ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 220/2023

Ședința publică din data de 19 ianuarie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 18.09.2020, sub nr. x/2020, reclamanta Unitatea Administrativ - Teritorială orașul Luduș a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației - AM POR (Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional), anularea Scrisorii de respingere a contestației nr. x/23.07.2020 înregistrată la sediul Primăriei orașului Luduș sub nr. x/24.07.2020; anularea Scrisorii nr. x/28.05.2020 de respingere de la finanțare în urma etapei de verificare tehnico-financiară, înregistrată la sediul Primăriei orașului Luduș sub nr. x/29.05.2020; obligarea pârâtului la reluarea etapei de analiză și verificare a documentației de contractare pentru cererea de finanțare din 09.07.2018 a proiectului "Modernizarea, extinderea și echiparea Liceului Tehnologic nr. 1" cod SMIS 120331, având ca solicitantă Unitatea Administrativ - Teritorială orașul Luduș.

Prin sentința nr. 1542 din data de 29 octombrie 2021, pronunțată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială orașul Luduș, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației și Agenția pentru Dezvoltare Regională Centru. A anulat Scrisoarea de respingere de la finanțare nr. x/28.05.2020 emisă de pârâta Agenția pentru Dezvoltare Regională Centru. A anulat Decizia de respingere a contestației administrative nr. x/23.07.2020 emisă de către pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, comunicată reclamantului prin Scrisoarea nr. x/23.07.2020. A obligat pârâta Agenția pentru Dezvoltare Regională Centru la reluarea etapei de analiză și verificare a documentației de contractare pentru cererea de finanțare din 09.07.2018, depusă de reclamant cu privire la Proiectul "Modernizarea, extinderea și echiparea Liceului Tehnologic nr. 1" cod SMIS 120331. A respins în rest cererea ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței nr. 1542 din 29 octombrie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pronunțată în dosarul nr. x/2020, au exercitat recurs pârâții Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației și Agenția pentru Dezvoltare Regională Centru, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici de nelegalitate circumscrise motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ.

3.1. În dezvoltarea recursului, pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a susținut că hotărârea atacată este nelegală, întrucât nu prezintă motivele pe care se întemeiază, instanța de fond nu a prezentat niciun argument care să formeze convingerea în sensul anulării actelor administrative atacate pentru sub-criteriile 6.1.2. pct. b) și d); 7.1.1. pct. a) și b); 7.1.3. pct. a); 9.1.3. pct. a1).

Din punctul de vedere al prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât susține că prima instanță a nesocotit prevederile Ghidului solicitantului, condiții specifice de accesare a fondurilor în cadrul Priorității de Investiții 10.2 – Creșterea gradului de participare la învățământul profesional și tehnic și învățare pe tot parcursul vieții, instrument de implementare a programului potrivit art. 125 alin. (3) lit. a) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013, prin care sunt stabilite regulile de selecție a proiectelor și accesare a fondurilor europene.

Pentru Subcriteriul 2.1.1. – Capacitatea școlii (ICS), Capacitatea unității este definită de Indicele Capacității Școlii (ICS) ca raportul între numărul de locuri și numărul elevilor înscriși într-o unitate de învățământ profesional și tehnic, instanța de fond a considerat greșit că cele 18 săli de clasă din clădirea C2 au fost luate în calculul capacității instituției de învățământ, deși sunt amplasate în clădirea fost internat a liceului, fiind locuri improprii desfășurării actului educațional.

Instanța de fond nu a procedat la refacerea calculului potrivit normativului, ci doar se rezumă la a susține că cele 18 săli de clasă au fost introduse greșit în calcul.

Norma legală potrivit căreia se realizează evaluarea și punctarea acestui criteriu nu circumstanțiază faptul că nu se iau în calcul locurile care sunt improprii desfășurării actului educațional, caz în care ar fi trebuit să fie prevăzute explicit elementele pe baza cărora se face această apreciere.

În aceste condiții, instanța nu poate adăuga la lege, judecătorul a depășit atribuțiile puterii judecătorești, deoarece a avut în vedere criterii de apreciere neprevăzute de norma incidentă.

Aceeași eroare este comisă de prima instanță când se reține că nu s-a ținut seama de numărul real de locuri al unității de învățământ, întrucât norma în discuție nu distinge între locurile efectiv utilizate, apte de a fi utilizate și cele prevăzute în schema unității de învățământ.

Prima instanță nu a avut în vedere că, în procesul de evaluare a acestui criteriu, nu se iau în considerare necesitățile unității de învățământ, după modul în care locurile în sălile de clasă sunt sau nu corespunzătoare desfășurării activității de învățământ la un anumit dat.

Faptul că în cadrul vizitei la fața locului realizată în data de 10.06.2020 se precizează că situația existentă a obiectivului de investiție corespunde cu descrierea din cererea de finanțare și din anexele sale, nu constituie un argument în susținerea îndeplinirii subcriteriului.

Cu privire la Subcriteriul 2.1.2. – Existența Facilităților. Procentul unităților de învățământ profesional și tehnic cărora le lipsesc cel puțin una dintre cele trei facilități: bibliotecă, sală de sport sau atelier, instanța de fond a considerat greșit că nu se poate reține că unitatea școlară are ca facilitate bibliotecă, deoarece încăperea nu este propice desfășurării oricărui tip de activitate.

Instanța de fond a utilizat criterii care nu sunt prevăzute în Ghidul solicitantului, deoarece doar inexistența bibliotecii este un criteriu e acordare a punctajului.

Lipsa de implicare a autorității locale în dotarea bibliotecii și întreținerea corespunzătoare nu poate fi imputată finanțatorului.

Prima instanță a apreciat eronat că Scrisoarea nr. x/23.07.2020 de respingere a contestației administrative este nemotivată, fiind doar reluat punctul de vedere al expertului independent, exprimat cu privire la contestația administrativă.

Recurentul-pârât consideră că este absolut firesc ca membrii comisiei, care au analizat motivele contestației privind modul în care s-a acordat punctajul, să prezinte punctul de vedere al expertului independent consultat în acest sens și să țină seama de punctul de vedere al acestuia.

Se mai arată că a fost luată în considerare HCL Luduș nr. 15/10.02.2020, contrar celor afirmate de prima instanță și că nu era necesar să se motiveze situația încăperii utilizate ca bibliotecă, câtă vreme nu se ia în calcul la acordarea punctajului starea în care este biblioteca, ci doar existența acesteia.

Pentru Subcriteriul 6.1.2 – Calitatea documentației punctul a) – Documentația tehnică a DALI/SF respectă conținutul cadru și metodologia de elaborare din legislația aplicabilă după caz (H.G. nr. 28/2008 sau H.G. nr. 907/2016), este completă și coerentă, corespunde cu descrierea investiției din CF., respectă concluziile expertizei tehnice, studiilor de teren, auditului energetic și are certificatul de performanță energetică, prima instanță a considerat greșit că nu este necesară prezentarea unui SF cu elemente de DALI, întrucât reclamanta nu efectuează obiective noi de investiții, cu o funcționalitate distinctă.

Lucrările propuse de reclamantă sunt lucrări de intervenție și extindere, reabilitează spații existente în corpurile de clădire C1 și C4, dar se extinde atât pe verticală, prin construirea unui etaj nou, cât și pe orizontală cu trei corpuri anexă.

Prin disp. art. 2 lit. c) din H.G. nr. 907/2016 se definește noțiunea de obiectiv/proiect mixt de investiții, ce reprezintă "obiectiv de investiții care cuprinde lucrări de construcții pentru realizarea unuia/mai multor obiective noi de investiții, precum și lucrări de intervenții asupra unuia/mai multor construcții existente".

În speță, se execută și lucrări de construcții, întrucât în urma acestora vor rezulta cele două corpuri cu destinația spațiu de învățământ.

Din definiția "intervenției la construcția existentă", conform art. 2 lit. e) din H.G. nr. 907/2016 nu rezultă că prin această sintagmă s-ar putea înțelege că lucrările de intervenție implică și lucrările de construcție pentru corpuri noi, dacă acestea sunt lipite de construcțiile existente.

Recurentul-pârât susține astfel că era necesar să se prezinte un SF cu elemente de DALI.

Aspectul funcționalității distincte avute în vedere de instanță constituie o concluzie rezultată exclusiv din interpretarea sumară a prevederilor art. 2 și art. 5 din H.G. nr. 907/2016, fără a se realiza o interpretare sistematică.

Referitor la Subcriteriul 6.1.2. – Calitatea documentației punctul c) – Costurile sunt realiste (corect estimate) suficiente și necesare pentru implementarea proiectului. Valoarea categoriilor de lucrări din devizul pe obiect este stabilită în proporție de 100%, pe baza cantităților de lucrări și a prețurilor acestora (costurile pe unitatea de resurse utilizate sunt realizate din punctul de vedere al evaluatorului și justificate de către solicitant prin citarea unor surse independente și verificabile (statistici oficiale, prețuri standard, etc.) sau prin rezultatele unei cercetări de piață efectuate de solicitant. Bugetul a fost întocmit respectând prevederile Hotărârii nr. 399/27.05.2015 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin Fondul european de dezvoltare regională, Fondul european și Fondul de coeziune 2014 – 2020. Există corespondență între Devizul General aferent investiției și bugetul proiectului, prima instanță a considerat eronat că prin decizia de soluționare a contestației administrative nu s-a motivat menținerea acordării punctajului de către evaluator în ETF, raportat la motivele din contestația administrativă privitoare la cheltuielile cu autocolante și achiziționarea de trei echipamente care au fost prevăzute corect în bugetul proiectului.

În evaluarea din cadrul contestației administrative s-a indicat faptul că nu se poate verifica dacă în cadrul costurilor au fost cuprinse toate lucrările propuse și s-a exemplificat încadrarea greșită a cheltuielilor pe linia bugetară, dar și faptul că alocările bugetare pentru dotări sunt subevaluate în comparație cu nevoile de dotări pentru spațiile propuse prin proiect.

Pentru Subcriteriul 9.1.2. Gradul de autofinanțare din veniturile proprii, instanța de fond a omis prevederile Ghidului Solicitantului – condiții generale – Secțiunea 8.1. Conformitate administrativă și eligibilitate. Aspecte generale – criterii, proces, clarificări, potrivit cărora "nu se acceptă completarea cererii de finanțare, depunerea de documente suplimentare, chiar dacă acestea existau la data depunerii cererii de finanțare. Se vor soluționa prin scrisoarea de clarificări exclusiv elemente administrative și numai din punct de vedere formal, la conformitate și din punct de vedere formal, la conformitate și din punct de vedere al exigibilității".

3.2. Cererea de recurs formulată de pârâta Agenția pentru Dezvoltare Regională Centru a fost întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., partea subsumând acestor motive de casare următoarele critici:

Din punctul de vedere al motivului de casare întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-pârâtă susține că prima instanță nu a motivat sentința pronunțată pentru criteriile 2.11; 2.1.2; 6.1.2. punctele a)-d); 7.1.3.; 9.1.2; 9.1.3 punctul a).

Cu privire la punctajul acordat la Subcriteriul 2.1.1. – Capacitatea școlii (ICS) recurenta-pârâtă invocă aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv motive de nelegalitate ale sentinței recurate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arătând că acest criteriu este reprezentat de raportul între numărul de locuri și numărul elevilor înscriși într-o unitate de învățământ profesional și tehnic și nu are legătură cu modul de întreținere, igienă, amplasarea în clădiri și alte aspecte care țin de reparațiile în care se desfășoară cursurile în cadrul unei unități de învățământ.

Subcriteriul 2.1.2. – Existența facilităților, recurenta-pârâtă susține aplicarea greșită a normelor de drept material, avându-se în vedere că aceasta se referă la inexistența uneia dintre cele trei facilități – bibliotecă, sală de sport, atelier – și nu se are în vedere faptul că spațiul nu este propice desfășurării unei astfel de activități.

Cu privire la Subcriteriul 6.1.2. – Calitatea documentației punctul a), instanța de fond nu a aplicat corect prevederile H.G. nr. 907/2016, deoarece proiectul cuprinde și lucrări de extindere, scop în care era obligatorie prezentarea unor elemente de SF și DALI.

Pentru Subcriteriul 6.1.2. punctul c), bugetul nu este justificat și corect, în privința cheltuielilor cu autocolantele pentru echipamente care depășesc 25.000 RON, astfel că nu s-au respectat prevederile Hotărâri nr. 399/27.05.2015 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin fondurile anume prevăzute.

Recurenta-pârâtă susține că, în acest caz, nu au fost evidențiate numărul rapoartelor de audit, nu au fost detaliate cheltuielile cu informarea și publicitatea, nu au fost evidențiate separat cheltuieli conexe.

Prin întâmpinările formulate de intimata-reclamantă Unitatea Administrativ-Teritorială orașul Luduș la recursurile exercitate în cauză, s-a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate și menținerea sentinței de fond ca temeinică și legală.

Prin întâmpinările formulate cu privire la recursurile recurenților-pârâți, intimata-reclamantă a susținut, în esență, că prima instanță a reținut în mod corect că numai aceste autorități publice au obligația evaluării tehnice și financiare a cererii sale formulate la data de 09.07.2018, în baza Acordului cadru de delegare a anumitor atribuții privind implementarea Programului Operațional Regional 2014 – 2020 (POR) prin care s-a stipulat că atribuțiile privind evaluarea cererilor de finanțare, selecția și comunicarea rezultatului procesului de evaluare au fost delegate acestui organism intermediar.

Prin urmare, a considerat că hotărârea atacată este la adăpost de orice critică, instanța de fond dezlegând în mod corect problema dedusă judecății și reținând astfel că motivarea unui act juridic administrativ constituie o garanție împotriva arbitrariului organului emitent. Din această perspectivă a apreciat că argumentele recurentului-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației nu pot fi susținute, întrucât prin Decizia nr. x/23.07.2020 de respingere a contestației administrative s-a realizat doar un control formal, aspect sesizat de către instanța de fond.

De asemenea, a reiterat aspectul reținut în mod corect de către instanța de fond, anume faptul că, deși unitatea de învățământ Liceul Tehnologic nr. 1 deține bibliotecă, acest spațiu nu este adecvat unei astfel de funcționalități și nu poate să susțină sau să încurajeze curiozitatea individuală, creativitatea și orientarea spre învățare a elevilor și nu poate fi numită încăpere propice desfășurării oricărui tip de activitate. Cu alte cuvinte, a arătat că nu se poate reține că la momentul evaluării cererii de finanțare această unitate deținea o bibliotecă funcțională.

Recurenta-pârâtă Agenția pentru Dezvoltare Regională Centru a formulat răspuns la întâmpinarea intimatei-reclamante, prin care a solicitat respingerea apărărilor acesteia ca neîntemeiate, combătându-le punctual, și a reiterat argumentele invocate în susținerea recursului promovat în cauză.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor exercitate în cauză

Analiza motivelor de casare invocate de recurenții-pârâți Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației și Agenția pentru Dezvoltare Regională Centru

Recurenții-pârâți susțin nemotivarea anulării Scrisorii de respingere a cererii de finanțare și a Deciziei de soluționare a contestației în privința mai multor subcriterii, respectiv 6.1.2. punctele b), d); 7.1.1. punctele a), b); 7.1.3. punctul a) și 9.1.3. punctul a1).

Înalta Curte urmează să constate că este nefondată critica formulată, avându-se în vedere că prima instanță a arătat că pentru aceste criterii actele administrative atacate sunt nemotivate, nefiind întrunite motivele de nelegalitate întemeiate pe disp.art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Cu privire la Subcriteriul 2.1.1. – Capacitatea școlii, potrivit prevederilor Ghidului solicitantului, indicele capacității școlii (ICS) este raportul între numărul de locuri și numărul elevilor înscriși într-o unitate de învățământ profesional și tehnic.

Recurenții-pârâți consideră că instanța de fond a interpretat și aplicat greșit norma legală, adăugând la lege, când a considerat că în calculul numărului de locuri nu intră cele 18 clase care sunt improvizate în corpul din internatul unității de învățământ, din fostele camere ale elevilor interni.

Înalta Curte reține că sintagma "numărul de locuri", nu poate cuprinde spații improvizate ce nu pot funcționa decât limitat în timp, până este posibilă extinderea școlii, în sens contrar, nu s-ar putea obține nicio finanțare pentru ca unitatea să funcționeze în normalitate, ci într-un provizorat permanent, astfel că în mod corect a reținut prima instanță că acordarea de 0 puncte este greșită.

Pentru Subcriteriul 2.1.2., existența facilităților, respectiv lipsa cel puțin a uneia dintre cele trei facilități - bibliotecă, sală de sport sau atelier – recurenții-pârâți consideră că prevederile Ghidului solicitantului au în vedere lipsa totală a facilității, în cazul de față, biblioteca și nu cazul în care există o încăpere cu această denumire, dar improprie activității ce are o existență limitată în timp.

Înalta Curte reține că devin incidente considerentele avute în vedere în privința Subcriteriului 2.1.1., instanța de fond realizând o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente.

Referitor la nemotivarea scrisorii de respingere pentru anumite aspecte, Înalta Curte constată, în acord cu cele reținute de prima instanță, că motivarea actului administrativ reprezintă o garanție a legalității și transparenței acesteia cei vizați putând verifica dacă actul este corect fundamentat, iar instanța de judecată poate să își îndeplinească rolul jurisdicțional.

În speță, este permisă prezentarea în cuprinsul actelor administrative a concluziilor/punctelor de vedere ale experților consultați de către membrii comisiei, însă motivarea este obligatoriu să conțină argumentele de fapt și de drept ale emitenților actelor administrative și nu preluarea unor concluzii ale unor persoane doar consultate cu privire la anumite fapte, sens în care critica apare ca nefondată.

Referitor la Subcriteriul 6.1.2. punctul a), recurenții-pârâți au invocat interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 2 lit. b) și art. 5 alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 907/2016, în sensul că pentru proiectul propus, reclamanta trebuie să prezinte studiu de fezabilitate (SF) și documentația de avizare pentru lucrările de intervenție (DALI), fiind vorba atât despre lucrări de intervenție, cât și lucrări de extindere, deci un proiect mixt de investiții.

Potrivit disp. art. 2 lit. c) din H.G. nr. 907/2016, obiectivul/proiectul mixt de investiții este acela care cuprinde lucrări de construcții pentru realizarea unuia/mai multor obiective noi de investiții, precum și lucrări de intervenții asupra uneia/mai multor construcții existente.

Potrivit disp. art. 2 lit. b) din H.G. nr. 907/2016, obiectivul de investiții este parte a obiectivului de investiții, cu funcționalitate distinctă în cadrul ansamblului acestuia, care constă în lucrări de construcții pentru realizarea unor obiecte noi de investiții sau în lucrări de intervenții la construcții existente.

Art. 2 lit. e) din H.G. nr. 907/2016 definește intervenția la construcție existentă, ca fiind rezultatul scontat obținut ca urmare a realizării de lucrări de intervenții asupra uneia/mai multor construcții existente, inclusiv instalațiile aferente.

Potrivit disps. art. 5 alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 907/2016, în cazul obiectivelor mixte de investiții se elaborează SF și DALI.

Înalta Curte reține că proiectul în discuție se referă la modernizarea, extinderea și echiparea Liceului tehnologic nr. 19 Luduș, adică la un singur obiect de investiție, potrivit disp. art. 2 lit. e) din H.G. nr. 907/2016, fiind necesare numai documentele revăzute la art. 5 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 907/2016.

Pentru încadrarea proiectului la cele prevăzute de art. 2 lit. b) din H.G. nr. 907/2016, este necesar ca obiectul de investiții să aibă o funcționalitate distinctă în cadrul ansamblului obiectivului de investiții, ceea ce în speță nu este îndeplinit.

Înalta Curte nu poate accepta argumentul recurenților-pârâți în sensul că, deși este vorba despre extinderea și modernizarea unei școli, corpurile clădirii pot avea o funcționalitate distinctă, în afara obiectivului propus, urmând să se respingă criticile ca nefondate.

În privința Subcriteriului 6.1.2. punctul c), respectiv a costurilor cu autocolantele și achiziționarea de trei echipamente, instanța de fond a reținut că în cuprinsul actelor administrative contestate nu s-a oferit niciun răspuns la susținerile reclamantei.

Prin motivele de recurs, se arată că acest subpunct este motivat, reiterându-se cele arătate prin întâmpinare, însă nu se răspunde la criticile aduse de către reclamantă, ci doar se menține punctul de vedere expus în fața primei instanțe, astfel că Înalta Curte va respinge ca nefondată critica expusă.

În privința Subpunctului 9.1.2., gradul de autofinanțare din venituri proprii, recurenții-pârâți susțin că prima instanță a omis prevederile Ghidului Solicitantului – condiții generale, secțiunea 8.1., conform căreia nu se acceptă completarea cererii de finanțare și depunerea de documente suplimentare, chiar dacă acestea existau la data depunerii cererii de finanțare.

Instanța de fond a arătat în considerentele sentinței atacate, cu privire la acest subcriteriu, că nu există o motivare a respingerii contestației, iar faptul că prin întâmpinare, pârâtul MLPDA a precizat că u a fost identificată Instrucțiunea AMPOR nr. 135/2020 evocată de reclamantă, nu poate complini lipsa motivării respingerii contestației administrative cu privire la această susținere.

Prin motivele de recurs se invocă norme legale ce nu au fost susținute de către părți cu ocazia soluționării fondului cauzei, Înalta Curte reținând că prima instanță a avut în vedere susținerile părților, dispozițiile legale contestate, neputându-se invoca dispoziții legale noi, ce nu au făcut obiectul analizei primei instanțe, critica fiind nefondată.

Față de acestea, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursurile vor fi respinse ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de pârâții Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației și Agenția pentru Dezvoltare Regională Centru, ambele împotriva sentinței nr. 1542 din 29 octombrie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 19 ianuarie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.