ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3489/2023

Ședința publică din data de 23 iunie 2023

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bihor, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 12.05.2021, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâții Inspectoratul Județean în Construcții Bihor și Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, solicitând instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună anularea procesului-verbal înregistrat la U.A.T. Lugașu De Jos sub nr. x din 20.08.2020 (nr. x/2020), întocmit de inspectorii sanitari B., C., D. și E., precum și a măsurilor de control dispuse, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința nr. 1081/CA/23.12.2021, Tribunalul Bihor a admis excepția necompetenței sale materiale, invocată din oficiu și a declinat cauza în favoarea Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal.

1.2. Soluția instanței de fond

Ca urmare a învestirii prin hotărârea de declinare a competenței Curtea de Apel Oradea - Sercția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 48/CA/2022-PI a respins excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului, invocată de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației.

A admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Inspectoratul Județean în Construcții Bihor, și, pe cale de consecință:

A respins acțiunea formulată de reclamantul A. împotriva pârâtului - INSPECTORATUL JUDEȚEAN ÎN CONSTRUCȚII BIHOR, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A admis excepția inadmisibilității acțiunii, invocată din oficiu.

A respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL DEZVOLTĂRII, LUCRĂRILOR PUBLICE ȘI ADMINISTRAȚIEI.

1.3 Calea de atac exercitată

Recursul recurentului - reclamant A.

Împotriva acestei sentințe, în termenul legal, a declarat recurs reclamantul A. din perspectiva motivelor de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., solicitând instanței să constate nelegalitatea și netemeinicia hotărârii atacate.

În esență, în motivare, a susținut că hotărârea a fost dată că încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv cu încălcarea art. 1 din Legea 554/2004.

De asemenea, a precizată că nu este de acord cu soluția de respingere a acțiunii ca inadmisibilă, dat fiind faptul că în speță a fost atacat un act administrativ.

În plus, celelalte acte întocmite ulterior în baza actului atacat în prezentul litigiu au fost atacate pe cale separată prin plângerea contravențională, conform procedurii.

Mai mult decât atât, instanța de fond nu a indicat ce anume îi lipsește actului administrativ atacat, emis de autoritatea publică pârâtă care să îl exclude de la dreptul comun în materie respectiv de la controlul exercitat din perspectiva Legii nr. 554/2004.

A mai susținut că instanța de fond nu a respectat nici prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin faptul că a reținut că actul atacat de recurent are natura juridică a unui act preparator, pregătitor al actului de control final și nu produce prin el însuși efecte juridice.

In acest sens a apreciat că referirile primei instanțe la un act final, act care nu există și nu a fost comunicat niciodată petentului nu au legătură cu prezenta cauză.

Pe fondul cauzei, în contextul reluării unor elemente subsumate situației de fapt expuse și la judecata din fața primei instanțe, a arătat că actul de control a fost întocmit defectuos, creând prejudiciu persoanei fizice A., care a fost amendată cu suma de 50.000 RON.

A precizat că nu s-a acordat un termen de minim 5 zile pentru pregătirea documentelor care datau încă din anul 2016 și că nu se poate aplica o sancțiune Primarului, cât timp nu acesta este persoana responsabilă pentru păstrarea actelor.

A arătat că sancțiunea trebuia aplicată Primăriei sau instituției Primarului și nu unei persoane fizice.

Totodată, a menționat că în cuprinsul Procesului-verbal de control din 20.08.2020 nu se menționează că recurentul ar fi încălcat vreo normă legală sau că în urma controlului s-ar fi constatat nereguli.

Față de aceste aspecte, a solicitat admiterea recursului.

Recursul incident al recurentului - pârât MINISTERUL DEZVOLTĂRII REGIONALE ȘI ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

Împotriva aceleiași sentințe civile a formulat cerere de recurs incident și pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației solicitând, în considerarea prevederilor art. 491 C. proc. civ., solicitând modificarea parțială a considerentelor sentinței civile nr. 48/CA/10.03.2022, în ceea ce privește excepțiile invocate de către instituție.

Cu privire la excepția lipsei calității procesuale active, a susținut că instanța de fond a reținut în mod eronat incidența dispozițiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, fără a cerceta existența vătămării aduse recurentului - reclamant prin actul administrativ atacat.

Astfel, deși vătămarea reprezintă o condiție esențială în promovarea acțiunii, instanța de fond a apreciat, netemeinic, că amendarea contravențională a recurentului prin Procesul-verbal de constatare și stabilire a contravențiilor nr. x/21.08.2020 (act distinct de cel dedus judecății) poate fi asimilată unei vătămări, în sensul dispozițiilor art. art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Față de obiectul procesului-verbal nr. x/20.08.2020 (respectiv prezentarea, de către UAT comuna Lugașu de Jos, a unor "note de relații însoțite de documente justificative"), a solicitat să se constate că domnul A. nu are calitate procesuala activă, astfel că se impune respingerea acțiunii în consecință.

Cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii, raportat la lipsa plângerii prealabile, a arătat instanța de fond a perpetuat confuzia între cele două acte administrative emise. Astfel, instanța de control judiciar trebuie să constate faptul că recurentul a atașat acțiunii dovada formulării unei plângeri prealabile adresate Inspectoratului Județean în Construcții, instituție care nu este emitentul actului administrativ atacat, ci al Procesului-verbal de constatare si stabilirea contravențiilor nr. x/21.08.2020.

Astfel, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a fost lipsit de posibilitatea de a formula apărări pe cale administrativă și, în consecință, de posibilitatea de a beneficia de un proces echitabil.

În continuare, cu privire la excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii, instanța de fond a apreciat, netemeinic, că amendarea contravențională a recurentului prin Procesul-verbal de constatare și stabilire a contravențiilor nr. x/21.08.2020 (act distinct de cel dedus judecății) poate fi asimilată unei reale vătămări, in sensul dispozițiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Raportat la obiectul actului administrativ atacat, a considerat că nu se poate justifica interesul recurentului în promovarea acțiunii, actul administrativ producător de prejudicii (Procesul-verbal de constatare și stabilire a contravențiilor nr. x/21.08.2020) fiind distinct de cel ce face obiectul prezentei acțiuni.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului incident, cu consecința constatării legalității actului administrativ atacat.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul - pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a depus întâmpinare la recursul promovat de recurentul - reclamant prin care a solicitat respingerea cererii de recurs principal, ca nefondate.

Prin răspunsul la întâmpinare, recurentul - reclamant A. a solicitat respingerea cererii de recurs incident a MINISTERULUI DEZVOLTĂRII REGIONALE ȘI ADMINISTRAȚIEI PUBLICE și înlăturarea apărărilor aduse de această parte procesuală.

2.1. Procedura de soluționare a recursului

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor expuse în cuprinsul întâmpinării de la dosar, Înalta Curte constată că recursul principal și cel incident sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Pornind la analiza cererii de recurs principal formulate de recurentul - reclamant A. din perspectiva motivelor de casare invocate, prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și respectiv pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că toate criticile acestuia sunt neîntemeiate pentru considerentele ce vor fi expuse în cele ce urmează.

Înalta Curte constată că prima instanță a fost învestită cerere de anulare a procesului-verbal înregistrat la U.A.T. Lugașu De Jos sub nr. x din 20.08.2020, cerere care a fost respinsă, ca inadmisibilă.

Pentru a pronunța această soluție, instanța fondului a reținut că prin procesul-verbal contestat s-a dispus o măsură în cadrul controlului efectuat în sensul prezentării unor note de relații însoțite de documente justificative cu privire la realizarea obiectivului de investiții "canalizare menajeră și stație de epurare în comuna Lugașu de Jos", în baza contractului de finanțare nr. x/28.08.2016 încheiat cu MDRAP.

Un astfel de act nu are trăsăturile caracteristice unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate publică, scopul său fiind de pregătire a controlului efectuat în baza planului de verificări nr. 111376/13.08.2020 aprobat de conducerea autorității pârâte, care nu poate fi supus controlului instanței în temeiul prevederilor Legii nr. 554/2004.

Nemulțumit de soluția primei instanțe, recurentul-reclamant a invocat, din perspectiva cazului de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., faptul că prima instanță nu a arătat motivele pe care se întemeiază hotărârea sau că aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei cu referire la inexistența actului final al controlului care a fost dispus la nivelul instituției în care este primar.

Acest motiv de casare nu este incident în cauză, deoarece din cuprinsul reglementării motivului invocat rezultă că, în concepția legiuitorului, nemotivarea constituie un temei de casare nu numai atunci când nu se arată motivele pe care se sprijină "decizia" judecătorului.

Ipotezele în care se poate reține o nemotivare a hotărârii judecătorești în sensul motivului de casare analizat sunt, potrivit dispoziției legale ce îl reglementează, existența unei contrarietăți între considerentele hotărârii, în sensul că din unele rezultă netemeinicia acțiunii, iar din altele faptul că acțiunea este fondată, contrarietatea flagrantă dintre dispozitiv și considerente, cum este cazul admiterii acțiunii prin dispozitiv și al justificării în considerente a soluției de respingere a cererii de chemare în judecată, nemotivarea soluției din dispozitiv ori prezentarea în exclusivitate a unor considerente străine de natura pricinii. De asemenea, jurisprudența a mai stabilit că motivarea sumară și confuză echivalează deopotrivă cu o nemotivare.

Niciuna din aceste ipoteze nu se regăsește în speța dedusă judecății, fapt ce rezultă din considerentele sentinței recurate prin care judecătorul fondului a analizat cererile și susținerile părților, neputându-se reține existența unei contradicții între considerentele expuse și soluția pronunțată și nici existența unei contradicții esențiale între considerente, care să conducă la concluzia că nu se poate analiza raționamentul logico-juridic în temeiul căruia a fost pronunțată sentința recurată.

Ca urmare, instanța de recurs va reține că sentința supusă controlului judiciar în cauza dedusă judecății răspunde exigențelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. cuprinzând în considerentele sale, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, cu arătarea motivelor pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Instanța de recurs subliniază că prin prisma motivelor de casare reglementate de legea de procedură nu trebuie confundată ipoteza lipsei motivării hotărârii judecătorești, ce poate fi cenzurată de instanța de control judiciar prin intermediul motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., cu ipoteza în care partea este nemulțumită de raționamentul logico-juridic expus de instanță în considerentele hotărârii pronunțate, apreciind că acesta nu corespunde în mod satisfăcător argumentelor prezentate în susținerea pretențiilor sau apărărilor sale, respectiv acestea nu au fost reținute ca întemeiate.

În speța de față, prima instanță a stabilit că actul administrativ atacat în cauză are natura unui act administrativ preparator, care nu produce efecte prin el însuși, respectiv care poate fi atacat doar odată cu actul final care în cauză era reprezentat de raportul de control, însă aceste considerente nu sunt străine de natura cauzei, așa cum încearcă recurentul-reclamant să acrediteze ideea.

Dimpotrivă, instanța de fond prin intermediul acestei argumentații a explicat soluția de respingere ca inadmisibilă a acțiunii formulate în temeiul legii contenciosului administrativ, care nu se poate îndrepta împotriva actelor prealabile, faptelor administrative premergătoare emiterii actului administrativ, tipic sau asimilat, nu pot fi deduse controlului instanței de contencios administrativ.

Prin urmare, considerentele primei instanțe nu sunt străine de natura cauzei și nici contradictorii sens în care se impune respingerea criticilor recurentului - reclamant expuse în cadrul căii de atac cu privire la acest motiv de casare.

Analizând speța dedusă judecății prin prisma motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că acest motiv este nefondat, hotărârea primei instanțe fiind expresia aplicării și interpretării corecte a normelor de drept material.

În acest sens, Înalta Curte va reține că nu se confirmă alegația recurentului-reclamant potrivit căreia, în mod incorect, i s-a respins cererea ca inadmisibilă câtă vreme acesta a atacat în mod direct un act ce nu reprezintă din punct de vedere al art. 2 alin. (1) lit. c) și respectiv lit. c)1 din Legea nr. 554/2004 un act administrativ tipic sau asimilat, ci reprezintă un act premergător emis în cadrul unui control dispus la sediul primăriei.

Cu o interpretare și aplicare corectă a dispozițiilor legale incidente cauzei, prima instanță a concluzionat că actul supus atenției are natura juridică a unui act preparator, pregătitor al actului de control final, și nu produce prin el însuși efecte juridice, întrucât nu dă naștere unor raporturi juridice distincte de drept administrativ. Astfel, a apreciat că acest act poate fi contestat o dată cu actul administrativ final la baza căruia a stat.

Nici critica recurentului - reclamant referitoare la faptul că prima instanță nu a indicat care sunt elementele care lipsesc actului pentru a putea fi direct atacat la instanță nu este fondată, deoarece din raționamentul expus în motivare de judecătorul fondului reiese că a calificat actul atacat ca un act premergător, neproducător de efecte juridice de sine stătătoare. Tocmai aceasta este rațiunea, pentru care și instanța de control judiciar apreciază că acțiunea de față are caracter inadmisibil.

Analizând și critica potrivit căreia sancțiunea trebuia aplicată Primăriei sau instituției Primarului și nu unei persoane fizice, Înalta Curte reține că actul administrativ preparator ce a fost atacat în cauza de față nu conține nicio sancțiune pentru persoana fizică dl. A., ci conține elemente relevante din etapa derulării controlului la entitatea verificată.

În continuare, pornind la analiza cererii de recurs incident formulate de recurentul - pârât MINISTERUL DEZVOLTĂRII REGIONALE ȘI ADMINISTRAȚIEI PUBLICE, rezultă că și acesta are caracter nefondat pentru argumentele arătate în cele ce urmează.

În realitate, recurentul - pârât a formulat calea de atac fiind nemulțumit de soluția dată de prima instanță excepțiilor procesuale invocate la judecata în fond.

Analizând criticile părții recurente - pârâte, Înalta Curte constată că, soluționând excepția lipsei calității procesuale active, prima instanță a dat o interpretare corectă dispozițiilor legale de la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, apreciind că poate avea calitate procesuală de reclamant chiar și un terț față de actul administrativ atacat dacă acesta a suferit o vătămare de pe urma emiterii respectivului act.

Din perspectiva criticii privind inadmisibilitatea acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, Înalta Curte reține că, din analiza înscrisurilor de la dosar, nu rezultă că recurentul - reclamant nu a formulat plângere prealabilă împotriva procesului-verbal atacat în prezenta cauză, instanța de control judiciar având în vedere înscrisul existent la dosarului de fond.

Totodată, aspectele referitoare la respectarea dreptului la un proces echitabil invocate de recurentul - pârât nu prezintă relevanță în cauză, deoarece această critică poate fi formulată numai cu privire la etapa derulată în fața instanței de judecată iar nu cu privire la etapa administrativă desfășurată în fața autorității.

În ceea ce privește critica din recursul incident referitoare la excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii, Înalta Curte reține că aceasta este o critică nouă, formulată direct în faza procesuală a recursului, care nu a făcut obiectul analizei primei instanțe și care, în virtutea respectării principiului dublului grad de jurisdicție, nu va fi analizată de instanța de control judiciar.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul principal și recursul incident, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de recurentul-reclamant A. și recursul incident declarat de recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației-Serviciul Corp Control împotriva sentinței nr. 48/CA/2022-PI din 10 martie 2022 pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 23 iunie 2023.