ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1512/2024
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1512/2024 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2024)
Ședința publică din data de 14 martie 2024
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin acțiunea înregistrată la data de 30 iunie 2023 pe rolul Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2023, reclamantul A., deputat B. ales în Circumscripția electorală nr. 18 Galati, în contradictoriu cu Parlamentul României - Camera Deputaților, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, având în vedere prevederile art. 194 C. proc. civ., a formulat acțiune, prin care a solicitat instanței să dispună prin hotărârea pe care o va pronunța:
I. anularea Deciziei Biroului Permanent al Camerei Deputaților nr. 3/17.05.2023 și a Hotărârii nr. 33/6.06.2023 a Camerei Deputaților;
II. suspendarea executării Deciziei Biroului Permanent al Camerei Deputaților nr. 3/17.05.2023 până la soluționarea definitivă a cauzei.
Hotărârea instanței de fond
Prin sentința civilă nr. 168 din 17 iulie 2023, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității cererii de suspendare formulată în cadrul acțiunii civile în contencios administrativ de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Parlamentul României – Camera Deputaților și a respins cererea de suspendare a executării Deciziei Biroului Permanent al Camerei Deputaților nr. 3/17.05.2023, ca inadmisibilă.
Recursul exercitat în cauză
Împotriva sentinței civile nr. 168 din 17 iulie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.
Printr-un prim set de critici recurentul-reclamant a susținut că instanța de fond a încălcat regulile de procedură privind stabilirea competenței sale prin omiterea discutării acestei chestiuni prealabil oricărei alte discuții.
Astfel, prima instanță nu s-a conformat cerințelor imperative ale art. 131 C. proc. civ. și nu a stabilit dacă instanța este competentă general, material și teritorial să judece pricina și nici temeiurile de drept pentru care constată competența sa. Întrucât instanța era obligată din oficiu să-și verifice competența, sancțiunea aplicabilă este nulitatea actului emis, având in vedere dispozițiile art. 131 alin. (2) pct. 1 C. proc. civ.
Printr-un alt set de critici, recurentul-reclamant a învederat, în esență, că sentința civilă atacată nu întrunește exigențele de motivare prevăzute imperativ de dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în condițiile în care instanța de fond nu a examinat efectiv susținerile sale privind accesul la instanță, menționate în cuprinsul acțiunii și prezentate verbal la termenul de judecată, omițând total în considerentele hotărârii aceste argumente.
Astfel, nu au fost analizate dispozițiile legale invocate și jurisprudența CEDO redată, prima instanță raportându-se doar la apărările pârâtei, pe care le-a reprodus, dar fără a le analiza, reținându-se că actul atacat nu ar fi un act administrativ, fără vreo motivare.
Recurentul-reclamant a mai susținut și că instanța de fond a incălcat dispozițiile Constituției, respectiv art. 21, coroborat cu art. 20, art. 52 alin. (1), neobservând că dispozițiile art. 55 alin. (3) din Legea nr. 96/2006 instituie o restricție de acces la justiție, fiind mai puțin favorabile decât dispozițiile constituționale menționate și cele ale art. 6 (1) CEDO și ale art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a UE. Or, dreptul Statului de a reglementa propriile legi, în virtutea marjei de apreciere de care dispune și a principiului suveranității, trebuie subordonat garanțiilor speciale inerente dreptului la un proces echitabil în sensul Convenției Europene a Drepturilor Omului.
În speță, ar trebui să se aplice Recomandarea (2004)5 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind verificarea compatibilității proiectelor de lege, a legilor în vigoare și a practicilor administrative cu standardele impuse de CEDO, punctele 12 și III.28 din Anexă.
Accesul liber la justiție nu exclude însă existența unor proceduri administrative prealabile dacă organele jurisdicționale administrative fie îndeplinesc ele însele cerințele art. 6 alin. 1 din CEDO, fie acestea suportă controlul ulterior al unui organ judiciar cu jurisdicție deplină, dacă nu se conformează acestor exigențe. În acest sens a invocat Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994 privind liberul acces la justiție al persoanelor în apărarea drepturilor, libertăților și intereselor lor legitime, publicată în "Monitorul oficial al României" nr. 69 din 16 martie 1994.
Apărările formulate în cauză
Intimatul - pârât Parlamentul României - Camera Deputaților a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esență, apărările susținute în fața instanței de fond.
II. Soluția instanței de recurs
Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de criticile de nelegalitate invocate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este fondat, pentru următoarele considerente:
În cauză, reclamantul, a solicitat suspendarea Deciziei Biroului Permanent al Camerei Deputaților nr. 3/17.05.2023 până la soluționarea definitivă a cererii de anulare a acesteia, temeiul cererii sale fiind reprezentat de art. 15 din legea contenciosului administrativ.
Prin decizia menționată reclamantul, având calitatea de deputat, a fost sancționat în sensul diminuării indemnizației cu 50% pe o perioadă de 6 luni pentru nerespectarea prevederilor art. 129 alin. (2) sau ale art. 245
1
, respectiv reducerea duratei luării de cuvânt la 10 secunde/intervenție pe o perioadă de 3 luni în cadrul ședințelor Camerei Deputaților, începând cu ziua aplicării sancțiunii disciplinare, pentru săvârșirea abaterii prevăzute la art. 158 alin. (6) teza a II-a, sancțiuni prevăzute de art. 246 alin. (1) lit. g) și h) din Regulamentul Camerei Deputaților.
Prima instanță a respins cererea ca inadmisibilă, reținând că decizia a cărei suspendare se solicită nu reprezintă un act administrativ întrucât, pe de o parte, nu se încadrează în noțiunea expresă expusă de către legiuitor în legea contenciosului administrativ iar pe de altă parte, prevederile Legii nr. 96/2006 nu stabilesc o competență expresă a instanței de contencios administrativ, în raport de prevederile art. 54 din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor ce reglementează conduita și disciplina parlamentară, potrivit cu care "(1) Împotriva hotărârii Biroului permanent al Camerei, care vizează aplicarea sancțiunilor prevăzute la art. 53 alin. (7), se poate face contestație în termen de 15 zile lucrătoare de la data comunicării. (2) Contestația se soluționează de către plenul Camerei în termen de 15 zile lucrătoare de la înregistrarea acesteia, cu votul majorității membrilor prezenți ai Camerei, în sedința secretă. (3) Hotărârea plenului Camerei este definitivă și executorie și se aduce la cunostința publică în sedința de plen".
Cu toate acestea, instanța de control judiciar constată că prezenta cauză nu poate fi analizată strict din perspectiva normelor de drept interne invocate de pârât prin întâmpinarea depusă în cauză. Aceasta întrucât cauza se situează și în sfera de aplicare a Convenției Europene a Drepturilor Omului, respectiv a art. 6 paragraful 1 din Convenția EDO, care garantează accesul efectiv la o instanță.
Astfel, prin Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunțată în Cauza Golder contra Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat importanța deosebită pe care o atribuie principiului liberului acces la justiție pentru însăși existența unei societăți democratice. Acestei hotărâri îi poate fi atribuit un dublu merit: pe de o parte, acela de a fi tranșat problema privind sfera de aplicabilitate a art. 6 paragraful 1 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, în sensul în care acesta reglementează nu numai condițiile necesare desfășurării unui proces echitabil, ci și dreptul de a accede la un astfel de proces pentru apărarea drepturilor prevăzute de lege, iar, pe de altă parte, acela de a fi subliniat importanța exercitării unui asemenea drept în contextul unei societăți democratice și al unui stat de drept.
În sensul considerentelor expuse anterior, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că scopul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale este "să apere nu drepturi teoretice sau iluzorii, ci concrete și efective", în acest sens fiind Hotărârea din 12 iulie 2001, pronunțată în Cauza Prințul Hans-Adam II de Liechtenstein împotriva Germaniei, și Hotărârea-pilot din 12 octombrie 2010, pronunțată în Cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României.
Tot în lumina celor statuate în jurisprudența Curții de la Strasbourg, instanța de recurs reține că asigurarea unui drept de acces efectiv la justiție trebuie analizată și prin prisma efectelor pe care hotărârea judecătorească le are asupra drepturilor persoanei care s-a adresat justiției. În acest sens, prin Decizia Curții Constituționale nr. 17 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 261 din 13 aprilie 2017, paragraful 42, s-a reținut că un drept de acces la justiție efectiv "nu se caracterizează doar prin posibilitatea instanței de judecată de a examina ansamblul mijloacelor, argumentelor și probelor prezentate și de a pronunța o soluție, ci și prin faptul că soluția pronunțată determină înlăturarea încălcării denunțate și a consecințelor sale pentru titularul dreptului încălcat".
Totodată, instanța de control judiciar are în vedere și hotărârea pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Buzoianu împotriva României, cauză în care petentul a susținut, în temeiul articolului 6 din Convenție, că dreptul său de acces la instanță a fost încălcat întrucât nu a putut contesta decizia Parlamentului României din 16 octombrie 2012 pentru a fi examinată pe fond de un tribunal independent și imparțial instituit prin lege, având în vedere că:
(i), pe de o parte, instanțele de drept comun i-au respins contestația împotriva acestei decizii, deoarece aceasta din urmă putea fi revizuită exclusiv printr-o contestație constituțională
și (ii), pe de altă parte, Curtea Constituțională i-a respins contestația împotriva deciziei ca inadmisibilă, deoarece legea română nu prevedea un drept de acțiune individuală la Curtea Constituțională.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut în această cauză:
"41. Justificarea oferită de Guvern, la fel ca și instanțele naționale, pentru situația reclamantului pare să se bazeze exclusiv pe puterea legislativă absolută și pe autoritatea conferită Parlamentului prin Constituție. Întradevăr, art. 6 din Convenție nu garantează dreptul de acces la o instanță care are competența de a invalida sau de a anula o lege adoptată de legiuitor (a se vedea Ruiz-Mateos și alții împotriva Spaniei, 14324/88, decizia Comisiei din19 aprilie 1991, Decizii și Rapoarte 69, p. 231, și Posti și Rahko împotriva Finlandei, nr. 27824/95, pct. 52, CEDO 2002-VII).
Cu toate acestea, în cazul în care un decret, o decizie sau o altă măsură, deși nu au ca obiect în mod formal o anumită persoană fizică sau juridică, afectează în esență "drepturile sau obligațiile cu caracter civil" ale unei astfel de persoane sau ale unui grup de persoane aflate într-o situație similară, fie datorită anumitor caracteristici specifice acestora, fie datorită unei situații de fapt care le diferențiază de toate celelalte persoane, art. 6 § 1 poate impune ca fondul deciziei sau a măsurii în cauză să poate fi contestat de persoana sau de grupul în cauză în fața unei instanțe care îndeplinește cerințele acestei dispoziții (a se vedea Posti și Rahko, citată anterior, pct. 53). În opinia Curții, acest lucru este valabil cu atât mai mult atunci când, la fel ca în speță, decizia în cauză nu constituie o lege în sens material (un act normativ cu aplicabilitate generală, care se aplică unor situații stabilite în mod obiectiv), ci o decizie care aplică legislația relevantă numai unui caz particular (a se vedea ProjectTrade d.o.o. împotriva Croației, nr. 1920/14, pct. 68, 19 noiembrie 2020).
Curtea reiterează principiile relevante stabilite în jurisprudența sa referitoare la dreptul unei persoane de a formula pretenția sa cu privire la drepturi civile sau obligații în fața unei instanțe (a se vedea C., citată anterior, pct. 145-147).
În continuare, Curtea observă că Guvernul nu a susținut că reclamantul a avut acces și la alte căi de atac interne mai eficiente, pentru a obține soluționarea litigiului în cauză, și nici nu a furnizat dovezi în acest sens. Prin urmare, nu poate decât să concluzioneze că întinderea controlului jurisdicțional de care a beneficiat reclamantul în circumstanțele prezentei cauze nu poate fi considerată "suficientă" în sensul art. 6 din Convenție.
În opinia Curții, acest lucru poate fi cu greu reconciliat cu esența dreptului de acces la o instanță, care include nu numai dreptul de a institui o procedură, ci și dreptul de a obține o "soluționare" a litigiului de către o instanță [a se vedea Parohia Greco-Catolică Lupeni și alții împotriva României (MC), nr. 76943/11, pct. 86, 29 noiembrie 2016]. Atunci când există un litigiu serios și real cu privire la legalitatea ingerinței în exercitarea de către o persoană a drepturilor sale civile, care privește însăși existența dreptului civil invocat sau sfera de aplicare a acestuia, art. 6 § 1 îi conferă persoanei în cauză "dreptul de a obține soluționarea acestei probleme din dreptul intern de către o instanță" (ibidem, pct. 85).
Având în vedere cele de mai sus, Curtea concluzionează că statul pârât a încălcat însăși esența dreptului reclamantului de acces la o instanță, din cauza limitelor specifice stabilite pentru controlul cauzei sale, în cadrul hotărârilor pronunțate de instanțele naționale.
În consecință, a fost încălcat dreptul reclamantului de acces la o instanță, astfel cum este garantat de art. 6 § 1 din Convenție".
În aceste condiții, instanța de control judiciar constată că o eventuală admitere a excepției inadmisibilității ar fi incompatibilă cu dreptul reclamantului de acces efectiv la o instanță, astfel cum este acesta garantat de art. 6 § 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, astfel că se impune respingerea acestei excepții.
Având în vedere considerentele care au determinat soluția recursului de față și pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție, Înalta Curte va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond în vederea continuării judecății, pentru asigurarea respectării principiilor fundamentale ale procesului civil.
Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și (2) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte, va admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 168 din 17 iulie 2023 a Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 168 din 17 iulie 2023 a Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal.
Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.
Definitivă.
Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 14 martie 2024.