ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 382/2023

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia la data de 13.11.2020, reclamanta A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri - Organismul Intermediar pentru Energie: - anularea parțiala a deciziei nr. 463025/25.05.2020 de soluționare a contestației nr. 200749/28.04.2020 formulate împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/16.03.2020, în sensul anularii punctului 3 prin care s-a dispus emiterea unui nou titlu de creanță; - anularea procesului-verbal nr. x/16.06.2020 de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență privind proiectul "Instalație fotovoltaică de producere a energiei electrice", localitatea Ghelari, județul Hunedoara; - anularea deciziei nr. 463211/27.07.2020 de soluționare a contestației nr. 460272/15.07.2020 formulata împotriva procesului-verbal nr. x/16.06.2020.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 73 din 07 aprilie 2021 Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de către reclamanta A. S.R.L., prin administrator judiciar B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri - Organismul Intermediar pentru Energie, ca neîntemeiată.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată. În motivarea recursului s-a arătat că instanța de fond a înlăturat, în mod greșit, motivul de nulitate invocat, considerând că actele contestate sunt motivate, atât în drept cât și în fapt, fără a ține cont de prevederile art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011. În opinia recurentei, aceste dispoziții impun obligația menționării temeiului de drept în baza căruia s-a emis actul de constatare a neregulilor și s-a stabilit calitatea de debitor, însă în cauză actul administrativ contestat nu îndeplinește cerința legală prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 pentru valabilitatea acestuia. Astfel, la punctul 7 - Temei de drept sunt menționate doar O.U.G. nr. 66/2011 și contractul de finanțare nr. x/10.06.2013, invocate generic, fără a se preciza în mod expres prevederile legale încălcate. Este eronată reținerea instanței de fond conform căreia legalitatea unui act administrativ din punctul de vedere al motivelor ce au stat la baza emiterii sale "poate fi apreciată și prin existența unor acte/fapte anterioare cunoscute de parte", având în vedere că motivarea actului administrativ trebuie să fie intrisecă acestuia și nu să reiasă din alte acte/fapte anterioare sau ulterioare actului contestat. De asemenea, în mod greșit a considerat instanța de fond că în cauză există o "neregulă", astfel cum este ea definită de art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, deoarece simpla neîndeplinire a unuia dintre indicatorii de rezultat nu poate fi asimilată unei "nereguli" . Definiția legală a noțiunii de "neregulă" impune constatarea cumulativă a două condiții, respectiv săvârșirea unei abateri de la legalitate, regularitate sau conformitate, de către beneficiarul fondurilor europene, a cărui faptă să fie de natură a prejudicia bugetul Uniunii Europene sau fondurile publice naționale aferente acestor fonduri. In cazul reclamantei nici una din cele două condiții nu este îndeplinită. Din cuprinsul procesului-verbal contestat, se poate observa că nu se fac referiri la prejudiciul cauzat bugetului Uniunii Europene sau fondurilor publice naționale, reținându-se doar ca reclamanta a încălcat dispozițiile art. 7 din Contractul de finanțare nr. x, fiind astfel evidențiată fapta considerată drept abatere de la legalitate, dar nu și urmările acesteia. În opinia recurentei, nu poate exista răspundere civilă fără producerea unui prejudiciu. Un astfel de prejudiciu nu se poate constata ca fiind cauzat, în condițiile în care, potrivit documentelor și situației de fapt, societatea a îndeplinit obiectivul și indicatorii prevăzuți în contract. Instanța de fond a interpretat în mod greșit prevederile art. 17 și art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, respectiv art. 5 alin. (1) din Normele metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, considerând că principiul proporționalității se aplică doar în condițiile în care "obiectivul proiectului ar fi fost atins". De asemenea, actele contestate încalcă și prevederile art. 2 lit. n), art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, art. 2 alin. (1) din Regulamentul european nr. 2988/1995, principiul echității și proporționalității măsurilor, respectiv sancțiunilor administrative, prin stabilirea unor sancțiuni și a unei creanțe bugetare excesive, disproporționate în raport cu faptele reclamantei. Prezentând indicatorii asumați prin contractul de finanțare și procentul de realizare, recurenta a arătat că instanța a considerat, în mod nelegal, că în situația în care unul dintre indicatori nu este realizat, nu mai este aplicabil principiul proporționalității, deși în cuprinsul art. 7 pct. A alin. (4) teza finală din contractul de finanțare, părțile stabiliseră faptul că în cazul în care nu sunt îndepliniți toți indicatorii "AM POS CCE/OIE poate să solicite Beneficiarului returnarea sumelor primite proporțional cu procentul de nerealizare al acestor indicatori, cu excepția cazurilor temeinic justificate." În opinia recurentei, gradul de îndeplinire a indicatorilor la nivelul proiectului se calculează luând în calcul gradul de îndeplinire a tuturor indicatorilor, împărțiți în cele două categorii principale: indicatori de realizare și indicatori de rezultat, iar nu în funcție de un singur indicator dintr-o singură categorie principală de indicatori, astfel cum a considerat în mod eronat pârâtul. Diferitele categorii de indicatori corespunzătoare unui proiect au ponderi diferite în calculul gradului de îndeplinire global la nivelul proiectului, indicatorii de realizare având întotdeauna o pondere cumulată mai mare decât indicatorii de rezultat. Se impune o diferențiere a ponderii acordate celor două tipuri de indicatori (de realizare și de rezultat) având în vedere elementele care contribuie la realizarea acestora și măsura în care atingerea lor depinde în întregime de acțiunile beneficiarului sau este influențată de alți factori. În cauză, recurenta a îndeplinit în procent de 100% toți indicatorii de realizare. Procesul-verbal de recepție la terminarea lucrării "Racord la SEN a centralei electrice fotovoltaice cu puterea instalată de 6,4 MW din localitatea Ghelari, jud. Hunedoara din 17.06.2016", care admite recepția, arată că recurenta a depus toate diligențele și eforturile asumate prin avizul tehnic de racordare, respectiv contractul de racordare cu C. în așa fel încât lucrările ce se realizează prin grija utilizatorului (beneficiarului), respectiv realizarea LES 20 kV, între celula de măsură din compartimentul de racordare și celula de sosire din compartimentul utilizatorului, celula de sosire cu întrerupător general automat debrosabil în compartimentul utilizatorului (cu protecțiile necesare), dispozitiv de interfață în compartimentul utilizatorului (cu protecțiile solicitate), trafo ridicator JT/MT: 5x 1600 kVa si tablouri JT aferente, realizare LES 20 kV cu lungimea de 11 krn între punctul de conexiune și centrală, instalația de iluminat, prize și instalația de legare la pământ a clădirii punctului de conexiune, serviciile interne în compartimentul de racord cu transformator monofazat de 4 kVa, montare "Analizor staționar de calitatea energiei electrice", etc. prevăzute în avizul tehnic de racordare, au fost finalizate la data de 17.06.2016. Așadar, ulterior terminării lucrărilor și a recepției, parcul fotovoltaic era în măsură să producă energie electrică, însă datorită lipsei capacității de evacuare a energiei din partea C. acest lucru nu fost posibil. De asemenea, în cauză nu s-a invocat existența unei deturnări a scopului contractului, iar eventualele neajunsuri derivate din efortul de implementare nu pot fi imputate exclusiv recurentei și nu pot constitui o bază serioasă și rezonabilă care să justifice solicitarea restituirii întregii sume acordate, acest lucru depășind exigențele impuse de legislația comunitară. Nu există nicio încălcare a angajamentelor asumate, ca rezultat al intenției ori neglijenței societății, astfel că aspectele invocate în cuprinsul actelor contestate nu pot fi considerate neregularități care să justifice declanșarea procedurii de recuperare în întregime a avantajelor acordate, respectiv retragerea sprijinului financiar nerambursabil, care reprezintă o măsură disproporționată, de natură să deturneze scopul finanțării și să creeze consecințe negative excesiv de împovărătoare pentru recurentă.

Apărările formulate de intimat Intimatul-pârât Ministerul Energiei - Organismul Intermediar pentru Energie a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat, în esență, respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamanta A. S.R.L. a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ decizia nr. 463025/25.05.2020, a procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/16.03.2020, decizia nr. 463211/27.07.2020 și procesul-verbal nr. x/16.06.2020 emis de pârâtul Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri - Organismul Intermediar pentru Energie în legătură cu proiectul "Instalație fotovoltaică de producere a energiei electrice" localitatea Ghelari, jud. Hunedoara. Fiind învestită cu recursul declarat de reclamantă împotriva soluției primei instanțe de respingere a acțiunii formulate, Înalta Curte reține că potrivit motivului de casare invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În prezenta cauză aceste motive nu sunt incidente, iar soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară. Astfel, între părțile din prezenta cauză s-a încheiat contractul de finanțare nr. x/10.06.2013, în cadrul Programului Operațional Sectorial "Creșterea Competitivității Economice" 2007-2013 (POS CCE), Axa prioritară 4 "Creșterea eficienței energetice și a securității furnizării, în contextul combaterii schimbărilor climaterice", obiectul contractului vizând implementarea proiectului nr. 630361/30.04.2010 (cod SMIS 21469) având titlul "Instalație fotovoltaică de producere a energiei electrice" în localitatea Ghelari, județul Hunedoara. În urma vizitelor de monitorizare din perioada de monitorizare a durabilității investiției, constatându-se că "instalația nu a funcționat niciodată, iar scopul acordării de finanțare nerambursabilă a fost producerea de energie verde, fapt ce nu s-a întâmplat, până la finele perioadei de durabilitate energia produsă fiind 0 (zero)", autoritatea pârâtă a emis procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/16.03.2020 stabilind o creanță bugetară în cuantum de 72.405.678,71 RON (60.531.147,4 RON aferent bugetului UE si 11.874.531,311 RON aferent bugetului de stat). Contestația formulată împotriva acestui proces-verbal a fost admisă, potrivit deciziei nr. x/25.05.2020, dispunându-se anularea prevederilor procesului-verbal contestat și emiterea unui nou titlu de creanță. În acest context, pârâtul a emis procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/16.06.2020, prin care s-a stabilit o creanță bugetară în cuantum de 67.319.767,51 RON (59.241.395,41 RON aferent bugetului UE si 8.078.372,10 RON aferent bugetului de stat), iar contestația administrativă a fost respinsă prin Decizia nr. 463211/27.07.2020. Răspunzând punctual argumentelor de nelegalitate invocate de recurentă în privința sentinței primei instanțe, Înalta Curte reține caracterul nefondat al criticii vizând nemotivarea actelor administrative contestate. Astfel, în practica judiciară s-a statuat, în mod constant, că legalitatea unui act administrativ din punctul de vedere al motivelor care au stat la baza emiterii sale poate fi apreciată și prin existența unor acte/fapte anterioare cunoscute de parte și care conduc în mod necesar la adoptarea actului, iar instanța de contencios administrativ poate pronunța o soluție de anulare a acestuia numai dacă este vorba despre o nemotivare totală sau dacă din cuprinsul motivelor sumar expuse, judecătorul, dar și persoana vătămată, nu pot analiza și decela raționamentul autorității emitente. În prezenta cauză, contrar susținerilor recurentei, Înalta Curte constată că procesul-verbal de constatare a neregulilor este motivat atât în fapt cât și în drept, conform mențiunilor de la punctele 6 (Motivele de fapt) și 7 (Temeiul de drept). Autoritatea pârâtă a reținut, în esență, că beneficiarul nu și-a îndeplinit obligația asumată prin contractul de finanțare, instalația fotovoltaică nu a funcționat și nu a produs energie electrică. Aceste aspecte au fost asumate de recurentă potrivit art. 7 pct. A lit. i) din contractul de finanțare, dispozițiile art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011 obligând intimatul să dispună măsuri de recuperare de la beneficiari a cheltuielilor care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare. Dispozițiile contractului de finanțare și cele din cuprinsul O.U.G. nr. 66/2011 nu au fost invocate generic, ci punctual, corespunzător situației de fapt și neregulii reținute în sarcina reclamantei. Înalta Curte nu poate primi nici argumentele recurentei vizând inexistența unei nereguli și, în acord cu cele reținute de prima instanță, constată că din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 2 din O.U.G. nr. 66/2011 și art. 2 pct. 36 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 rezultă faptul că se poate vorbi despre "neregulă" atunci când beneficiarul săvârșește o abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, abaterea trebuind să prejudicieze sau să fie de natură a prejudicia bugetul general al Uniunii Europene. În prezenta cauză, astfel cum reiese din cuprinsul art. 7 pct. A alin. (33) din contractul de finanțare, reclamanta și-a asumat "obligația să raporteze anual îndeplinirea indicatorilor de rezultat pe toată perioada de durabilitate a Proiectului, printr-un raport privind durabilitatea investiției, începând cu anul următor celui în care s-a finalizat proiectul, asigurându-se că ta sfârșitul perioadei de durabilitate toți indicatorii de rezultat asumați prin contract vor fi atinși". De asemenea, conform cererii de finanțare semnată de societate, parte integrantă din contractul de finanțare,"Obiectivul general at proiectului este producerea și livrarea în Sistemul Energetic Național a 12300MWh energie electrică/an prin valorificarea resurselor regenerabile de energie solară în România, respectiv prin construirea și operarea unei instalații fotovoltaice de 6,4 MW (823 module fotovoltaice) în extravilanul orașului Ghelari, jud. Hunedoara." Prin urmare, atât pe parcursul cât și la finalul perioadei de durabilitate, autoritatea pârâtă a procedat, în mod corect, la verificarea modului de îndeplinire a a obiectivului asumat și, constatând, că investiția nu și-a demonstrat viabilitatea economico-financiară, respectiv nu a atins obiectivele pentru care s-a acordat ajutorul financiar nerambursabil, a stabilit că sumele plătite au fost achitate necuvenit. Este nefondată și susținerea recurentei vizând modul de calcul al gradului de îndeplinire a proiectului și ponderea diferențiată a indicatorilor de realizare sau a celor de rezultat, o astfel de apreciere nefiind susținută de legislația în materie. Astfel, deși reclamanta a îndeplinit în procent de 100% indicatorii de realizare (achiziția de panouri fotovoltaice, transformator medie tensiune, punct de conexiune) și doi dintre indicatorii de rezultat (puterea instalată și numărul de locuri de muncă nou create), aceasta omite obiectivul general al proiectului anterior enunțat și procentul de realizare a acestuia - 0 (zero)%. De asemenea, dispozițiile art. 7 pct. A alin. (4) teza finală din contractul de finanțare nu pot fi interpretate în sensul indicat de recurentă pentru o restituire proporțională a finanțării, indicatorul de rezultat "energia produsă ca urmare a implementării proiectului" nefiind un simplu indicator. Acesta este chiar rezultatul/obiectivul final, iar respectarea principiului proporționalității de către autoritatea pârâtă putea fi invocată doar în situația în care exista o anumită cantitate de energie produsă și livrată. Recurenta și-a asumat realizarea integrală și funcționarea instalației, iar rezultatul final, în mod evident, nu a fost atins, neexistând nicio cantitate de energie verde produsă și livrată în cadrul proiectului. Nu în ultimul rând, nu pot fi avute în vedere nici susținerile recurentei referitoare la culpa societății de distribuție și neasigurarea condițiilor tehnice necesare livrării energiei, o astfel de împrejurare nefiind de natură să îl exonereze pe beneficiarul finanțării de obligația asumată, câtă vreme instalația fotovoltaică nu a funcționat niciodată și nu a produs energie electrică din resurse regenerabile. Pentru considerentele expuse, constatând că sentința recurată nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare invocat, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.