ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1102/2023

Ședința publică din data de 1 martie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 16.05.2020 reclamanta Municipiul Mangalia prin Primar în contradictoriu cu Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației (MLPDA), în calitate de Autoritate de Management (AMPOR) si Agenția pentru Dezvoltare Regionala Nord-Est (ADRNE), în calitate de Organism Intermediar (OIPOR), în temeiul art. 8 și art. 10 din Legea nr. 554/2004, a solicitat:

- anularea Deciziei (necomunicata) emisa de AMPOR-MLPDA de soluționare a Contestației nr. 85, formulată de Municipiul Mangalia, contestație înregistrată la MLPDA sub nr. x/22.02.2020 și în Registrul de contestări sub nr. 85, cu consecința admiterii contestației așa cum a fost formulata

- anularea Notificării ADRNE nr. 4416/01/18.02.2020 de respingere, in perioada de precontractare, a proiectului "Creșterea accesului la sistemul educațional prin reabilitarea infrastructurii publice", cod SMIS 125581.ce face obiectul cererii de finanțare x;

- obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecata.

Curtea de Apel București – secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 1173 din 17 noiembrie 2020, a respins acțiunea formulată de reclamantul Municipiul Mangalia, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației și Agenția pentru Dezvoltare Regională Nord Est având ca obiect "anulare act administrativ DEC.NR. 85".

Împotriva acestei sentințe a promovat recurs reclamantul Municipiul Mangalia întemeiat în drept pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

În esență, s-a susținut aplicarea greșită a textelor de lege care au fost apreciate ca fiind incidente în cauza, instanța de judecată nu a analizat aspectul legat de conținutul diferit al celor doua adrese cu același număr, conținut diferit privind chiar documentele obligatorii, fiind dezbătută doar legalitatea comunicării anexelor prin aplicație si prin fax.

Critica nu era legată doar de faptul că aceeași adresă a fost trimisă și prin fax, pentru motivul invocat de pârâți, respectiv imposibilitatea încărcării anexelor ce au mai mult de 250 de caractere, ci de faptul ca se solicitau alte documente în cele doua comunicări cu același număr, respectiv avizul de oportunitate se solicita doar prin adresa trimisa prin fax si nu prin adresa trimisa prin sistemul MySMIS, în condițiile prevăzute de art. 8.5 din Ghidul Solicitantului.

S-a mai susținut că lipsa culpei reclamantului este legată tocmai de faptul ca cele două adrese trimise, una prin fax și una prin sistemul MySMIS, aveau conținut diferit fără legătură cu faptul ca Anexele ce aveau mai mult de 250 de caractere nu puteau fi încărcate, fapt ce în mod evident a indus în eroare beneficiarul cu privire la documentele obligatorii ce trebuiau depuse pana pe data de 17.02.2020, adică in termenul de 30 de zile.

Referitor la motivul prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., indicat ca temei de drept al recursului, se arată că, în ceea ce privește sancțiunea anularii cererii de finanțare (cerere cu un impact local și social major, fiind vorba despre o unitate de învățământ) raportat la complinirea documentației cu depășirea cu doua zile a termenului de 30 de zile (calculat de la prima adresa incompleta, 17.01.2020) trebuie avut în vedere că autoritatea poate anula cererea de finanțare după o analiza prealabilă, fără să fie în situația unei anulari de drept a cererii de finanțare.

Recurentul a susținut, pe de o parte, că documentul lipsă constituie o obligație pentru o cu totul alta etapă iar, pe de alta parte, lipsa acestuia nu conduce în mod automat la respingerea proiectului, finanțatorul având doar posibilitatea ("proiectul poate fi respins"), nu și obligația.

Inducerea în eroare a beneficiarului cu privire la documentele obligatorii este un alt argument ce putea conduce la prorogarea termenului de depunere a avizului Ministerului Educației Naționale ori la menținerea dispozițiilor prevăzute în Adresa x/16.01.2020 comunicată în condițiile art. 8.5. din Ghidul Solicitantului, fără necesitatea depunerii avizului in perioada precontractuală.

Pentru aceleași argumente, AM POR avea posibilitatea legală de a admite contestația formulată, întrucât, la data de 19.02 2020, la o zi după respingerea proiectului, fusese emis Avizul de oportunitate favorabil de către MEN, acesta fiind în vigoare la momentul analizei contestației.

În ipoteza în care respingerea cererii de finanțare ar fi o sancțiune de drept formularea textului de lege ar fi fost una diferită, excluzând intervenția autoritarii sub aspectul aprecierii oportunității respingerii cererii precum și dreptul de formulare al contestației în ipoteza nedepunerii documentației solicitate în termen de 30 de zile de la data solicitării documentelor.

În concluzie, recurentul-reclamant a susținut că instanța a făcut o aplicare greșită a legii în ceea ce privește obligativitatea aplicării sancțiunii anularii cererii de către autoritate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

Intimata Agenția pentru Dezvoltare Regională Nord Est a formulat întâmpinare, în termen legal, prin care a solicitat, pe cale de excepție, constatarea nulității recursului pentru nemotivare iar, pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală.

De asemenea, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În combaterea criticilor expuse prin memoriul de recurs, ambii intimați au susținut că, prin adresă a fost specificat și termenul maxim de 30 zile calendaristice pentru transmiterea documentelor solicitate și s-a pus în vedere solicitantului în mod punctual: "Este răspunderea și riscul dvs. dacă veți transmite documentele în ultima zi a termenului respectiv și nu veți mai putea beneficia de posibilitatea de a fi solicitate clarificări", conform prevederilor de la secțiunea 8.5, alin. (4), teza a II-a din Ghidul solicitantului, în același text fiind prevăzută expres și sancțiunea respingerii cererii de finanțare în cazul depășirii termenului de 30 zile calendaristice: "....cererea de finanțare fiind respinsă din procesul de evaluare, selecție și contractare dacă termenul este depășit și/sau dacă documentele sunt incomplete/neclare".

În etapa procesuală a recursului, nu a fost administrată proba cu înscrisuri noi, în condițiile art. 492 C. proc. civ.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului și soluția pronunțată în recurs:

Analizând recursul exercitat de către recurentul Municipiul Mangalia prin prisma dispozițiilor legale relevante, Înalta Curte constată caracterul nefondat al acestuia, pentru considerentele ce vor succede:

Cu titlu prealabil, Înalta Curte are în vedere faptul că drept temei al recursului declarat au fost invocate motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Criticile concrete formulate pot fi însă subsumate numai motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8, întrucât cea dintâi teză de nelegalitate a fost invocată pur formal, nefiind argumentată de vreo critică susceptibilă de cenzură în recurs, din perspectiva pretinselor vicii ale motivării deciziei atacate.

Or, hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care s-a întemeiat soluția de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă soluția și argumentarea îl nemulțumesc pe recurent, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reține incidența motivului de casare invocat.

Cu toate acestea, nu încape nicio îndoială cu privire la faptul că motivarea unei hotărâri judecătorești se constituie într-o fundamentală exigență, caracterul efectiv al accesului părților la justiție și al dreptului acestora la un proces echitabil impunând, în mod necesar, ca hotărârea să fie motivată îndeajuns de amplu, limpede și convingător, astfel încât părțile să poată cunoaște motivele de fapt și/sau de drept care au format convingerea judecătorului și în raport de care cererile sau apărările lor au fost admise ori, după caz, respinse.

Înalta Curte are a observa, că instanța fondului a respectat principiul disponibilității părților în procesul civil reglementat de art. 9 (2) C. proc. civ. care prevede că obiectul și limitele unui proces civil "sunt stabilite prin cererile și apărările părților", instanța fiind ținută de aceste limite și de obiect.

Convingerea instanței supreme, pornind de la aceste considerații de ordin teoretic, este că judecătorul fondului, sub aspectul menționat anterior, a reținut corect că "motivele pentru care reclamanta solicită anularea actului (neurmat de vreun capăt de cerere subsecvent anulării) vizează omisiunea solicitării prin adresa nr. x/16.01.2020, transmis prin aplicația MySMIS, a depunerii avizului de oportunitate emis de Ministerul Educației Naționale (MEN) și faptul că s-a solicitat un document ce nu era necesar pentru etapa precontractării, ci pentru următoarea etapa, cea a contractării.

Nu s-ar putea considera, precum afirmă recurentul, că motivarea ar fi fost realizată formal, iar nu efectiv, și nici că instanța ar fi uzat doar de afirmații generale, analiza consideratelor evidențiind preocuparea instanței de fond de a stabili prin raportare la probe elementele de fapt relevante și de a aplica la acestea, în mod concret, dispozițiile legale incidente.

Așadar, nu există, temeiuri pentru a considera că sentința instanței de fond ar fi lovită de nulitate, în sensul prevederilor art. 174 și 175 C. proc. civ.

Criticile recurentului, circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., vizează critici de nelegalitate axate pe teza încălcării și aplicării greșite a prevederilor art. 8.5 din ghidul solicitantului.

Procedând în continuare la analiza criticilor formulate, Curtea constată însă că acestea nu sunt apte a determina reformarea sentinței recurate, pentru considerentele ce succed:

Situația de fapt reținută de prima instanță

Sub aspectul circumstanțelor cauzei, reclamantul Municipiul Mangalia intenționa să acceseze fonduri nerambursabile în cadrul apelului nr. POR/2018/13/U.1/1/SUERD, depunând cererea de finanțare pentru proiectul "Creșterea accesului la sistemul educațional prin reabilitarea folia structurii publice", cod SMIS 125581, organismul intermediar (OI) care gestiona acest apel fiind Agenția pentru Dezvoltare Regională Nord-Est (ADRNE).

Practic, finanțarea, în concret, presupunea construirea și dotarea corespunzătoare a unui ansamblu infrastructură compus din clădire școala D+YU-2H+3E parțial și amenajări exterioare, în vederea relocării școlii Gala Galaction din Mangalia care în prezent funcționează în 3 corpuri de clădire vechi, construite în anii 1900, 1954 si 1956 aflate la adrese separate, în condițiile în care una dintre clădiri, urmează să fie retrocedată ca urmare unei hotărâri judecătorești definitive.

Se mai reține că, deși cererea de finanțare a fost declarată eligibilă, ulterior, în cadrul etapei de precontractare, prin Notificarea ADRNE nr. 4416/01/I8.02.2020, a fost adus la cunoștință faptul ca proiectul a fost respins de la finanțare deoarece nu a transmis Avizul de oportunitate al investiției, emis de Ministerul Educației Naționale, până la data de 17.02.2020.

Așadar, prin adresa nr. x/18.02.2020 emisă de pârâta Agenția pentru Dezvoltare Regionala Nord-Est (ADRNE), în calitate de Organism Intermediar (OI), recurentul-reclamant a fost încunoștințată că, în cadrul etapei de precontractare s-a respins de la finanțare proiectul întrucât nu a transmis Avizul de oportunitate al investiției, emis de Ministerul Educației Naționale, până la data de 17.02.2020, înăuntrul termenului de 30 de zile calendaristice de la transmiterea scrisorii de demarare a etapei de precontractare .

Prin Decizia nr. 44198/18.03.2020 emisă de Comisia de soluționare a contestației din cadrul pârâtei Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației (MLPDA), în calitate de Autoritate de Management (AMPOR), a fost respinsă contestația reclamantei .

Problema de drept dedusă judecării prezentului recurs privește interpretarea prevederilor art. 8.5 din Ghidului solicitantului referitor la etape precontractuală unde se specifică în mod expres faptul ca aceasta etapa se desfășoară în conformitate cu prevederile secțiunii 8.5 Etapa de precontractare din Ghidul solicitantului, Condiții generale de accesare a fondurilor.

Recurentul-reclamant a arătat că transmiterea documentului - avizul de oportunitate emis de MEN - constituie o obligație în sarcina sa "pentru o cu totul alta etapă" decât etapa de precontractare, astfel că nu poate fi reținută fiind contrară prevederilor Ghidul solicitantului care reglementează procedura aferentă pentru etapa precontractuală.

De asemenea, a susținut că măsura de respingere, în perioada de precontractare, a proiectului "Creșterea accesului la sistemul educațional prin reabilitarea infrastructurii publice", cod SMIS 125581, ce face obiectul cererii de finanțare x/2018/1 V13.1/1/SUERD/10/24-10-2018 a fost dispusă abuziv și nelegal, iar contestația a fost respinsă în mod neîntemeiat.

A mai precizat recurentul-reclamant că adresa a fost analizată de personalul din cadrul primăriei precum și documentele solicitate în cadrul celei transmise prin aplicația MYSMIS, fiind comunicate până în 12.02.2020, cu respectarea termenului de 30 de zile prevăzut de lege, iar faptul că aceeași adresă a fost transmisă prin fax, cu conținut diferit, respectiv cuprinzând solicitarea suplimentară de depunere a avizului de oportunitate al Ministerului Educației, nu poate fi imputat angajaților primăriei.

Ca atare, criticile pentru care reclamantul a solicitat anularea actului a vizat omisiunea solicitării prin adresa nr. x/16.01.2020, transmis prin aplicația MySMIS, a depunerii avizului de oportunitate emis de Ministerul Educației Naționale (MEN) și faptul că s-a solicitat un document ce nu era necesar pentru etapa precontractării, ci pentru următoarea etapa, cea a contractării.

Înalta Curte constată că prima instanță a realizat o corectă aplicare a normei legale incidente în cauză validând raționamentul și modalitatea de aplicare a legii de către intimați.

În concret, art. 8.5 din cadrul Ghidul Solicitantului prevede referitor la etapa precontractuală: "Demararea etapei precontractuale se va realiza prin transmiterea unei scrisori prin care se vor solicita transmiterea anexelor obligatorii pentru această etapă, precum și soluționarea observațiilor rezultate în urma etapei de evaluare tehnică și financiară, în funcție de posibilitățile oferite de aplicația MySMIS, această etapa se va derula prin intermediul respectivei aplicații".

De asemenea, conform secțiunii pct. 8.5, alin. (2) și (4) teza a II-a, dacă transmiterea documentelor necesare în etape de precontractare se face cu depășirea termenului de 30 zile calendaristice, sau documentele transmise sunt incomplete/neclare, cererea de finanțare va fi respinsă din procesul de evaluare, selecție și contractare.

Ghidul solicitantului prevede în mod expres ca anumite documente trebuie să fie anexate în etapa de precontractare, acestea fiind prevăzute la secțiunea 5.4.2, Anexele obligatorii la contractare, fiind necesar ca aceste documente să fie puse în vedere solicitantului prin solicitările de clarificări formulate în aceasta ultima etapă de precontractare.

În condițiile în care termenul de desfășurare a acestei etape este de 30 zile calendaristice, conform secțiunii 8.5, alin. (2) si 4 teza a II-a Etapa precontractuală, fiind în răspunderea solicitantului la finanțare să solicite și să obțină documentele necesare pentru a fi anexate în etapa de precontractare.

De altfel, recurentul-reclamant, în calitate de solicitant la finanțare, a cunoscut de la data elaborării proiectului că, în etapa de precontractare este obligatoriu să fie depuse anumite documente conform prevederilor Ghidului solicitantului, astfel încât putea efectua demersurile de solicitare a avizului de oportunitate de la Ministerul Educației Naționale anterior înștiințării primite din partea OI ADRNE, respectiv în data de 16.01.2020.

Or, se constată ca acest aviz a fost solicitat de către reclamant abia în data de 17.02.2020, respectiv în ultima zi a termenului de 30 zile calendaristice de desfășurare a etapei de precontractare.

Mai mult decât atât, din actele administrate în cauză, reiese că recurentul-reclamant a fost încunoștințat despre consecințele nedepunerii în termen a documentelor, solicitarea de depunerea a acestora fiind făcută atât prin sistemul MySMIS, cât și prin e-mail și fax.

Totodată, cum bine a punctat judecătorul fondului, prin adresele transmise pe fax și e-mail, reclamantului i-a fost adus la cunoștință faptul că aplicația MySMIS nu permite inserarea mai mult de 250 de caractere pentru fiecare anexă din lista documentelor solicitate în etapa de precontractare, fiind comunicată o listă detaliată a scrisorii transmise prin sistemul MySMIS.

Astfel, prin această adresă, la punctul 15 a fost solicitată anexarea avizului de oportunitate al MEN, precum și specificat termenul maxim de 30 de zile calendaristice pentru transmiterea documentelor.

Or, în conformitate cu prevederilor Ghidului Solicitantului secțiunea 5.4.2 Anexele obligatorii la momentul contractării (...) prevăd la punctul 15 "Pentru activitatea de construire a clădirilor aferente unităților de învățământ, avizul de oportunitate a investiției de la Ministerul Educației Naționale.

Chiar textul din Ghidul specific invocat de către reclamantă, prin care se utilizează sintagma "proiectul poate fi respins de la finanțare" nu vine în contradicție cu vreun alt text care să dispună asupra modului de soluționare a cererii de finanțare, astfel că nu poate fi interpretat decât în sensul că permite, în ipoteza constatării nedepunerii unui document, aplicarea prevederilor din Ghidul general, etapa precontractuală, ce conduc imperativ la respingerea cererii de finanțare.

Prin Ghidul General se stipulează termenul ce trebuie respectat pentru depunerea acestor documente și sancțiunea, astfel că Ghidul Specific nu poate stabili norme mai permisive ori derogatorii față de cele din Ghidul General.

Așadar, doar pentru activitatea de construire a clădirilor aferente unităților de învățământ se va anexa Avizul de oportunitate a investiției, eliberat de Ministerul Educației Naționale.

În aceste condiții, apare evident că netransmiterea unuia dintre documentele obligatorii solicitate prin ghidul general și/sau ghidurile specifice apelurilor de proiecte, în termenul solicitat, atrage respingerea cererii de finanțare, fără drept de a mai depune contestații.

În concluzie, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost corect fundamentată, astfel încât motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., nu sunt incidente în cauză, astfel că în baza prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. se va respinge, ca nefondat recursul declarat de reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Municipiul Mangalia împotriva sentinței civile nr. 1173 din 17 noiembrie 2020 a Curții de Apel București – secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 1 martie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.