ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5832/2023

Cadrul procesual Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 06.12.2021, sub număr de dosar x/2021, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Aeronautică Civilă Română, anularea răspunsului la plângerea prealabilă nr. x/26.05.2021 și a avizului negativ nr. x/23.03.2021 emis de pârâtă cu privire la documentația tehnică pentru construire locuință individuală cu regim de înălțime S+P, pe terenul situat în intravilanul orașului Voluntari, județul Ilfov, precum și a tuturor actelor și operațiunilor ce au stat la baza acestora și obligarea pârâtei la emiterea avizului favorabil pentru documentația menționată. În ședința din 8 aprilie 2022, reclamanta a depus note scrise prin care a invocat excepția de nelegalitate a Metodologiei de evaluare tehnică de către pârâtă a impactului obiectului/obiectivelor supuse avizării, asupra mijloacelor CNS, din punct de vedere al compatibilității radioelectrice, cod AACR-DANA-MET-CNS-02, aprobată prin Decizia Directorului General al AACR nr. D1127/22.11.2018, excepția cu privire la care pârâta a invocat excepția inadmisibilității prin notele de ședință depuse la dosar. Prin încheierea din 20 iulie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate și, pe cale de consecință, a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate parțială a Metodologiei de evaluare tehnică de către pârâtă a impactului obiectului/obiectivelor supuse avizării, asupra mijloacelor CNS, din punct de vedere al compatibilității radioelectrice, cod AACR-DANA-MET-CNS-02, aprobată prin Decizia Directorului General al AACR nr. D1127/22.11.2018, invocată de reclamantă. De asemenea, a respins proba cu expertiza tehnică de specialitate propusă de reclamantă. Prin încheierea din 30 septembrie 2022, instanța de fond a respins, ca nefondată, cererea reclamantei de revenire asupra dispoziției de respingere a cererii de administrare a probei cu expertiza și a amânat pronunțarea soluției în cauză.

Sentința pronunțată de instanța de fond Prin sentința civilă nr. 1875 din 28 octombrie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca inadmisibile, capetele de cerere privind anularea răspunsului la plângerea prealabilă și anularea tuturor actelor și operațiunilor ce au stat la baza avizului contestat și a răspunsului la plângerea prealabilă. A respins, în rest, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Aeronautică Civilă Română, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe, a încheierii din 20 iulie 2022 și încheierii din 30 septembrie 2022 a declarat recurs reclamanta A., invocând motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta solicită trimiterea cauzei spre rejudecare, precum și casarea încheierilor din 20 iulie 2022 și 30 septembrie 2022 prin care instanța de judecată, cu încălcarea dreptului la un proces echitabil și principiului aflării adevărului în cauză, a respins cu o motivare străină de cauză administrarea unei probe esențiale, respectiv aceea a expertizei de specialitate. Recurenta reiterează situația de fapt dedusă judecății, arătând în continuare, că, în privința probatoriului administrat în cauză, prima instanță a ignorat complet toate probele administrate de recurentă, iar proba cu expertiză tehnică de specialitate a respins-o ca nefiind utilă, propunând raționamente străine de cauză prin încheierile recurate. Obiectivul 1 prin care reclamanta cere analiza pretinsului impact electromagnetic asupra mijlocului DME25, dar cu observarea clădirilor edificate împrejurul proprietății acesteia, este considerat neutil de instanță, considerând că nu are aptitudinea de a conduce la nelegalitatea avizului și că acest aspect nu a făcut obiectul analizei autorității. Cu alte cuvinte, prima instanță ajunge să admită că autoritatea avizatoare însăși nu a analizat decât izolat situația imobilului recurentei, că autoritatea nu a analizat în concret situația împrejurimilor, a clădirilor deja edificate și impactul preexistent/situația preexistentă a DME25, pentru ca apoi în mod contradictoriu și nelegal să concluzioneze totuși că există obstacolare de 5% (paradoxal obstacolarea nu poate fi decât din partea acestor clădiri dimprejur), dar și că această situație este irelevantă față de legalitatea avizului. Privind Obiectivul 3, instanța nu s-a pronunțat efectiv asupra acestuia, câtă vreme recurenta solicita identificarea de scenarii posibile pentru obiectivul propus de aceasta, iar instanța nu a adus niciun argument efectiv în combaterea acestuia. Constatările primei instanțe sunt contradictorii, străine de cauza dedusă judecății, contrare nu numai prevederilor legale incidente, dar și regulilor de interpretare sau de formare a unor raționamente logico-juridice, fiind de plano incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. care viciază direct însăși sentința recurată, nu numai încheierile amintite. Recurenta expune în continuare și aspectele pe care prima instanță le-a reținut nelegal prin sentința recurată și apreciază, în final, că sentința primei instanțe este nelegală și se impune a fi casată, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare în vederea aflării adevărului șl cercetării veritabile a fondului.

Apărările intimatei Intimata a formulat întâmpinare, prin care invocă excepția nulității recursului, motivat de faptul că, în esență, recurenta nu invocă aspecte de nelegalitate a hotărârii atacate, ci numai aspecte ce vizează starea de fapt stabilită de prima instanță. În subsidiar, solicită respingerea recursului ca nefondat.

Aspecte procesuale Excepția nulității recursului a fost respinssă ca neîntemeiată la termenul din 22 noiembrie 2023, constatându-se că recursul a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 și 8 din C. proc. civ., iar criticile dezvoltate se pot subsuma acestor cazuri de casare. II. Soluția și considerentele instanței de recurs 1. Motivele de fapt și de drept relevante Analizând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor recurentei-reclamante și a actelor dosarului, Înalta Curte reține următoarele: Prin cererea de chemare în judecată formulată în cauză, A. a solicitat, în contradictoriu cu Autoritatea Aeronautică Civilă Română (AACR), anularea răspunsului la plângerea prealabilă nr. x/26.05.2021 și a avizului negativ nr. x/23.03.2021 emis de pârâtă cu privire la documentația tehnică pentru construire locuință individuală cu regim de înălțime S+P, pe terenul situat în intravilanul orașului Voluntari, str. x, x, județul Ilfov, precum și a tuturor actelor și operațiunilor ce au stat la baza acestora și obligarea pârâtei la emiterea avizului favorabil pentru documentația menționată. În motivare, reclamanta a susținut, în esență, că avizul contestat este nemotivat și nejustificat și că, deși AACR nu are un drept subiectiv de apreciere, avizul ar trebui să fie rezultatul unei analize tehnice obiective și transparente. Or, actul fiind nemotivat și arbitrar, este expresia unui abuz de putere, fiind emis cu încălcarea securității juridice și a încrederii legitime, subsumate dreptului la bună guvernare, sens în care a invocat conduita inconsecventă a autorității, dedusă din numeroasele construcții existente în zona imobilului propus spre edificare. Prin încheierea de ședință din 17.06.2022, prima instanță a admis excepția inadmisibilității cererii de anulare a răspunsului la plângerea prealabilă și a cererii de anulare a tuturor actelor și operațiunilor ce au stat la baza avizului contestat și a răspunsului la plângerea prealabilă și a respins ca neîntemeiată excepția inadmisibilității capătului de cerere privind obligarea pârâtei la emiterea unui aviz favorabil și excepția prescripției dreptului material la acțiune, pentru motivele arătate în încheierea de ședință de la acea dată. Prin încheierea de ședință din data de 20.07.2022, prima instanță a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate invocată de reclamantă cu privire la Metodologia de evaluare aprobată prin Decizia Directorului General al AACR nr. D1127/22.11.2018. Tot prin încheierea de ședință din data de 20.07.2022, s-a dispus respingerea probei cu expertiză tehnică propusă de reclamantă. Prin sentința recurată în cauză, prima instanță a respins ca inadmisibile capetele de cerere privind anularea răspunsului la plângerea prealabilă și anularea tuturor actelor și operațiunilor ce au stat la baza avizului contestat și a răspunsului la plângerea prealabilă. De asemeanea, a respins în rest cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată. Reclamanta a formulat recurs atât împotriva încheierii din 20.07.2022, prin care s-a respins proba cu expertiză, cât și împotriva sentinței prin care s-a soluționat pe fond cauza. Privind recursul formulat, Înalta Curte reține că acțiunea care face obiectul prezentei cauze este formulată împotriva avizării negative, de către AACR, a documentației tehnice depusă de A. S.R.L. pentru construire locuință individuală cu regim de înălțime S+P, pe terenul situat în intravilanul orașului Voluntari, str. x, x, județul Ilfov, motrivat de faptul că din evaluarea tehnică realizată de autoritate a reieșit că obiectivul supus avizării este poziționat în suprafața de protecție a mijloacelor de radionavigație LLZ07, LLZ25, DME25 și parțial a GP25 și în zona de protecție a mijlocului de radionavigație DME07 și a echipamentelor Mode S București, MSSR Otopeni și PSR MSSR Otopeni, construcția neputând fi avizată pentru a nu afecta siguranța zborului, parametrii nominali de funcționare și performanțele operaționale ale mijlocului de radionavigație DME25. Instanța de fond a reținut ca fiind corectă concluzia pârâtei conform căreia obiectivul propus spre avizare este situat în suprafața de protecție a mijlocului de radionavigație DME25, întrucât recurenta-reclamantă nu doar că nu a combătut acest aspect, dar el este confirmat de situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză, la care se aplică dispozițiile legale incidente. În acest sens, prima instanță a reținut că, în speță, distanța dintre obiectivul propus spre avizare și mijlocul de radionavigație DME25 este mai mică de 300 m pentru toate coordonatele punctelor de detaliu, așa cum reiese din tabelul cu distanțele față de mijlocele de navigație depus de reclamantă în cadrul documentației tehnice prezentate autorității spre avizare, astfel că în mod corect a stabilit AACR că obiectivul în cauză este situat în suprafața de protecție a acestui mijloc de radionavigație. A conchis judecătorul fondului că devin astfel incidente dispozițiile Capitolului 5.4 din Metodologie - "Evaluarea obiectivelor poziționate în suprafața de protecție a mijlocului de radionavigație (CNS) DME/N omnidirecțional. iar potrivit art. 5.4.2, indicat în mod expres de pârâtă în întâmpinare, "În suprafața de protecție a mijlocului de radionavigație DME/N nu sunt permise denivelări artificiale ale solului și nici amplasarea de obiective". Cu privirre la acestea, Înalta Curte reține că art. 5.11 din Metodologie reglementează o excepție de la această interdicție, respectiv "În situația în care, în suprafața de protecție aferentă unui mijloc CNS omnidirecțional există obiective deja construite în urma unor avize de construire emise de către AACR și/sau există obiective construite anterior amplasării mijlocului CNS respectiv, iar obiectivul supus avizării este poziționat astfel încât nu există vizibilitate directă, între sistemul de antene al mijlocului de radionavigație și obiectiv, acesta fiind obturat în întregime de obiectivele deja construite, se consideră că obiectivul supus avizării este situat în zona de protecție a mijlocului omnidirecțional și amplasarea acestora este permisă condiționat de rezultatul evaluării realizate în cadrul AACR, cu condiția ca distanța dintre obiectivul care obturează din punct de vedere radioelectric și obiectivul obturat să fie de cel mult 150 m". Or, prin Obiectivul nr. 1 al expertizei solicitate, recurenta solicită efectuarea unei analize a pretinsului impact electromagnetic asupra mijlocului DME25, dar cu observarea clădirilor edificate împrejurul proprietății acesteia. În contextul celor mai sus arătate, lămurirea acestui aspect era importantă, contrar celor reținute de prima instanță, cu atât mai mult cu cât chiar intimata - pârâtă arată prin întâmpinarea depusă la judecarea fondului că cererea a fost respinsă, în mod justificat, dar că în avizul negativ emis s-a menționat totodată, în acord cu dispozițiile legale incidente, că este posibilă reluarea procesului de evaluare dacă se poate demonstra că edificiul propus este obturat 100% de cele existente. Or, dacă intimata recunoaște că există o astfel de posibilitate, recurentei-reclamante trebuia să i se recunoască dreptul de a proba această împrejurare. Tot astfel, instanța nu s-a pronunțat efectiv asupra Obiectivului nr. 3, prin care recurenta solicită identificarea de scenarii posibile pentru obiectivul propus de aceasta. Și acest aspect ar fi trebuit lămurit, cu atât mai mult cu cât chiar intimata - pârâtă arată prin întâmpinarea depusă la judecarea fondului că în avizul negativ emis s-a menționat, în acord cu dispozițiile legale incidente, că este posibilă reluarea procesului de evaluare dacă se poate demonstra că edificiul propus este obturat 100% de cele existente. Refuzul de emitere a unui aviz favorabil, atacat în prezenta cauză, are natura juridică a unui act administrativ asimilat, iar prezumția de legalitate de care se bucură un act administrativ poate fi răsturnată prin administrarea unui probatoriu pertinent, concludent și util, judecătorul având obligația să aibă rol activ. Deși reclamanta a solicitat administrarea probei cu expertiză tehnică, instanța de fond a respins această probă, refuzând astfel dreptul reclamantei de a-și dovedi pretențiile, de a răsturna prezumția de legalitate și de a demonstra că refuzul autorității este nejustificat. Marja de apreciere de care se bucură autoritatea emitentă în emiterea avizului este supusă respectării prevederilor legale, iar acestea nu permit respingerea cererii decât în condițiile în care, în urma evaluării tehnice realizate, rezultă că sunt influențați parametrii nominali de funcționare și performanțele operaționale ale mijloacelor CNS și metodologice. Expertiza ar fi fost singura probă care ar fi clarificat dacă evaluarea tehnică efectuat de AACR este corectă. Dimpotrivă, prima instanță a dat înscrisului menționat o valoare probatorie absolută, ceea ce duce la o inegalitate procedurală între cele două părți, tradusă în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului ca reprezentând o lipsă de egalitate a armelor procedurale și, în final, la o apărare iluzorie. Față de acestea, Înalta Curte conchide că proba cu expertiză tehnică trebuia luată în considerare de prima instanță, fiind utilă pentru soluționarea pricinii, hotărârea fiind dată, în realitate, fără cercetarea fondului cauzei. 2. Soluția instanței de recurs și temeiul de drept al acesteia Refuzul de a permite reclamantei să administreze proba cu expertiză în dovedirea susținerilor sale, conduce la admiterea recursului, în temeiul disp. art. 497 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, la casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, care va ține seama de considerentele prezentei decizii și va avea în vedere și celelalte critici formulate de recurenta-reclamantă, care nu mai pot fi analizate în prezentul recurs, în raport de soluția adoptată.