recurs pârâtul Prim-ministrul României și de intervenientul Ministerul Justiției .

Prin recursul său pârâtul Prim-ministrul României, prin Secretariatul General al Guvernului a solicitat în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, să se dispună respingerea în totalitate a acțiunii reclamantului.

În motivarea cererii de recurs pârâtul a susținut următoarele:

Instanța de fond, în mod greșit a constatat că actul administrativ contestat este nemotivat și a dispus anularea acestuia.

Consideră recurentul că instanța de fond, în mod greșit, deși a constatat că motivarea actului administrativ nu este prevăzută de lege drept o condiție de valabilitate, totuși a concluzionat în sensul că trebuie admis faptul că motivarea reprezintă o obligație generală, aplicabilă oricărui act administrativ.

În acest sens, arată recurentul că motivarea actului administrativ cu caracter individual nu este o condiție de legalitate consacrată expres de legiuitor, ea fiind recunoscută exclusiv pe cale doctrinară și jurisprundențială ca o condiție de formă a actului administrativ cu caracter individual.

Instanța de fond, în mod greșit, a înlăturat argumentele privind practica judiciară a Înaltei Curți de Casație și Justiție, argumentând că ulterior pronunțării deciziei nr. 540/2015 au fost adoptate dispoziții legale care plasează în mod expres deciziile Prim-ministrului în sfera actelor admnsirative (art. 29 din O.U.G. nr. 57/2029), mai arată recurentul.

Or, în dosarul nr. x/2012, nici instanța de fond și nici instanța supremă nu au avut în vedere, pentru a respinge acțiunea reclamantului, lipsa calității de act administrativ a deciziilor Prim-ministrului.

Ceea ce a reținut Înalta Curte de Casație și Justiție a fost că reclamantul din acea speță, care fusese eliberat din funcția de vicepreședinte, cu rang de subsecretar de stat, al A.N.S.V.S.A. "a fost numit în baza prerogativelor primului ministru și în considerația unor calități personale, pe baza încrederii acordate de primul ministru la data respectivă și de aceea, nici eliberarea din funcție nu poate fi supusă unui regim juridic identic cu numirea în funcție pe bază de concurs.

Conform principiului simetriei în drept organul care numește o persoană într-o funcție are dreptul de a o elibera din acea funcție pe aceleași considerente avute în vedere la numire.".

Or, în prezenta cauză, poziția ocupată de intimatul-reclamant a fost una de demnitar, iar persoanele care îndeplinesc astfel de funcții "sunt selectate după criterii exclusiv politice și nu se supun regulilor privind stabilitatea, ocuparea prin concurs, celelalte dimensiuni specifice funcționarului public".

Este esențial a se reține faptul că "…dacă avem în vedere ceea ce îl caracterizează pe funcționarul public, printre care menționăm continuitatea și stabilitatea, vom observa că persoana care ocupă o funcție de demnitate publică - o funcție politică - nu întrunește caracteristicile funcționarilor publici de cariera…", susține recurentul.

Nu se poate susține că prin învestirea cu un mandat indirect (nu obținut în urma unor alegeri), prin numire de către premier, cu alte cuvinte obținând încrederea șefului guvernului, cu un mandat de asemenea politic și la fel de efemer cu cel al intimatului-reclamant, se poate crea un raport de serviciu caracterizat de stabilitate și continuitate în funcție.

Singura diferență față de speța citată constă în faptul că Autoritatea Națională pentru Cetățenie se află în subordinea Ministerului Justiției, iar nu direct a Guvernului, fapt ce nu schimbă considerentele invocate, astfel că Prim-ministrului ar trebui să i se recunoască aceleași prerogative, inclusiv cea de eliberarea din funcție a președintelui sau a vicepreședintelui unor autorități, pe care tot el i-a numit, pe motive de oportunitate.

Intimatul-reclamant a fost numit președinte al ANC pe criterii pur politice, printr-un act administrativ ce nu cuprinde niciun fel de motivare, cum de altfel a mai fost numit anterior în funcția de vicepreședinte al aceleiași autorități. Din analiza CV-ului reclamantului se poate observa că principalele calități ce l-au recomandat au fost funcțiile de natură politică deținute de-a lungul timpului și nu unele care ar fi demonstrat înalte performanțe profesionale (la momentul numirii era asistent universitar) sau competențe manageriale (cu excepția numirii anterioare în funcția de vicepreședinte, care a avut loc tot în baza unor criterii politice).

Eliberarea din funcție a fost realizată în temeiul art. 8 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 5/2010 pentru înființarea, organizarea și funcționarea Autorității Naționale pentru Cetățenie, cu modificările și completările ulterioare care dispune:

"(1) Autoritatea este condusă de un președinte, cu rang de secretar de stat, ajutat de 2 vicepreședinți, cu rang de subsecretar de stat.

(2) Președintele și vicepreședinții Autorității sunt numiți și eliberați din funcție prin decizie a primului-ministru. Numirea se realizează pentru un mandat cu durata de 4 ani, cu posibilitatea reînnoirii o singură dată."

Astfel, fără condiționarea expresă a îndeplinirii anumitor proceduri, se poate considera că legiuitorul a menționat mandatul de 4 ani, cu posibilitatea reînnoirii o singură dată, nu pentru a-i interzice Prim-ministrului eliberarea din funcție a acestuia înainte de expirarea termenului, ci pentru a limita în mod expres posibilitatea reînnoirii cu mai mult de un mandat. Dacă legiuitorul ar fi dorit ca numirea și eliberarea președintelui să fie efectuată pe baza unor criterii specifice, ar fi menționat în mod expres acest lucru.

Astfel, cât timp actul de numire a avut ca temei legal prerogativele acordate de lege Prim-ministrului, de numire în funcția similară funcției de demnitate publică, fiind deci intuitu personae, fără îndeplinirea unei condiții exprese, per a contrario, și eliberarea din funcție trebuie să fie considerată ca legal emisă în același temei, elementul determinant constituindu-l aptitudinile, calitățile sau meritele profesionale ale unei persoane, concluzionează recurentul.

În susținerea celor afirmate menționează deopotrivă și prevederile art. 6 alin. (2) lit. a) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009, cu modificările și completările ulterioare, care dispun în mod expres că elaborarea actelor cu caracter individual care au ca obiect exclusiv numiri și revocări din funcție nu este condiționată de existența anumitor documente de politici publice aprobate de Parlament sau Guvern.

Așadar, arată recurentul că instanța de fond, în mod greșit, a constatat că natura juridică a mandatului președintelui Autorității Naționale pentru Cetățenie nu are relevanță în cauză.

Acest mandat se deosebește în mod radical de natura juridică a mandatului altor conducători de autorități și instituții publice și, fără prevederea expresă a legiuitorului privind o eventuală încetare a acestuia înainte de termen, atât numirea cât și eliberarea sunt strict prerogativele ce revin în totalitate Prim-ministrului, în baza mandatului acordat prin Hotărârea Parlamentului României nr. 22/2019 pentru acordarea încrederii Guvernului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 888 din 4 noiembrie 2019.

Prin recursul său întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intervenientul Ministerul Justiției a susținut că instanța de fond a pronunțat o soluție de admitere a acțiunii, considerând că actul administrativ contestat nu respectă exigențele minime privind motivarea, fiind complet nemotivat în fapt.

Totodată, a înlăturat argumentele privind practica judiciară a Înaltei Curți de Casație și Justiție, argumentând că ulterior pronunțării deciziei nr. 540/2015 au fost adoptate dispoziții legale care plasează în mod expres deciziile prim-ministrului în sfera actelor admnsirative (art. 29 din O.U.G. nr. 57/2029).

Or, în dosarul nr. x/2012, nici instanța de fond și nici instanța supremă nu au avut în vedere, pentru a respinge acțiunea reclamantului, lipsa calității de act administrativ a deciziilor prim-ministrului.

Ceea ce a reținut Înalta Curte de Casație și Justiție a fost că reclamantul din acea speță, care fusese eliberat din funcția de vicepreședinte, cu rang de subsecretar de stat, al A.N.S.V.S.A. "a fost numit în baza prerogativelor primului ministru și în considerația unor calități personale, pe baza încrederii acordate de primul ministru la data respectivă și de aceea, nici eliberarea din funcție nu poate fi supusă unui regim juridic identic cu numirea în funcție pe bază de concurs.

Conform principiului simetriei în drept organul care numește o persoană într-o funcție are dreptul de a o elibera din acea funcție pe aceleași considerente avute în vedere la numire.".

Or, și în prezentul dosar, poziția ocupată de intimatul reclamant a fost una de demnitar, iar persoanele care îndeplinesc astfel de funcții "sunt selectate după criterii exclusiv politice și nu se supun regulile privind stabilitatea, ocuparea prin concurs, celelalte dimensiuni specifice funcționarului public". Este esențial a se reține faptul că "…daca avem în vedere ceea ce îl caracterizează pe funcționarul public, printre care menționăm continuitatea și stabilitatea, vom observa ca persoana care ocupa o funcție de demnitate publică - o funcție politică - nu întrunește caracteristicile funcționarilor publici de cariera…". Nu se poate susține că prin învestirea cu un mandat indirect (nu obținut în urma unor alegeri), prin numire de către premier, cu alte cuvinte obținând încrederea șefului guvernului, cu un mandat de asemenea politic și la fel de efemer cu cel al reclamantului, se poate crea un raport de serviciu caracterizat de stabilitate și continuitate în funcție.

Ținând cont că în cauza de față, reclamantul a fost numit pe criterii pur politice, printr-un act administrativ ce nu cuprinde niciun fel de motivare, cum de altfel a mai fost numit anterior în funcția de vicepreședinte al aceleiași autorități, recurentul arată că își mențin valabilitatea toate argumentele avute în vedere în speța invocată.

De altfel, instanța supremă a mai reținut prin decizia nr. 540/2015 și că "Împrejurarea că prin H.G. nr. 1415/2009 se reglementează durata mandatului președintelui respectiv vicepreședintelui A.N.S.V.S.A. la 5 ani, fără a se stabili în mod expres condițiile de eliberare din această funcție înainte de expirarea mandatului, nu înseamnă că i se poate restrânge primului ministru posibilitatea de a lua măsuri pentru eficientizarea activității instituției chiar și prin eliberarea din funcție a președintelui sau a vicepreședintelui, decizia de eliberare fiind una de oportunitate, iar în acest caz anularea actului poate interveni numai în situația în care dreptul de apreciere a fost exercitat cu exces de putere ceea ce în speță nu s-a demonstrat.".

În prezenta cauză, singura diferență constă în faptul că Autoritatea Națională pentru Cetățenie se află în subordinea Ministerului Justiției, iar nu direct a Guvernului, astfel că prim-ministrului ar trebui să i se recunoască aceleași prerogative, inclusiv cea de eliberarea din funcție a președintelui sau a vicepreședintelui unor autorități pe care tot el i-a numit, pe motive de oportunitate.

Initmatul-reclamant A. nu a depus întâmpinare.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte constată următoarele:

Instanța de fond a fost învestită cu controlul jurisdicțional de legalitate al Deciziei nr. 510/11.12.2019 emisă de Prim-ministrul României, act administrativ prin care reclamantul a fost eliberat din funcția de președinte, cu rang de secretar de stat, al Autorității Naționale pentru Cetățenie, unicul aspect de nelegalitate de care s-a prevalat reclamantul în calitate de persoană vătămată în drepturile și interesele sale legitime prin emiterea acestuia constituind nemotivarea acestui act administrativ.

Instanța de fond a validat argumentele de nelegalitate invocate de reclamant și a dispus anularea actului administrativ contestat, reținând în esență că rigorile specifice unui act administrativ implică obligația generală de motivare a acestuia, nu numai invocarea cadrului legal pe baza căruia actul este emis, iar în concret motivarea se impunea cu atât mai mult cu cât reclamantul fusese numit în funcție pe durata unui mandat de 4 ani, nefiind justificată eliberarea acestuia din funcție anterior acestui termen.

Aprecierile și soluția instanței de fond sunt eronate.

Prin urmare, sunt fondate criticile pârâtelor referitoare la caracterul motivat al deciziei constestate în prezenta cauză.

Prin Decizia Prim - ministrului României nr. 510/11.12.2019, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 997 din 11.12.2019, reclamantul a fost eliberat din funcția de Președinte cu rang de secretar de stat al Autorității Naționale pentru Cetățenie.

Temeiurile juridice care au stat la baza acestei decizii, invocate ca atare în preabulul acesteia, au fost art. 29 și 31 lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ și art. 8 alin. (1) și alin. (2) din O.U.G. nr. 5/2010.

Potrivit art. 8 alin. (1) și alin. (2) din O.U.G. nr. 5/2010:, Autoritatea este condusă de un președinte, cu rang de secretar de stat, ajutat de 2 vicepreședinți, cu rang de subsecretar de stat, sunt numiți prin decizie a primului-ministru, pentru o perioadă de 4 ani", competența prim-ministrului fiind subliniată cu caracter general și de 31 lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ care prevede atribuția acestuia de numire și eliberare din funcție a conducătorilor organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepția situației în care aceștia au calitatea de membru al Guvernului.

De asemenea, art. 29 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ prevede că în exercițiul atribuțiilor sale prim-ministrul emite decizii, calificate de legiutor ca fiind acte administrative supuse procedurii de publicare în Monitorul Oficial al României.

Dată fiind natura juridică a acestor decizii, acestea trebuie să răspundă exigențelor de legalitate ale actelor administrative.

Printre acestea este și cerința motivării actului administrativ care în legislație și în jurisprudență este privită ca o veritabilă condiție de legalitate a acestuia, o garanție împotriva conduitei arbitrare și a excesului de putere al autorităților publice, menită să ofere destinatarilor lui ori terților interesați o informarea corectă asupra treburilor publice și asupra problemelor de ordin personal, iar instanței să permită efectuarea unui control de legalitate adecvat.

Așa cum s-a reținut constant în jurisprudența instanței supreme, motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competența emitentului, ci trebuie să conțină elemente de fapt și de drept pentru a putea realiza scopul ambivalent anterior expus.

Prin urmare, caracterul suficient al considerentelor unui act administrativ este dată de calitatea informativă a acestora, iar nu de cantitatea sau întinderea lor, să permită destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate, așa cum s-a arătat în precedent.

Însă, Decizia Prim-ministrului României nr. 510/11.12.2019 răspunde exigențelor de legalitate anterior amintite. În cuprinsul acesteia sunt menționate, așa cum s-a arătat, temeiurile juridice care justifică măsura eliberării din funcția deținută de reclamant.

Elementele de fapt ale acestei decizii sunt reprezentate de pierderea încrederii acordate de prim-ministru, ca șef a Guvernului, considerent implicit în acest act administrativ, de care reclamantul nu poate afirma că nu avea cunoștință.

Reclamantul a fost numit prin Decizia Prim-ministrului României nr. 244/08.03.2017 în funcția de Președinte cu rang de secretar de stat al Autorității Naționale pentru Cetățenie numai în considerarea încrederii acordate de prim-ministru ca șef al Guvernului și doar pe criterii de natură politică, astfel că, spre respectarea principiului simetriei actelor juridice, pierderea acesteia justifică eliberarea sa din funcția unde a fost astfel numit.

Împrejurarea că legiutorul a prevăzut numirea președintelui Autorității Naționale pentru Cetățenie pentru un mandat de 4 ani, în aceste circumstanțe fiind, de altfel, numit și reclamantul, trebuie intepretat în sensul că legiutorul a avut în vedere limita maximă a mandatului cu condiția existenței pe toată această perioadă a încrederii prim-ministrului. Funcția de demnitate ocupată de reclamant are o importantă componentă politică, acesta fiind chemat, cu încrederea cu care a fost învestit, iar nu a unor competențe verificate prealabil, cum e cazul funcției publice, a pune în practică programul politic al guvernului în cadrul autorității publice pe care a fost desemnat a o conduce. Pierderea acestui atribut este suficient pentru revocarea sa din funcție înainte de termenul stipulat legal, nefiind necesare considerente suplimentare pentru justificarea neîncheierii mandatului complet.

Prin urmare, decizia atacată din perspectiva criticilor formulate este legală, astfel că hotărârea instanței de fond care a invalidat-o este dată cu intepretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse de fapt și de drept expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 și 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de pârâtul Prim-Ministrul României și de intervenientul Ministerul Justiției împotriva sentinței civile nr. 388 din 9 iunie 2020 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, pe care o casează și rejudecând cauza va respinge acțiunea formulată de reclamant ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâtul Prim-Ministrul României și de intervenientul Ministerul Justiției împotriva sentinței civile nr. 388 din 9 iunie 2020 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, în rejudecare, respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 21 iunie 2022.