Decizia nr. 1132/2023 — ÎCCJ, Secția I civilă — Dispoziție de revocare a deciziei de acordare de despăgubiri emise în temeiul Legii nr. 10/200

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Neamț – Secția I civilă și de contencios administrativ, în data de 13.05.2021, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Municipiul Roman, prin primar și Primarul Municipiului Roman, constatarea nulității absolute a Dispoziției Primarului Municipiului Roman nr. 843 din 28.07.2017 privind revocarea Dispoziției nr. 748 din 29.06.2017 și respingerea unei notificări. Totodată, a solicitat obligarea Municipiului Roman, prin primar, la înaintarea dosarului administrativ nr. x/2011 împreună cu Dispoziția de acordare de despăgubiri nr. 748 din 29.06.2017 către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor pentru emiterea deciziei de compensare. În drept, reclamantul a invocat dispozițiile art. 1, art. 3, art. 25, art. 26 și urm. din Legea nr. 10/2001, art. 1, art. 2, art. 16 si urm. din Legea nr. 165/2013.

Hotărârea pronunțată de prima instanță Prin sentința civilă nr. 1199 din 17.11.2021, pronunțată de Tribunalul Neamț – Secția I civilă și de contencios administrativ, a fost admisă excepția lipsei calității procesuale pasive a Municipiului Roman, prin primar, în ceea ce privește cererea având ca obiect constatarea nulității absolute a Dispoziției Primarului Municipiului Roman nr. 843/2017, invocată de pârâți. A respins cererea având ca obiect constatarea nulității absolute a Dispoziției Primarului Municipiului Roman nr. 843/2017, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Municipiul Roman, prin primar, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesual pasivă. A admis excepția inadmisibilității cererii având ca obiect constatarea nulității absolute a Dispoziției Primarului Municipiului Roman nr. 843/2017, invocată din oficiu. A respins cererea având ca obiect constatarea nulității absolute a Dispoziției Primarului Municipiului Roman nr. 843/2017, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Primarul Municipiului Roman, ca inadmisibilă. A respins cererea având ca obiect obligarea Municipiului Roman, prin primar, la înaintarea dosarului administrativ nr. x/2011 și a Dispoziției de acordare de despăgubiri nr. 748/29.06.2017 către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu Municipiul Roman, prin primar, ca nefondată.

Hotărârea pronunțată în apel Prin decizia nr. 780 din 26.09.2022, pronunțată de Curtea de Apel Bacău – Secția I civilă, a fost respins, ca nefondat, apelul civil formulat de apelantul A. împotriva sentinței civile nr. 1199/2021, pronunțată de Tribunalul Neamț – Secția I civilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei decizii a declarat recurs reclamantul A. În cuprinsul cererii de recurs, după prezentarea situației de fapt, recurentul-reclamant a solicitat admiterea recursului, casarea deciziei recurate și a sentinței primei instanțe, pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C.proc.civ. și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței inițial învestite. În susținerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C.proc.civ., recurentul-reclamant a invocat încălcarea, de către instanțele de fond, a principiului disponibilității prin schimbarea cauzei acțiunii deduse judecății. Prin cererea de chemare în judecată a solicitat constatarea nulității absolute a Dispoziției Primarului Municipiului Roman nr. 843/2017 privind revocarea Dispoziției nr. 748/2017 și respingerea unei notificări, în temeiul art. 1247 - 1249 C.civ., norme de drept comun în materia nulității absolute. Or, în aceste condiții, cererea nu poate fi calificată drept o contestație îndreptată împotriva unei decizii de respingere a notificării, întemeiată pe dispozițiile 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, ci este o acțiune de drept comun în constatarea nulității unui act juridic civil. Dispoziția prin care primarul soluționează notificări în procedura Legii nr.10/2001 este un act juridic cu caracter civil, date fiind consecințele create în planul relațiilor patrimoniale, așa cum s-a reținut de către Înalta Curte de Casație și Justiție în Decizia nr. 9/2006 pronunțată în recurs în interesul legii. Astfel, Dispoziția ce face obiectul prezentei acțiuni, nr. 843/2017 privind revocarea Dispoziției nr. 748/2017 a fost emisă de Primarul Municipiului Roman în temeiul art. 68 și art. 115 din Legea nr. 215/2001, fiind practic un act administrativ lovit de nulitate absolută. Recurentul a susținut că, așa cum a arătat prin cererea introductivă, cât și prin precizările făcute în fața primei instanțe, nulitatea Dispoziției Primarului Municipiului Roman nr. 843/2017 nu se poate face decât prin raportare la dispozițiile Legii nr. 10/2001, respectiv dacă primarul putea reveni asupra unei dispoziții de acordare de despăgubiri, neatacată de către Instituția Prefectului, ce a devenit irevocabilă, respectiv dacă primarul avea competențe legale de emitere a acestei dispoziții. În aceste condiții, recurentul a arătat că a se susține că împotriva Dispoziției Primarului Municipiului Roman nr. 843/2017 nu este deschisă calea acțiunii în nulitate de drept comun înseamnă a nega însăși natura juridică a actului, făcând referire la practica judiciară în materie. În ceea ce privește cauza juridică, recurentul a arătat că cererea sa a fost întemeiată pe abuzul de drept al Primarului Municipiului Roman, care prin emiterea dispoziției de revocare a dispoziției inițiale a uzitat norme din Legea nr. 215/2001 pentru denaturarea celor prevăzute de Legea nr. 10/2001. La primul termen de judecată, prima instanță a invocat, din oficiu, excepția inadmisibilității acțiunii, motivat de faptul că Dispoziția nr. 843/2017 poate fi atacată doar cu contestație formulată în termen de 30 de zile în temeiul art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, cale de atac de care a uzat reclamantul, soluționată prin sentința civilă nr. 2766 din 19.12.2017, pronunțată de Tribunalul Neamț în dosarul nr. x/103/2017. Totodată, prima instanță a reținut că atât timp cât art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 reglementează calea de atac împotriva dispoziției Primarului, calea de atac folosită de reclamant, prin promovarea acțiunii deduse judecății, întemeiate pe dispozițiile art. 1246-1249 C.civ., eludează prevederile legale speciale exprese și reanalizează motivele care au fost invocate și verificate deja de către o instanță. Or, acest raționament greșit a fost reținut și de către instanța de apel, care a apreciat că, întrucât legea prevede o cale specială prin intermediul căreia poate fi contestată dispoziția primarului emisă în temeiul Legii nr. 10/2001, reclamantul nu poate uza de acțiunea de drept comun în constatarea nulității absolute a actului juridic civil, pentru a contesta valabilitatea acestuia. Recurentul a susținut că dispoziția contestată nu a fost emisă în temeiul Legii nr. 10/2001, ci în temeiul art. 68 și art. 155 din Legea nr. 215/2001, dispoziții străine competențelor primarului în procedura de aplicare a Legii nr. 10/2001. Sub un alt aspect, recurentul a susținut că prin admiterea excepției lipsei calității procesual pasive a Municipiului Roman, prin primar, în calitate de unitate deținătoare, practic sunt denaturate dispozițiile Legii nr. 10/2001, unde calitatea procesuală pasivă o poate avea doar unitatea deținătoare. Astfel, se confirmă faptul că Dispoziția Primarului nr. 843/2017 a fost emisă cu încălcarea normelor legale prevăzute de Legea nr. 10/2001, norme care conferă atribuțiuni doar unității deținătoare, prin primar, nicidecum primarului ca reprezentant al puterii administrației publice locale. Printr-o altă critică, recurentul a arătat că prima instanță a reținut că reclamantul a uzat de calea contestației formulate în temeiul art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, aspect reținut și de instanța de apel. Într-adevăr, prin sentința civilă nr. 2766 din 19.12.2017, pronunțată de Tribunalul Neamț, în dosarul nr. x/103/2017, a fost respinsă contestația întemeiată pe dispozițiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 împotriva Dispoziției nr. 843/2017, însă obiectul și cauza prezentului dosar sunt diferite. Obiectul dosarului nr. x/103/2017 a fost reprezentat de o contestație împotriva Dispoziției Primarului nr. 843/2017, care, de fapt, era inadmisibilă, deoarece actul atacat nu a fost emis legal în baza dispozițiilor Legii nr. 10/2001, fiind lovit de nulitate, singura acțiune admisibilă fiind acțiunea în constatarea nulității absolute a acestei dispoziții. Cauza respectivului dosar a fost reprezentată de dispozițiile Legii nr. 10/2001, iar temeiul juridic al prezentei acțiuni îl reprezintă constatarea nulității absolute pe calea dreptului comun, respectiv dispozițiile art. 1247-1249 C.civ. Prin urmare, în mod greșit au apreciat instanțele de fond că promovarea prezentei acțiuni întemeiate de dispozițiile dreptului comun reprezintă o încercare de eludare a prevederilor legale speciale exprese și de reanalizare a motivelor deja invocate și analizate de instanță. Aceasta întrucât dispoziția contestată poate fi atacată, în opinia recurentului, doar pe calea dreptului comun, printr-o acțiune în constatarea nulității absolute, iar nu în baza legii speciale, fiind vorba despre un act pentru care legea specială nu prevede nicio posibilitate de emitere a acestuia. În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ., recurentul a susținut că, în mod greșit, instanțele de fond au stabilit că în speță sunt incidente dispozițiile art. 26 alin. (3) din Legea nr.10/2001, cu nesocotirea temeiului juridic indicat de reclamant, respectiv art. 1246-1249 C.civ. În continuare, a prezentat aspecte cu privire la nelegalitatea Dispoziției nr. 843/2017 de revocare a Dispoziției nr.748/2017, făcând referire la practica judiciară în materie, la Decizia RIL nr. 33/2008, precum și la Decizia nr. 22/2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Astfel, recurentul a opinat că dispoziția de revocare a fost emisă prin fraudarea legii, prin adăugarea de norme juridice străine procedurii Legii nr. 10/2001, singura acțiune posibilă fiind constatarea nulității absolute, întemeiată pe dreptul comun, în temeiul art. 1249 alin. (1) C.civ. În mod greșit, instanțele de fond au reținut că reclamantul avea la dispoziție calea contestației prevăzută de art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, deoarece actul atacat nu a fost emis în temeiul acestei legi speciale. Conform art. 1247 alin. (1) C.civ., nulitatea absolută este incidentă atunci când actul juridic este încheiat cu încălcarea unei dispoziții legale instituite pentru ocrotirea unui interes general, acțiunea în constatarea nulității absolute fiind imprescriptibilă, conform art. 1249 alin. (1) C.civ. Primarul Municipiului Roman și-a întemeiat Dispoziția nr. 843/2017 pentru revocarea Dispoziției nr. 748/2017 și respingerea unei notificări pe dispozițiile art. 68 și art. 155 din Legea nr. 215/2001, dispoziții străine competențelor primarului în procedura de aplicare a Legii nr. 10/2001. Emiterea dispoziției de revocare nu mai era posibilă de vreme ce emitentul soluționase deja notificarea nr. 1488/2001 prin Dispoziția nr. 748/2017, dezînvestindu-se astfel, cu consecința epuizării complete a primei faze administrative reglementate de legislația reparatorie, fază care se desfășoară în fața unității deținătoare, nemaiexistând posibilitatea legală pentru pârâți să revină asupra modului de soluționare anterior și să emită o a doua dispoziție asupra aceleiași notificări. Dispoziția de revocare este un act emis prin fraudă la lege, întemeiată pe dispozițiile art. 68 și art. 115 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 215/2001, norme de drept străine procedurii instituite de legiuitor prin Legea nr. 10/2001. Dispoziția de acordare de despăgubiri nr. 748/2017 nu a fost contestată, în temeiul art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, de părți sau de prefect în cadrul controlului de legalitate, conform Legii nr. 554/2004, sens în care a devenit definitivă și a conferit reclamantului o „speranță legitimă”, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, constând în dreptul de creanță cu privire la imobilul imposibil de restituit în natură, urmând a se determina numai cuantumul despăgubirilor și modalitatea de plată de către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor. Recurentul a arătat că din perspectiva legislației speciale, nicăieri în Legea nr. 10/2001, Legea nr. 247/2005 sau Legea nr. 165/2013, nu este prevăzut dreptul unității deținătoare, care a soluționat notificarea prin emiterea unei dispoziții/ decizii conform art. 25 și art. 26 din Legea nr. 10/2001, să mai ia în discuție încă o dată aceeași notificare, să „redeschidă” dosarul administrativ deja soluționat sau să „retracteze” dispoziția/decizia deja emisă. În aceste condiții, nulitatea absolută este incidentă când actul juridic este încheiat cu încălcarea unei dispoziții legale instituite pentru ocrotirea unui interes general, Dispoziția nr. 843/2017 fiind lovită de nulitate absolută conform principiului quod nullum est, nullum producit effectum, acțiunea în constatarea nulității absolute fiind imprescriptibilă, conform art. 1249 alin. (1) C.civ. Drept urmare, prezenta acțiune în constatarea nulității absolute a Dispoziției nr. 843/2017 este singura acțiune admisibilă, împotriva actului atacat neputându-se formula contestație în temeiul art. 26 din Legea nr. 10/2001, întrucât actul nu a fost emis în baza Legii nr. 10/2001. Potrivit art. 23 alin. (4) din Legea nr. 10/2001, decizia sau, după caz, dispoziția de aprobare a restituirii în natură a imobilului face dovada proprietății persoanei îndreptățite asupra acestuia, are forța probantă a unui înscris autentic și constituie titlu executoriu pentru punerea în posesie, după îndeplinirea formalităților de publicitate imobiliară. Prin urmare, constituind un act civil ce dă naștere unui drept subiectiv ocrotit de lege, ulterior comunicării, decizia de restituire emisă în baza Legii nr.10/2001 nu mai poate fi revocată de organul emitent, legiuitorul impunând o veritabilă excepție de la principiul revocabilității actelor administrative. Prin urmare, recurentul a considerat că singura acțiune pentru restabilirea ordinii sociale și respectarea principiului securității raporturilor juridice, ca urmare a emiterii Dispoziției nr. 748/29.06.2017 pentru acordarea de despăgubiri pentru bunurile ce au aparținut familiei reclamantului, este acțiunea în constatarea nulității absolute a Dispoziției Primarului Municipiului Roman nr. 843/2017 care a revocat Dispoziția nr. 748/2017. În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C.proc.civ. , recurentul a susținut că decizia recurată conține motive contradictorii. Prin admiterea lipsei calității procesuale pasive a Municipiului Roman, în calitate de unitate deținătoare, instanța de fond, practic, a constatat că Primarul Municipiului Roman, prin emiterea Dispoziției nr. 843/2017, nu a acționat în calitate de reprezentat al unității deținătoare, ci ca reprezentant al administrației publice locale, sens în care a reconfirmat nelegalitatea Primarului de a emite un act juridic civil cu încălcarea dispozițiilor Legii nr.10/2001. Prin sentința primei instanței s-a acordat Primarului Municipiului Roman atribuțiuni străine de dispozițiile Legii nr. 10/2001, ajungându-se la o situație inadmisibilă față de normele legii speciale, primarul putând să revoce, de la sine putere, dispoziții emise de unitatea deținătoare în baza Legii nr. 10/2001. În prezenta cauză, calitate procesuală pasivă poate avea doar Municipiul Roman, prin primar, în calitate de unitate deținătoare a imobilului notificat, calitate procesuală stabilită expres de legiuitor prin dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013. Sub al doilea aspect, recurentul a arătat că, prin acțiunea introductivă, a solicitat obligarea Municipiului Roman, în calitate de unitate deținătoare, la înaintarea dosarului administrativ nr. x/2011 împreună cu Dispoziția de acordare de despăgubiri nr. 748/017 către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor pentru emiterea deciziei de compensare. Notificarea nr. 1488/2001 înregistrată la Primăria Municipiului Roman sub nr. 12088/05.07.2011, a fost soluționată prin Dispoziția nr. 748/2017, care nu a fost anulată prin vreo hotărâre judecătorească, motiv pentru care nu mai putea fi revocată în procedura Legii nr.10/2001. Prima instanță a respins, ca nefondat, capătul de cerere privind înaintarea dosarului administrativ către Comisia Națională de Compensare a Imobilelor, având în vedere respingerea, ca inadmisibilă, a cererii privind constatarea nulității absolute a Dispoziției nr. 843/2017 privind revocarea Dispoziției nr. 748/2017, fără a se fi acordat cuvântul în dezbateri pe acest capăt de cerere. Concluzionând, recurentul-reclamant a solicitat admiterea recursului, casarea deciziei recurate și a sentinței primei instanțe, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare instanței inițial învestite.

Apărările formulate în cauză Intimații-pârâți au depus întâmpinare, prin care au invocat excepția inadmisibilității recursului, în temeiul art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 coroborat cu art. 457 C.proc.civ., iar în subsidiar, au solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În dezvoltarea excepției inadmisibilității recursului, intimații au arătat că raportat la cererea cu care reclamantul a învestit instanța, respectiv o contestație formulată împotriva unui act emis în aplicarea dispozițiilor Legii nr. 10/2001, sunt incidente dispozițiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, potrivit cu care „decizia sau, după caz, dispoziția motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptățită la secția civilă a tribunalului în a cărui circumscripție se află sediul unității deținătoare sau, după caz, al entității învestite cu soluționarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare. Hotărârea tribunalului este supusă recursului, care este de competența curții de apel”. Au mai arătat că, potrivit dispozițiilor tranzitorii ale art. 7 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Cod procedură civilă, atunci când prin lege specială se prevede că hotărârea judecătorească pronunțată de prima instanță este „supusă recursului” sau că poate fi „atacată cu recurs”, aceasta va fi suspusă numai apelului la instanța ierarhic superioară. Raportat la aceste dispoziții legale, intimații au arătat că reclamantul avea deschisă numai calea de atac ordinară a apelului, aceasta fiind exercitată împotriva hotărârii pronunțate în primă instanță de Tribunalul Neamț și soluționată prin decizia nr. 780/2022 a Curții de Apel Bacău. Pe fondul cauzei, au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că în mod corect au reținut instanțele de fond că, în prezentului litigiu, printr-un artificiu juridic, reclamantul încearcă să învestească instanța cu un nou control de legalitate asupra Dispoziției nr. 843/2017, pe de-o parte formulând contestația în nume personal, iar pe de altă parte, invocând nulitatea absolută a acesteia, eludând dispozițiile legale care reglementează procedura atacării dispozițiilor de soluționare a notificărilor formulate în temeiul Legii nr. 10/2001. Recurentul-reclamant a depus răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepției inadmisibilității recursului, invocată de intimații-pârâți. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție Analizând cu prioritate excepția inadmisibilității recursului, invocată de intimații-pârâți, din perspectiva legalității căii de atac, Înalta Curte urmează a o respinge pentru considerentele ce succed: Potrivit art. 483 alin. (2) C.proc.civ.: „Nu sunt supuse recursului hotărârile pronunțate în cererile prevăzute la art. 94 pct. 1 lit. a)-j 3 ), în cele privind navigația civilă și activitatea în porturi, conflictele de muncă și de asigurări sociale, în materie de expropriere, în cererile pronunțate în materia protecției consumatorilor, a asigurărilor, precum și în cele ce decurg din aplicarea Legii nr. 77/2016 privind darea în plată a unor bunuri imobile în vederea stingerii obligațiilor asumate prin credite. De asemenea nu sunt supuse recursului hotărârile date de instanțele de apel în cazurile în care legea prevede că hotărârile de primă instanță sunt supuse numai apelului”. Prin prezentul demers judiciar, recurentul-reclamant a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Municipiul Roman, prin primar și Primarul Municipiului Roman, constatarea nulității absolute a Dispoziției Primarului Municipiului Roman nr. 843 din 28.07.2017 privind revocarea Dispoziției nr. 748 din 29.06.2017 și respingerea unei notificări. Totodată, a solicitat obligarea Municipiului Roman, prin Primar, la înaintarea dosarului administrativ nr. x/2011 împreună cu Dispoziția de acordare de despăgubiri nr. 748 din 29.06.2017 către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor pentru emiterea deciziei de compensare. În drept, reclamantul a invocat dispozițiile art. 1, art. 3, art. 25, art. 26 și urm. din Legea nr. 10/2001, art. 1, art. 2, art. 16 si urm. din Legea nr. 165/2013. Potrivit încheierii din 3.11.2021, pronunțată de Tribunalul Neamț – Secția I civilă și de contencios administrativ, în dosarul nr. x/103/2021, reclamantul a precizat că temeiul de drept al cererii de chemare în judecată ce are ca obiect constatarea nulității absolute a Dispoziției nr. 843/2017 este reprezentat de prevederile art. 1247-1249 C.civ., iar la întrebarea instanței dacă înțelege să invoce dispozițiile Legii nr. 10/2001 pentru a atrage competența tribunalului, reprezentantul convențional al reclamantului a arătat că actul juridic atacat pentru constatarea nulității absolute trebuie raportat la Legea nr.10/2001. În acest context, cum cererea formulată de reclamant este o acțiune în constatarea nulității actului juridic formulată pe calea dreptului comun, în speță este aplicabil art.483 alin.(1) C.proc.civ., nefiind incidente excepțiile de la această regulă stabilite prin alin.(2) al aceluiași articol. În raport cu cele arătate și cu dispozițiile art.97 alin.(1) pct.1 C.proc.civ., se constată că decizia civilă recurată este supusă căii extraordinare de atac a recursului. Totodată, Înalta Curte reține că, potrivit dispozițiilor art. 457 alin. (1) C.proc.civ., hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condițiile și termenele stabilite de aceasta, indiferent de mențiunile din dispozitivul ei, iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol, mențiunea inexactă din cuprinsul hotărârii cu privire la calea de atac deschisă contra acesteia nu are niciun efect asupra dreptului de a exercita calea de atac prevăzută de lege. Conform principiului legalității o hotărâre judecătorească nu poate fi atacată pe alte căi decât cele expres prevăzute de lege sau, cu alte cuvinte, căile de atac a hotărârilor judecătorești nu pot exista în afara legii. Regula are valoare de principiu constituțional, dispozițiile art. 129 din Constituție prevăzând că mijloacele procesuale de atac a hotărârii judecătorești sunt cele prevăzute de lege, iar exercitarea acestora se realizează în condițiile legii. Ca atare, împrejurarea că în dispozitivul hotărârii recurate se menționează că aceasta este definitivă nu este de natură a determina concluzia inadmisibilității prezentei căi de atac, în condițiile în care, astfel cum s-a arătat anterior, obiectul litigiului pendinte nu este reprezentat de o contestație formulată în temeiul Legii nr. 10/2001 și nici nu determină încadrarea acestuia în vreuna dintre ipotezele pentru care legiuitorul a suprimat calea de atac a recursului. Prin urmare, față de cele anterior reținute, Înalta Curte va respinge excepția inadmisibilității recursului, invocată de intimații-pârâți. Procedând în continuare la examinarea recursului, se constată că acesta este nefondat, având în vedere următoarele considerente: Cu titlu preliminar, se reține că aspectele prezentate de recurent în cuprinsul cererii de recurs cu privire la situația de fapt a litigiului, la procedura de soluționare a notificării în baza Legii nr. 10/2001 și la competențele primarului de a revoca sau menține o dispoziție de acordare de despăgubiri emisă conform acestei legi speciale sunt aspecte care excedează cadrului procesual în limitele căruia s-au pronunțat instanțele de fond, instanța de recurs fiind chemată a verifica legalitatea soluției de respingere, ca inadmisibilă, a acțiunii de drept comun având ca obiect constatarea nulității unei dispoziții de revocare a dispoziției inițiale de acordare a despăgubirilor. Printr-o primă critică circumscrisă motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 5 C.proc.civ., recurentul a invocat încălcarea principiului disponibilității prin schimbarea cauzei acțiunii deduse judecății. În susținerea acestui motiv de casare, recurentul a susținut că temeiul juridic al cererii de chemare în judecată a fost reprezentat de normele de drept comun în materia nulității absolute, motiv pentru care cererea nu poate fi calificată ca fiind o contestație întemeiată pe dispozițiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, ci este o acțiune de drept comun în constatarea nulității actului. Critica este nefondată. Asupra acestui motiv de recurs se reține că principiul disponibilității reprezintă unul dintre principiile care guvernează procesul civil, disponibilitatea fiind posibilitatea conferită de lege părților de a sesiza autoritățile judiciare, de a dispune de obiectul litigiului și de mijloacele de apărare, sens în care judecătorul nu poate soluționa un litigiu decât în baza cererii părții interesate și numai în limitele sesizării. În acest sens, art. 9 alin. (2) din Codul de procedură civilă prevede că obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților și, corelativ, art. 22 alin. (6) C.proc.civ. impune ca judecătorul să se pronunțe asupra a tot ceea ce s-a cerut. Încălcarea principiului enunțat și neexaminarea integrală a capetelor de cerere și a temeiurilor juridice distincte care le justifică și cu care o instanță a fost învestită semnifică încălcarea însăși a substanței dreptului de acces la un tribunal, cu consecința producerii unei vătămări procesuale care nu poate fi înlăturată altfel decât prin casarea în totalitate a hotărârii recurate și reluarea judecății. Aplicând acest principiu prezentei cauze, cu luarea în considerare a circumstanțelor particulare ale acesteia, Înalta Curte reține că în litigiul dedus judecății, reclamantul a învestit instanța cu o acțiune în constatarea nulității absolute a Dispoziției Primarului Municipiului Roman nr. 843 din 28.07.2017 privind revocarea Dispoziției nr. 748 din 29.06.2017 și respingerea unei notificări, solicitând, totodată, obligarea Municipiului Roman, prin primar, la înaintarea dosarului administrativ nr. x/2011 împreună cu Dispoziția de acordare de despăgubiri nr. 748 din 29.06.2017 către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor pentru emiterea deciziei de compensare. Reclamantul a arătat că, potrivit actelor de stare civilă depuse la dosar, are calitatea de persoană îndreptățită în sensul Legii nr. 10/2001, fiind moștenitorul proprietarului, iar nicio altă persoană nu a formulat notificare de restituire. Prin Dispoziția nr. 748 din 29.06.2017, emisă de Municipiul Neamț – Cabinetul Primarului, s-a dispus respingerea cererii de restituire în natură a imobilului-teren în suprafață de 1105 mp și a construcției situate în Mun. Roman și s-a propus, în temeiul art. 26 alin. (1) din Legea nr. 10/2001, acordarea de despăgubiri în condițiile legii speciale pentru reclamant. Prin Dispoziția nr.843 din 28.07.2017 privind revocarea Dispoziției nr. 748 din 29.06.2017 și respingerea unei notificări a fost revocată Dispoziția nr. 748 din 29.06.2017 și a fost respinsă notificarea nr. 1488/2001 formulată de reclamant, avându-se în vedere controlul de legalitate al prefectului cu privire la Dispoziția nr. 748/2017 – prin adresa nr. 12248/17.07.2017, Instituția Prefectului Județului Neamț restituind primăriei întregul dosar constituit în baza Legii nr.10/2001, cu recomandarea de a revoca actul administrativ prin care a fost soluționată notificarea, motivat de faptul că nu se face dovada calității de persoană îndreptățită a notificatorului (reclamantului) după defunct. Împotriva Dispoziției nr. 843/2017 reclamantul a uzat de calea de atac prevăzută de art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, formulând o contestație respinsă prin sentința civilă nr. 2766 din 19.12.2017 a Tribunalului Neamț, rămasă definitivă prin decizia nr.794 din 24.09.2018 a Curții de Apel Bacău. În cadrul prezentului dosar, reclamantul a solicitat constatarea nulității absolute a aceluiași act, Dispoziția nr. 843/2017, reclamantul întemeindu-și acțiunea în nulitate pe dispozițiile dreptului comun, respectiv art. 1247-1249 C.civ. În acest context, raportat la situația de fapt reținută în cauză și necontestată de părți, se reține că prevederile Codului civil privind acțiunea în constatarea nulității absolute, totale sau parțiale, a unui act juridic sunt incidente numai în măsura în care pentru atacarea actului respectiv nu este reglementată o cale specială, în temeiul principiului ,,specialia generalibus derogant”, reținut corect de către instanțele de fond ca fiind incident în speță. În conformitate cu prevederile art. 26 alin. (3) Legea nr. 10/2001, decizia sau, după caz, dispoziția motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptățită la secția civilă a tribunalului în a cărui circumscripție se află sediul unității deținătoare sau, după caz, al entității învestite cu soluționarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare . Hotărârea tribunalului este supusă căii de atac, care este de competența curții de apel. Având în vedere că Legea nr. 10/2001 este o lege specială cu caracter reparatoriu, reglementând regimul juridic al imobilelor preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, persoanele îndreptățite în sensul art. 3 și 4 din acest act normativ nu au posibilitatea de a opta între dispozițiile art. 26 alin. (3) și aplicarea dreptului comun în materia nulității, atunci când actul juridic a cărui nulitate se solicită este o dispoziție emisă de unitatea deținătoare în temeiul art. 25-26 alin. (1) Legea nr. 10/2001, cum este și cazul dispoziției contestate în prezenta cauză. În acest sens, instanța de recurs subliniază că, așa cum, de altfel, s-a statuat și prin Decizia nr. 33 din 9 iunie 2008, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite în recurs în interesul legii, inclusiv în ipoteza în care reclamantul se prevalează de un anumit temei juridic pentru cererea cu care învestește instanța, temei juridic ce se integrează dreptului comun, instanța de judecată, constatând că, pentru cererea dedusă judecății, există edictat un act normativ special, în aplicarea principiului specialia generalibus derogant (specialul derogă de la general) , este ținută a face aplicarea normelor speciale, după ce va fi supus această chestiune dezbaterii părților, cu respectarea principiului contradictorialității si a dreptului la apărare, obligație care, în cauză, a fost respectată. Astfel, conform Deciziei nr. 33 din 9 iunie 2008, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite, existența principiului anterior menționat, cu aplicabilitate atât în planul dreptului substanțial, cât și al celui procesual, constituie un impediment în a se recurge la normele dreptului comun, astfel încât nici părțile nu pot avea alegerea normelor aplicabile și nici instanței nu îi este permis a ignora existența actului normativ special ce se suprapune dreptului comun pentru reglementarea unui anumit tip de relații sociale, disciplinate juridic prin adoptarea unei legi speciale. Or, promovând cererea de chemare în judecată având ca obiect constatarea nulității absolute a Dispoziției nr. 843/2017, în temeiului dreptului comun, chiar dacă temeiul juridic este diferit de cel al acțiunii soluționate prin sentința civilă nr. 2766 din 19.12.2017 a Tribunalului Neamț, recurentul urmărește aceeași finalitate ca și cea proprie procedurii instituite de legea specială, Legea nr. 10/2001, anume, obținerea de măsuri reparatorii pentru imobilul preluat abuziv. Cum, pentru aceeași finalitate, există actul normativ special – Legea nr. 10/2001, aplicabil raportului juridic dedus judecății, opțiunea reclamantului pentru o altă cale procedurală este exclusă, conform principiului anterior menționat. Așadar, se reține că, în soluționarea cauzei de față, nu se poate face abstracție de actualul context legislativ care, așa cum corect a subliniat instanța de apel, reglementează o procedură distinctă, specială, derogatorie celei de drept comun. În aceste condiții, nu poate fi primită critica recurentului în sensul că în cauză a fost încălcat principiul disponibilității prin schimbarea cauzei acțiunii deduse judecății, întrucât instanțele de fond au analizat cererea raportat la dispozițiile legale incidente în această materie, reținându-se corect că reclamantul nu se poate prevala de un temei legal de drept comun pentru a obține recunoașterea unor drepturi ce fac obiectul de reglementare a unor legi speciale, întrucât nu are un drept de opțiune între normele aplicabile, principiul disponibilității fiind limitat de principiul legalității. Astfel, instanțele de fond nu au calificat acțiunea ca fiind o contestație îndreptată împotriva unei decizii de respingere a notificării întemeiate pe dispozițiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, ci au reținut, în esență, că, întrucât reclamantul avea la îndemână calea prevăzută de legea specială de care a și uzat, nu se poate prevala într-o nouă acțiune de dispozițiile de drept comun pentru a contesta validitatea dispoziției emise în temeiul legii de reparație. Așa cum rezultă din cuprinsul deciziei recurate, instanța de apel, întocmai ca și prima instanță, a avut în vedere temeiul juridic invocat de reclamant, în raport cu care a arătat de ce reclamantul nu poate uza de o acțiune de drept comun în constatarea nulității absolute a actului juridic civil. Contrar susținerilor recurentului că dispoziția contestată putea fi atacată doar pe calea dreptului comun printr-o acțiune de constatare a nulității absolute, se reține că acțiunea în anulare potrivit dreptului comun este admisibilă doar în ipoteza în care este solicitată de un terț, căruia nu îi este deschisă posibilitatea contestării actului în temeiul art. 26 alin. (3) Legea nr. 10/2001; or, în speță, reclamantul a acționat în calitate de persoană îndreptățită, iar nu în calitate de terț, în aceeași calitate formulând, de altfel, calea de atac prevăzută de art. 26 din Legea nr. 10/2001. Printr-o altă critică, subsumată de recurent motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C.proc.civ., acesta a susținut că prima instanță nu a pus în dezbaterea părților capătul de cerere privind înaintarea dosarului administrativ la Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, capăt de cerere care a fost respins, ca nefondat, ca urmare a respingerii, ca inadmisibilă, a cererii de constatare a nulității dispoziției de revocare. Prin această critică, recurentul a invocat, implicit, încălcarea principiului contradictorialității de către prima instanță, ceea ce determină încadrarea sa în motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5 C.proc.civ., întrucât vizează încălcarea unor norme de procedură. Răspunzând criticii formulate, se observă că în cuprinsul încheierii din 3.11.2021, prima instanță a reținut că „la solicitarea instanței – având în vedere că punctul 2 din cererea de chemare în judecată privește obligarea Municipiului Roman prin Primar la înaintarea dosarului administrativ nr. x/2011 împreună cu Dispoziția de acordare de despăgubiri nr. 748 din 29.06.2017 de către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor pentru emiterea deciziei de compensare, apărătorul reclamantului, arată că notificarea a fost soluționată, s-a făcut acordarea de măsuri reparatorii, deci dosarul s-a închis din punct de vedere administrativ, astfel că prima etapă a fost încetată. Având în vedere închiderea dosarului administrativ solicită ca acesta să fie înaintat Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor.” În continuare, în cuprinsul aceleași încheieri, s-a consemnat poziția apărătorului reclamantului care a învederat că, referitor la municipiul Roman, acesta este unitatea deținătoare care trimite dosarul la A.N.R.P., depunând practică judiciară în acest sens. Prin urmare, raportat la cele consemnate de prima instanță în încheierea de amânare a pronunțării, nu se poate reține o încălcare a principiului contradictorialității, critica formulată fiind nefondată față de împrejurarea că reclamantul a expus, prin apărător, concluziile și cu privire la capătul de cerere privind înaintarea dosarului administrativ la C.N.C.I. Aceste aspecte au fost criticate de către reclamant și în etapa procesuală a apelului și au fost analizate de către instanța de apel, care a apreciat corect că reclamantului i s-a acordat cuvântul și asupra celui de-al doilea capăt de cerere, formulând concluzii cu privire la acesta. Printr-o altă critică, recurentul a susținut că prin admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Municipiului Roman, prin primar, prima instanță a reconfirmat practic nelegalitatea faptei primarului de a emite un act juridic civil cu încălcarea dispozițiilor Legii nr. 10/2001. Această critică a fost formulată și în apel, fiind analizată de instanța de prim control judiciar, care, raportat la art. 36 C.proc.civ., a confirmat soluția primei instanțe de respingere a primului capăt de cerere (cel vizând nulitatea dispoziției de revocare) în contradictoriu cu pârâtul Municipiul Roman, ca fiind formulat împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. S-a avut astfel în vedere că emitentul actului contestat este Primarul Municipiului Roman, în exercitarea atribuțiilor conferite acestuia de dispozițiile Legii nr.10/2001 și de cele ale art. 109 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, și, întrucât se invocă nulitatea unui act emis de acesta, iar nu de unitatea administrativ-teritorială, s-a apreciat că, în speță, calitatea procesuală pasivă aparține exclusiv emitentului, neputând fi reținută calitatea procesuală pasivă a Municipiului Roman cu privire la capătul de cerere având ca obiect constatarea nulității absolute a Dispoziției nr. 748 din 29.06.2017. Privitor la acest aspect, Înalta Curte trebuie să remarce că prin sentința civilă nr. 2766 din 19.12.2017 a Tribunalului Neamț, definitivă, s-a reținut în ceea ce privește contestația propriu-zisă dedusă judecății, calitatea procesuală pasivă a emitentului Dispoziției nr. 843/2017 emisă în temeiul Legii nr. 10/2001, respectiv a primarului, chiar dacă, potrivit dispozițiilor art. 67 din Legea nr. 2018/2001, primarul reprezintă unitatea administrativ-teritorială în raporturile cu terții. Or, în raport și de această statuare intrată în puterea lucrului judecat, este vădit nefondată critica recurentului vizând soluția de confirmare a excepției lipsei calității procesuale pasive a unității administrative-teritoriale, neputând fi validată teza recurentului în sensul că prima instanță ar fi reconfirmat nelegalitatea primarului de a emite un act juridic civil. Celelalte critici ale recurentului vizând abuzul de drept al Primarului Municipiului Roman, frauda la lege, competența primarului în emiterea sau nu a unei dispoziții de revocare a dispoziției inițiale de acordare de despăgubiri, precum și cele privind faptul că decizia inițială de acordare de despăgubiri ar fi conferit reclamantului o speranță legitimă, nu pot fi analizate în condițiile în care cauza a fost soluționată în baza unei excepții procesuale cu caracter peremptoriu, fără a fi analizat fondul pretențiilor reclamantului. În susținerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ., recurentul a invocat aplicarea greșită a dispozițiilor de drept material, respectiv a temeiului juridic reprezentat de art. 1246-1249 C.civ., însă a prezentat doar aspecte de fond referitoare la netemeinicia și nelegalitatea dispoziției atacate, care excedează controlului de legalitate în prezenta cale de atac pentru argumentele arătate. Instanța de apel a reținut temeiul juridic invocat de reclamant și a expus argumentele pentru care a apreciat că acesta nu poate urma calea dreptului comun pentru constatarea nulității absolute a dispoziției de revocare, în condițiile în care legea specială prevede expres care este calea de urmat. În acest sens, nu se poate reține că instanța de apel a aplicat sau interpretat greșit dispozițiile art. 1246-1249 C.civ., critica invocată fiind nefondată. Referirea recurentului la practica judiciară în materie nu poate fi avută în vedere în condițiile în care nu s-a demonstrat că vizează o situație identică, cu atât mai mult cu cât jurisprudența nu reprezintă izvor de drept, potrivit art. 1 din Codul civil. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C.proc.civ., recurentul a criticat decizia recurată din perspectiva existenței unor motive contradictorii. Înalta Curte reține că, raportat la dispozițiile art. 488 pct. 6 C.proc.civ., contradicția la care se referă norma citată, atunci când privește doar argumentele instanței de judecată, trebuie să fie una de natură să conducă la concluzia că hotărârea este practic nemotivată, asemenea situații întâlnindu-se, exempli gratia, atunci când din unele considerente rezultă temeinicia cererii, iar din altele, netemeinicia, sau atunci când se reține caracterul fondat concomitent a două cereri, cu toate că ele s-ar exclude reciproc. Analizând decizia recurată, se observă că instanța de apel a prezentat argumentele pentru care a confirmat soluția primei instanțe de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii, astfel că nu se pot reține considerente contradictorii sau o lipsă a considerentelor de natură a nu susține soluția de respingere a căii de atac, hotărârea atacată fiind motivată în fapt și în drept cu respectarea dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C.proc.civ.. Contrar argumentelor recurentului, instanța de apel a arătat de ce menține soluția de admitere a excepției lipsei calității procesuale pasive a Municipiului Roman, această critică fiind analizată în cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5 C.proc.civ.. În condițiile în care instanța de apel și-a prezentat argumentele pentru care a considerat că acțiunea reclamantului este inadmisibilă, nu se poate reține existența unor considerente care să contrazică soluția pronunțată. De altfel, recurentul nu a arătat care sunt considerentele contradictorii pentru care apreciază decizia atacată ca fiind nelegală. Faptul că judecătorul interpretează dispozițiile legale incidente în speță într-o altă manieră decât cea agreată de parte nu echivalează cu o motivare contradictorie în sensul prevăzut de art. 488 pct. 6 C.proc.civ., motivarea unei hotărâri fiind o chestiune de esență, de conținut, nu de volum, aceasta trebuind să fie clară, concisă și concretă, cum este cazul în speță. Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivele de recurs invocate sunt nefondate în ansamblul lor, în temeiul art. 496 alin. (1) C.proc.civ., a respins, ca nefondat, recursul declarat în cauză.