ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3213/2023

Ședința publică din data de 13 iunie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2022, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V. și W. au chemat în judecată pârâtul Guvernul României, solicitând suspendarea efectelor Hotărârii Guvernului României nr. 94/2022, pentru reaprobarea indicatorilor tehnico-economici aferenți obiectivului de investiții "Varianta ocolitoare a orașului Aleșd", județul Bihor.

1.2. În cauză Consiliul Județean Bihor, prin Președintele Consiliului Județean Bihor, Ministerul Transporturilor și Infrastructurii și Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. au formulat cereri de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României.

2.1. Prin încheierea de ședință din data de 26 mai 2022, Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepția netimbrării cererii, excepția lipsei de interes a reclamanților și cererea în probațiune cu cercetarea la față locului și a amânat judecarea cauzei la data de 23 iunie 2022, dispunând, totodată, comunicarea către pârâtul Guvernul României a înscrisurilor depuse, cu mențiunea de a-și exprima poziția cu privire la acestea.

2.2. Prin încheierea de ședință din data de 22 septembrie 2022, Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal a admis, în principiu, cererea de intervenție formulată de Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., a constatat decăderea reclamanților din proba cu înscrisul reprezentat de raportul de expertiză efectuat în dosarul în care s-a solicitat anularea hotărârii consiliului local, a calificat raportul de expertiză din dosarul nr. x/2021 ca fiind un raport de expertiză extrajudiciară și a respins proba cu un astfel de raport de expertiză, a încuviințat proba cu înscrisurile depuse la dosar și a rămas în pronunțare asupra excepției lipsei calității procesuale active a reclamanților, a excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României, a excepției inadmisibilității cererii de suspendare, a cererii de chemare în judecată și a cererilor de intervenție accesorie în interesul pârâtului, formulate de intervenienții accesorii Consiliul Județean Bihor prin Președintele Consiliului Județean Bihor, Ministerul Transporturilor și Infrastructurii și Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A .

2.3. Prin sentința civilă nr. 190 din data de 27 septembrie 2022, Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților, excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României și excepția inadmisibilității cererii de suspendare, invocate de intervenientul accesoriu Ministerul Transporturilor și Infrastructurii.

Totodată, prima instanță a admis în parte cererea de suspendare formulată de către reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V. și W. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și intervenienții accesorii în interesul pârâtului Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, Consiliul Județean Bihor, prin Președintele Consiliului Județean Bihor și Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A..

În acest sens, Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal a dispus suspendarea în parte a efectelor Hotărârii Guvernului României nr. 94/2022, pentru reaprobarea indicatorilor tehnico-economici aferenți obiectivului de investiții "Varianta ocolitoare a orașului Aleșd", județul Bihor, respectiv exclusiv cu privire la acele efecte ale H.G. nr. 94/2002 referitoare la permiterea circulației publice rutiere pe șoseaua de centură vizată de această Hotărâre de Guvern, însă fără a aduce atingere dreptului riveranilor de acces cu mijloace de transport rutiere pe această șosea de centură, suspendare care durează până la pronunțarea instanței de fond.

De asemenea, Curtea de Apel Oradea a respins în rest cererea de suspendare și a admis în parte cererile de intervenție accesorie în interesul pârâtului, formulate de intervenienții accesorii Consiliul Județean Bihor prin Președintele Consiliului Județean Bihor, Ministerul Transporturilor și Infrastructurii și Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A.

Împotriva hotărârilor judecătorești menționate în punctul I.2 de mai sus, au declarat recurs reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V. și W., pârâtul Guvernul României și intervenienții Consiliul Județean Bihor, prin Președintele Consiliului Județean Bihor, Ministerul Transporturilor și Infrastructurii și Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., astfel:

3.1. Reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V. și W. au formulat recurs împotriva încheierii de ședință din data de 22 septembrie 2022 și împotriva sentinței civile nr. 190 din data de 27 septembrie 2022, ambele pronunțate de Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal. Calea de atac a fost întemeiată pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., iar prin aceasta reclamanții au solicitat admiterea recursului, casarea, în parte, a încheierii de ședință din data de 22 septembrie 2022, în sensul admiterii în probațiune a rapoartelor de expertiză judiciară întocmite în dosarul nr. x/2021, precum și casarea, în parte, a sentinței civile nr. 190 din data de 27 septembrie 2022, în sensul admiterii, în integralitate, a cererii de suspendare a efectelor H.G. nr. 94/2022 și al respingerii cererilor de intervenție accesorii, ca nefondate.

În susținerea cererii lor de recurs, recurenții reclamanți au arătat că au fost soluționate greșit cererile lor de probe, nefiindu-le încuviințate expertizele în specializarea urbanism efectuate în dosarul nr. x/2021, fiind incident, astfel, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.. În respectivul dosar, aceiași reclamanți au solicitat Tribunalului Bihor să dispună anularea HCJ nr. 6/19.01.2021 prin intermediul căreia a fost avizat traseul "Variantei ocolitoare Aleșd" și cu privire la care, prin H.G. nr. 94/2022 s-au reaprobat indicatorii tehnico-economici. Au arătat recurenții-reclamanți care a fost parcursul probelor încuviințate și câștigate procesului în acel dosar, subliniind că acele expertize au valoarea probatorie a unor înscrisuri în prezenta cauză, fiind greșită soluția primei instanțe, care a dispus decăderea din probă, deși nu erau incidente prevederile art. 254 alin. (2), cât timp niciuna dintre părți nu a solicitat amânarea cauzei în vederea studierii acesteia.

Se mai susține că prima instanță ar fi calificat în mod nelegal raportul de expertiză întocmit de expertul X. ca fiind un raport de expertiză extrajudiciar, în realitate el având doar calitatea de înscris în cadrul prezentului dosar.

Consideră recurenții-reclamanți că rezultă din cuprinsul acestor înscrisuri atât aparența de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat în cauză, cât și paguba iminentă, care, în opinia lor, poate exista inclusiv în etapa de realizare a proiectului de infrastructură rutieră.

O altă critică de nelegalitate invocată în recursul reclamanților vizează încălcarea prevederilor art. 431 alin. (2), respectiv respingerea puterii de lucru judecat rezultată din decizia nr. 401/10.06.2022, în cadrul căreia Curtea de Apel Oradea a dispus suspendarea HCJ Bihor nr. 101/12.05.2021, prin care au fost aprobați inițial indicatorii tehnico-economici pentru obiectul de investiții "Varianta de ocolire Aleșd". Susțin recurenții-reclamanți că, fără a fi vorba despre incidența autorității de lucru judecat între cele două dosare, este vorba despre puterea de lucru judecat, întrucât indicatorii tehnico-economici aprobați prin HCJ Bihor nr. 101/19.05.2021 și reaprobați prin H.G. nr. 94/2022 sunt identici, iar după cum s-a reținut în cuprinsul deciziei nr. 401/10.06.2022 a Curții de Apel Oradea, procedura de expropriere trebuia oprită temporar. O situație identică pretind recurenții-reclamanți că există și în raport de Decizia nr. 634/03.09.2021 pronunțată de Curtea de Apel Oradea în dosarul nr. x/2021, în care s-a dispus suspendarea HCL Aleșd nr. 3/19.01.2021, prin care a fost avizat traseul variantei de ocolire Aleșd, opunându-se puterea de lucru judecat ce operează cu privire la ambele condiții de fond necesare pentru admiterea cererii de suspendare, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

I se mai reproșează judecătorului fondului faptul că a decis să echilibreze efectele generate de un act administrativ care, în aparență, este nelegal, cu posibilitatea de pierdere a finanțării din fonduri europene a acestui proiect rutier, trecând cu vederea două aspecte importante referitoare la acordarea unei astfel de finanțări, respectiv faptul că implementarea cu întârziere a acestui proiect de infrastructură este imputabilă autorităților administrative, precum și împrejurarea că intimații nu aduc la cunoștința instanțelor de judecată că autoritățile europene nu vor aproba acordarea fondurilor până la momentul soluționării tuturor litigiilor generate de acest proiect rutier, aspect care rezultă din răspunsul emis de Comisia Europeană cu privire la sesizarea formulată de reclamanți.

În concluzie, susțin recurenții-reclamanți că prima instanță a diminuat în mod nelegal efectele pe care trebuia să le producă hotărârea judecătorească din prezenta cauză, soluția corectă fiind, în opinia lor, cea de admitere în integralitate a cererii de suspendare.

În referire la paguba iminentă, arată recurenții-reclamanți că prima instanță a reținut greșit că li se poate cauza acestora un astfel de prejudiciu doar prin permiterea circulației rutiere pe viitoarea centură a orașului Aleșd, în condițiile în care lucrările necesare pentru reabilitarea unei străzi dintr-o zonă rezidențială diferă în mod considerabil de cele care se impun a fi efectuate pentru construirea unei variante de ocolire pentru orașul Aleșd.

Aceste diferențe, după cum susțin recurenții-reclamanți, decurg din funcționalitățile complet diferite ale celor două drumuri, iar pentru viitorul drum de ocolire porțiunea de teren aflată sub traseul acestui drum implică lucrări de compactare care afectează fundațiile și structurile de rezistență ale imobilelor deținute de recurenți, fapt ce dovedește iminența generării unui prejudiciu material viitor și previzibil.

Se mai reclamă și împrejurarea că aceste imobile vor fi poziționate la o distanță critică față de zona în care se vor efectua lucrările pentru realizarea acestui drum, iar prejudiciul material creat imobilelor respective este reprezentat și de scăderea valorii de piață a acestora, fiind dovedit că paguba iminentă se va ivi inclusiv în etapa de realizare a proiectului de infrastructură rutieră, mai precis de construire a acestuia, fapt pentru care, în accepțiunea recurenților-reclamanți, suspendarea efectelor generate de acest act administrativ trebuia să producă efecte în totalitate.

Se mai referă recurenții-reclamanți și la împrejurarea că nelegalitatea sentinței decurge și din faptul că, în ipoteza realizării proiectului anterior verificării legalității H.G. nr. 94/2022, există riscul real ca instanțele de judecată să constate nelegalitatea actului administrativ, împrejurare ce ar determina anularea acestuia.

Pentru aceste motive, consideră recurenții-reclamanți că hotărârea primei instanțe a fost dată cu încălcarea normelor de drept material, respectiv a celor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanța de judecată neavând posibilitatea de a diminua efectele generate de actul administrativ, deoarece se ajunge în situația în care acesta, deși este în aparență nelegal și poate să producă o pagubă iminentă, continuă să producă efecte juridice.

Mai susțin recurenții-reclamanți că nelegalitatea în parte a sentinței recurate rezultă și din faptul că s-a reținut de către prima instanță că au fost suspendate efectele H.G. nr. 94/2022 exclusiv cu privire la acele efecte referitoare la permiterea circulației publice rutiere pe șoseaua de centură vizată de această hotărâre de guvern, însă actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat nu conține nicio dispoziție referitoare la permiterea circulației publice rutiere pe viitoarea varianță de ocolire, judecătorul fondului pronunțând o hotărâre cu privire la aspecte ce nu sunt reglementate prin actul administrativ din prezenta cauză.

În consecință, având în vedere toate motivele invocate în cauză, apreciază recurenții-reclamanți că și cererile de intervenție accesorie formulate în fața primei instanțe trebuie respinse ca neîntemeiate.

3.2. Pârâtul Guvernul României a declarat recurs împotriva încheierii de ședință din data de 26 mai 2022 și împotriva sentinței civile nr. 190 din data de 27 septembrie 2022, ambele pronunțate de Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal. Evocând incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul - pârât a solicitat casarea celor două hotărâri atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată în integralitatea sa, în principal ca inadmisibilă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

În privința încheierii din 26 mai 2022, a susținut recurentul-pârât că judecătorul fondului a pronunțat o soluție greșită atunci când a respins excepția lipsei de interes, invocată de Guvernul României, prin raportare la prevederile art. 1 alin. (1) și (2), art. 8 din Legea nr. 554/2004, iar în referire la sentința nr. 190/2022, se critică modalitatea în care s-au interpretat și aplicat prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004. În concret, se arată că nu poate fi valorificată în analiza cererii de suspendare o hotărâre judecătorească pronunțată într-un alt litigiu, ce are ca obiect un alt act administrativ, decât în condițiile în care se poate invoca o putere de lucru judecat în raporturile dintre hotărârea anterioară și cea din dosarul de față, iar existența cazului bine justificat trebuie să rezulte din examinarea elementelor invocate în referire la dosarul de față, iar nu prin raportare la considerentele instanței competente dintr-o altă cauză.

Recurentul-pârât critică modalitatea în care judecătorul fondului a înțeles să pronunțe o soluție pentru echilibrarea intereselor părților, soluție care, în opinia sa, nici nu este de natură să clarifice folosul practic pe care îl dobândesc intimații-reclamanți, ca efect al suspendării H.G. nr. 94/2022, iar în cercetarea cazului bine justificat, judecătorul fondului s-a aplecat și asupra examinării oportunității alegerii unei variante de traseu în detrimentul alteia, precum și asupra corectei interpretări sau aplicări a legii de către emitentul actului administrativ la efectuarea acestei alegeri, ceea ce este nepermis în calea acțiunii în suspendarea unui act administrativ, fiind specifică această analiză unei acțiuni in anularea acestui act, nu în calea aleasă de intimații-reclamanți în demersul litigios din prezentul dosar.

Mai afirmă recurentul-pârât că doar aprobarea indicatorilor tehnico-economici nu e aptă să susțină pericolul iminent invocat în cererea de suspendare a H.G. nr. 94/2022, după cum chiar judecătorul fondului a recunoscut în motivarea sa, nefiind vorba despre un prejudiciu de natură materială, care să aibă un caracter cert, iar în consecință, se arată în recursul declarat de Guvernul României că nu sunt întrunite condițiile cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

3.3. Intervenientul Consiliul Județean Bihor, prin Președintele Consiliului Județean Bihor a declarat recurs împotriva sentinței civile nr. 190 din data de 27 septembrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, prin care, invocând incidența cazurilor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea, în totalitate, a cererii de suspendare a efectelor H.G. nr. 94/2022.

Criticând soluția dată de judecătorul fondului, a expus recurentul CJ Bihor argumente de nelegalitate a hotărârii primei instanțe similare celor regăsite în recursul declarat de Guvernul României, astfel că este redundantă reluarea acestora.

3.4. În cauză a formulat recurs și intervenientul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, prin care a solicitat casarea sentinței civile nr. 190 din data de 27 septembrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, prin reținerea incidenței cazurilor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., cu consecința respingerii, în totalitate, a cererii de suspendare a efectelor H.G. nr. 94/2022, în principal ca inadmisibilă sau introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Indicând drept motiv de casare prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul MTI a susținut că a fost greșit soluționată excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților în cererea lor de suspendare în integralitate a efectelor hotărârii de Guvern nr. 94/2022, întrucât nu există identitate cerută de lege decât cu privire la o parte din actul administrativ atacat, respectiv partea care privește proprietățile riverane ale reclamanților.

A mai susținut recurentul MTI că cererea de chemare în judecată a fost formulată de un număr de 23 de persoane, iar hotărârea a cărei suspendare s-a solicitat se referă la valoarea totală a investiției și la lungimea totală a traseului, aprobând indicatorii tehnico-economici pentru întregul proiect de infrastructură, nu numai pentru partea aferentă proprietăților reclamanților.

Apoi, subsumat aceluiași motiv de casare, a arătat recurentul MTI că în mod greșit a fost respinsă excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României, întrucât, potrivit normelor speciale prevăzute de Legea nr. 255/2010, Guvernul României poate avea, eventual, calitatea de reprezentant al expropriatorului, care este statul român, însă nu poate sta în judecată în nume propriu, chiar dacă este emitentul actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

H.G. nr. 94/2022 reprezintă una dintre etapele procedurii de expropriere, prin care se creează un raport juridic între expropriator-Statul român, pe de o parte, și cetățenii României, inclusiv cei afectați de expropriere, pe de altă parte.

Tot din perspectiva temeiului de drept reprezentat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. a pretins recurentul MTI că a fost soluționată greșit excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării H.G. nr. 94/2022, o astfel de cerere fiind admisibilă doar atunci când se invocă încălcarea unui interes public, întrucât vătămarea intereselor private este acoperită de normele speciale în materie de expropriere care prevăd despăgubirea integrală a persoanelor expropriate. A citat recurentul prevederile art. 22 alin. (1) teza finală și alin. (8) din Legea nr. 255/2010, susținând că imposibilitatea contestării transferului dreptului de proprietate și a suspendării procedurilor de expropriere se justifică prin interesul public al derulării cât mai rapide a tuturor procedurilor legale de expropriere, în vederea realizării lucrărilor de utilitate publică.

Pretinsele pagube iminente din cererea de chemare în judecată pot fi remediate, în măsura în care vor fi dovedite, prin proiectul tehnic/eventuala modificare a soluțiilor tehnice și prin repararea integrală a prejudiciilor, în esență, prin completarea/modificarea hotărârii de guvern atacate, nu prin suspendarea și anularea ei.

A mai susținut recurentul MTI că în mod greșit a reținut prima instanță că vătămările invocate de către reclamanți cu privire la dreptul la un mediu sănătos, la poluarea fonică și a aerului sunt de notorietate publică, în condițiile în care alegerea traseului drumului s-a fundamentat pe expertize/studii întocmite în domenii de strictă specialitate: mediu, siguranță rutieră, siguranță sanitară, etc.

I se reproșează primei instanțe că a aplicat greșit dispozițiile art. 255 alin. (2) C. proc. civ., fără ca reclamanții să depună în susținerea acțiunii alte studii efectuate de specialiști prin care să combată soluțiile tehnice propuse de specialiștii expropriatorului, pronunțându-se, astfel, în domenii de strictă specialitate, fără a-i fi permis acest lucru.

În referire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a susținut recurentul MTI că prima instanță a preluat argumentele din decizia Curții de Apel Oradea nr. 401/CA/2022 cu privire la cazul bine justificat, fără a observa că acele argumente se referă la coridorul de expropriere ce formează obiectul unui alt act administrativ, respectiv H.G. nr. 346/2022.

În criticile recurentului se arată că, pe lângă motivele străine de natura cauzei la care a făcut referire în precedent, hotărârea atacată cuprinde și motive contradictorii privitoare la efectele deciziei nr. 401/2022 asupra actului administrativ a cărui suspendare se urmărește în speță, precum și la raportul dintre Hotărârea Consiliului Județean Bihor nr. 101/2021 și H.G. nr. 94/2022.

Această contrarietate ivită în considerentele hotărârii atacate se reflectă sub aspectul aplicării/excluderii puterii de lucru judecat în referire la decizia nr. 401/2022, generând, totodată, nelămurirea situației de fapt privind respectarea cerințelor de urbanism la stabilirea traseului, împrejurare care nu permite verificarea aplicării corecte a legii în cauză. În privința raportului dintre HCJ Bihor nr. 101/2021 și H.G. nr. 94/2022, critică recurentul MTI legătura de tip act inițial-act subsecvent pe care a reliefat-o prima instanță, iar contrarietatea considerentelor sub aspectul analizat (stabilirea sau nu a raportului dependență sau independență dintre aceste acte administrative) generează nelămurirea situației de fapt privind natura juridică a actului administrativ care face obiectul litigiului prin raportare la Hotărârea Consiliului Județean Bihor nr. 101/2021.

Criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. au vizat încălcarea normelor de drept material care permit realizarea variantelor ocolitoare și în intravilanul localităților, precum și actualizarea documentațiilor de urbanism după aprobarea indicatorilor tehnico-economici. A susținut recurentul MTI că prin hotărârea atacată se încalcă prevederile art. 37 pct. 1 din O.G. nr. 43/1997, care permit realizarea variantelor ocolitoare și în intravilanul unei localități, prin excepție de la regula înscrisă în acest text de lege, iar dezavantajele identificate pentru varianta 2 au făcut să se ridice în cauză o problemă reală din perspectiva obținerii acordului de mediu.

Apoi, a mai afirmat recurentul intervenient MTI că prin hotărârea recurată se încalcă prevederile art. 24 și 25 din O.G. nr. 43/1997, art. 5 alin. (1) și alin. (3) din Legea nr. 255/2010 și ale art. IV din O.U.G. nr. 49/2017, dispoziții care permit actualizarea documentațiilor de urbanism după aprobarea indicatorilor tehnico-economici, fiind, așadar, prematură în această fază modificarea respectivelor documentații.

În privința pagubei iminente, a subliniat recurentul-pârât că, în cadrul procedurii de expropriere, paguba și repararea ei constituie premise ale normelor speciale în această materie, norme care prevăd și repararea integrală a prejudiciilor cauzate proprietarilor afectați de expropriere, iar în acest sens, a invocat recurentul MTI decizii ale ICCJ date în soluționarea unor recursuri în interesul legii, precum decizia RIL nr. 14/2019 și decizia RIL nr. 78/2021. Se mai arată că de esența exproprierii este ideea de pagubă în patrimoniul persoanelor afectate de această procedură, însă o astfel de pagubă nu poate fi invocată drept pagubă iminentă pentru a justifica suspendarea procedurilor de expropriere.

În consecință, eventuala suspendare a H.G. nr. 94/2002 ar încălca grav echilibrul dintre interesele particulare ale persoanelor afectate de expropriere și interesul public al executării cât mai rapide a lucrărilor de utilitate publică, generând costuri disproporționate pe seama bugetului public alocat MTI și pierderea finanțărilor nerambursabile.

Se mai susține prin criticile din recurs că dispozitivul sentinței atacate pune recurentul MTI în imposibilitatea de a executa hotărârea instanței, întrucât nu pot fi exigibile cheltuielile efectuate în interesul privat al intimaților, în conformitate cu prevederile contractului de finanțare, iar statuările primei instanțe cu privire la paguba iminentă, cu ignorarea expertizelor/studiilor care au fundamentat soluția aprobării indicatorilor tehnico-economici, reprezintă o încălcare a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

3.5. Sentința civilă nr. 190 din data de 27 septembrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal a fost atacată cu recurs și de Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. Prin calea de atac astfel promovată, intervenienta a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea, în totalitate, a cererii de suspendare a efectelor H.G. nr. 94/2022. Recursul a fost întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

A precizat recurenta-intervenientă CNAIR că susține apărările formulate de Guvernul României, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a reținut existența cazului bine justificat luând în considerare efectele unei alte hotărâri judecătorești, pronunțate într-un litigiu diferit, având ca obiect un alt act administrativ decât cel de față, iar stabilirea aparenței de nelegalitate prin raportare la traseul drumului, în contextul cerințelor legale în materie de urbanism, denotă depășirea cadrului reglementat de art. 14 din Legea nr. 554/2004, analiza instanței depășind verificarea aparenței dreptului.

Au fost reluate prin recursul recurentei-interveniente aceleași argumente regăsite în recursul părții în favoarea căreia a intervenit, respectiv Guvernul României, nemaifiind necesară redarea lor în cuprinsul prezentei hotărâri judecătorești.

4.1. Prin întâmpinările depuse în dosarul instanței de recurs, recurentul - pârât Guvernul României a solicitat admiterea recursurilor formulate de intervenienții Consiliul Județean Bihor, prin Președintele Consiliului Județean Bihor, Ministerul Transporturilor și Infrastructurii și Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. și respingerea recursului promovat de recurenții - reclamanți, apreciind acest din urmă recurs ca nefondat.

4.2. În cauză a formulat întâmpinare și recurentul - intervenient Consiliul Județean Bihor, prin care a solicitat admiterea recursurilor promovate de recurentul - pârât Guvernul României și intervenienții Ministerul Transporturilor și Infrastructurii și Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., dar și respingerea recursului formulat de recurenții - reclamanți, pe care l-a apreciat drept nefondat.

4.3. Prin întâmpinarea depusă în cauză, recurenții - reclamanți au invocat, în principal, excepția netimbrării recursurilor și excepția inadmisibilității motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel cum a fost acesta invocat în recursul recurentului - pârât Guvernul României cu privire la respingerea excepției lipsei de interes. În subsidiar, recurenții - reclamanți au solicitat respingerea recursurilor promovate de părțile adverse, ca nefondate.

4.4. Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. a formulat, la rândul său, întâmpinare, prin care a solicitat admiterea recursurilor formulate de Guvernul României și intervenienții Consiliul Județean Bihor, prin Președintele Consiliului Județean Bihor și Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, dar și respingerea recursului promovat de recurenții - reclamanți, apreciind acest din urmă recurs ca nefondat.

A susținut intimata-intervenientă că nu sunt îndeplinite cerințele cazului bine justificat și pagubei iminente,

5.1. În raport de apărările formulate de recurenții - reclamanți, prin răspunsul la întâmpinare depus în dosarul instanței de recurs, recurentul - pârât Guvernul României a solicitat respingerea excepțiilor netimbrării, a excepției inadmisibilității și a apărărilor formulate de recurenții-reclamanți, ca neîntemeiate.

5.2. Recurentul-pârât Guvernul României a formulat răspuns și la întâmpinarea formulată de Consiliul Județean Bihor, prin care a solicitat instanție să dea eficiență susținerilor unei astfel de părți.

5.3. În cauză a formulat răspuns la întâmpinare și recurentul - intervenient Consiliul Județean Bihor, prin care a solicitat respingerea excepțiilor netimbrării și a excepției inadmisibilității, dar și respingerea cererii de probațiune formulată de recurenții - reclamanți având ca obiect raportul de expertiză întocmit în dosarul nr. x/2021. Nu în ultimul rând, recurentul - intervenient a solicitat și respingerea apărărilor formulate de recurenții - reclamanți, ca neîntemeiate.

6.1. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluție s-a fixat termen de judecată la data de 11 mai 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

6.2. Prin încheierea din 11 mai 2023, completul de judecată nr. 3 al Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a reținut că, prin încheierea de ședință din data de 05.04.2023, pronunțată în dosarul nr. x/2022, completul de judecată nr. 6. al aceleiași instanțe a reținut calitatea sa de prim complet învestit cu soluționarea recursului promovat de pârâtul Guvernul României atât împotriva încheierii din 26 mai 2022, dar și împotriva sentinței civile nr. 190 din 27 septembrie 2022, ambele pronunțate de Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2022. În aplicarea art. 94 alin. (3) din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1375/2015 din 17 decembrie 2015 pentru aprobarea vechiului Regulament de ordine interioară al instanțelor judecătorești (în vigoare la data promovării recursului), reținând că în ipoteza mai multor căi de atac îndreptate împotriva aceleiași hotărâri, acestea se înregistrează în același dosar și se soluționează de completul inițial învestit, completul de judecată nr. 3 al Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a trimis prezenta cauză către completul de judecată nr. 6 al aceleiași instanțe, învestit cu soluționarea dosarului nr. x/2022, cu termen de judecată la data de 31 mai 2023.

6.3. Prin încheierea de ședință din data de 31 mai 2023, completul de judecată nr. 6 al Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a dispus reunirea dosarului asociat nr. x/2022 la dosarul principal nr. x/2022, pentru evitarea pronunțării unor soluții contradictorii.

II. Soluția instanței de recurs asupra căilor de atac formulate

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și hotărârile recurate, în raport de motivele de casare invocate, probele administrate, normele legale incidente și apărările formulate în întâmpinări, Înalta Curte reține, pentru considerentele ce vor fi expuse în paragrafele ulterioare, că recursurile declarate de pârâtul Guvernul României și de intervenienții Consiliul Județean Bihor, prin Președintele Consiliului Județean Bihor, Ministerul Transporturilor și Infrastructurii și Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. împotriva sentinței civile nr. 190 din data de 27 septembrie 2022 sunt fondate. De asemenea, Înalta Curte reține că recursul declarat de reclamanți împotriva încheierii de ședință din data de 22 septembrie 2022 și împotriva sentinței civile nr. 190 din data de 27 septembrie 2022, precum și recursul declarat de pârâtul Guvernul României împotriva încheierii de ședință din data de 26 mai 2022 sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

II.1 Argumente de fapt și de drept relevante

Înalta Curte a fost învestită în cauză cu 5 recursuri formulate împotriva aceleiași hotărâri judecătorești, dintre care, pe de o parte, recursul-reclamanților urmărește să se pronunțe o decizie de admitere în tot a cererii lor de suspendare a actului administrativ reprezentat de H.G. nr. 94/2022, iar pe de altă parte, recursurile declarate de pârâtul Guvernul României și de intervenienții în favoarea acestui pârât, respectiv Consiliul Județean Bihor, Ministerul Transporturilor și Infrastructurii și Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. (CNAIR) urmăresc obținerea unei soluții de respingere ca neîntemeiată a cererii de suspendare formulate în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Preliminar analizei pe fond a criticilor din recurs, Înalta Curte reține că au fost declarate recursuri și împotriva unor încheieri de ședință premergătoare, prin care s-au soluționat anumite cereri ale părților sau excepții, astfel că aceste chestiuni vor fi tratate anterior analizei pe fond a condițiilor cerute pentru suspendarea unui act administrativ.

Cererea de suspendare a efectelor H.G. nr. 94/2022 a fost formulată de reclamanții indicați în petitul acțiunii judiciare, ce au justificat interesul lor prin prisma faptului că sunt afectați de conținutul actului administrativ a cărui temporizare se urmărește, dată fiind așezarea imobilelor pe care aceștia le dețin în imediata proximitate a viitoarei variante de ocolire a orașului Aleșd, pentru care au fost aprobați indicatorii tehnico-economici prin această hotărâre de guvern.

Faptul că indicatorii respectivi vizează întregul traseu care urmează a se realiza pe teritoriul orașului Aleșd nu determină o lipsă a calității procesuale active a reclamanților pentru acea parte din hotărârea a cărei suspendare s-a solicitat, ce conține date tehnice aferente și altor sectoare de drum decât cele care afectează imobilele deținute de titularii acțiunii judiciare de față.

O suspendare a efectelor unui act administrativ doar pentru o parte din conținutul său nu se poate realiza în cauză, întrucât obiectul H.G. nr. 94/2022 este unul indivizibil, astfel că oricare dintre persoanele fizice sau juridice care justifică o vătămare a unui drept sau interes legitim prin emiterea respectivului act poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă cu solicitarea de temporizare a efectelor acestui act, fiind justificată calitatea cerută de art. 14, raportat la art. 1 și la art. 2 lit. a), toate din Legea nr. 554/2004, pentru a putea formula o cerere de suspendare precum cea în discuție în prezenta cauză.

Nici aceste critici nu au un caracter întemeiat, cât timp în materia suspendării actelor administrative, în raport de temeiul de drept pe care și-au fundamentat intimații-reclamanți cererea lor, regăsit în prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004, are calitate procesuală pasivă emitentul actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

Fără a nega împrejurarea că un astfel de act administrativ a fost emis într-o procedură de expropriere, uzitarea căii procesuale de suspendare conferite de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 leagă părțile unui astfel de demers litigios într-un raport juridic între persoanele vătămate prin actul a cărui suspendare se solicită și emitentul respectivului act. Intimații-reclamanți nu și-au întemeiat cererea lor pe niciuna dintre dispozițiile referitoare la expropriere, criticile recurentului-intimat nefiind, așadar, corelate cu temeiul de drept al prezentei cereri de suspendare .

Înalta Curte reține că cererea de suspendare formulată în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu impune drept condiție de exercițiu dovedirea vătămării unui interes public, fiind deschisă o astfel de acțiune în contencios administrativ pentru orice subiect de drept care se încadrează în definiția persoanei vătămate într-un drept sau interes legitim.

În măsura în care ar fi reglementată prin norme speciale o interdicție de a apela la procedura de drept comun în materia suspendării efectelor unui act administrativ, așa cum este cazul, de exemplu, în privința situațiilor reglementate prin art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, s-ar putea lua în considerare argumentele recurentului-intervenient, în aplicarea principiului de drept specialia generalibus derogant. Cum însă în concursul dintre cele două proceduri, respectiv cea a contenciosului administrativ și cea a exproprierii, nu există o normă care să limiteze formularea unei cereri de suspendare în funcție de interesul pretins vătămat, Înalta Curte reține că nu pot fi validate alegațiile recurentului-intervenient privind o pretinsă inadmisibilitate, grefată de distincția dintre interesul public și cel privat al titularului cererii de suspendare întemeiate pe art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În examinarea acestor critici, subsumate de recurentul-pârât motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reține Înalta Curte că intimații-reclamanți au urmărit, cu prioritate, ocrotirea unor drepturi și interese private ale acestora, iar în subsidiar au formulat argumente de natură a conduce spre concluzia că au în vedere și ocrotirea unui interes general, colectiv. Cum însă cererea de suspendare, astfel cum a fost formulată, nu se poate înscrie în categoria așa-ziselor acțiuni colective, formulate doar pentru apărarea unui interes public, Înalta Curte constată că prevalează voința titularilor cererii de suspendare de a obține temporizarea efectelor unui act administrativ care îi vatămă pe aceștia în mod direct și personal, fapt pentru care confirmă soluția primei instanțe de respingere a excepției lipsei de interes în formularea acțiunii judiciare, ca neîntemeiată, o astfel de soluție fiind legală.

Înalta Curte confirmă calificarea dată de prima instanță asupra naturii juridice a probelor a căror încuviințare a fost respinsă, acestea fiind, în mod clar, lucrări de specialitate întocmite în alte dosare, chiar dacă aspectele expertizate au fost consemnate în mod scriptic, acest lucru neputând conduce la calificarea ca înscrisuri doar pentru că ar conține date factuale.

Expertiza tehnică de specialitate dispusă într-un dosar pendinte se materializează, la rândul său, într-un înscris ce este denumit raport de expertiză, în care se prezintă constatările și concluziile expertului desemnat în cauză, potrivit prevederilor art. 336 C. proc. civ., fiind, așadar, altceva decât noțiunea reglementată de art. 236 C. proc. civ.. Mai departe, reține Înalta Curte că este corectă soluția primei instanțe de respingere a solicitării de încuviințare a acestei probe, întrucât specificul procedurii de suspendare reclamă verificarea aparenței unor indicii de nelegalitate ce fundamentează cazul bine justificat reclamat pentru a obține temporizarea efectelor unui act administrativ și existența unei pagube iminente, aceste condiții presupunând o decelare facilă, pe baza unui probatoriu sumar, a îndoielii asupra legalității actului, pentru a putea pronunța o soluție într-o astfel de cerere. Specificul urgent al suspendării solicitate în condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 implică acordarea unor termene scurte și încuviințarea preponderent a probei cu înscrisuri a căror comunicare către părțile cu interese contrare se realizează cu maximă celeritate, fără a se putea transforma această procedură într-una de drept comun, în care administrarea de probe poate conduce la numeroase amânări de intrare în dezbateri, depășindu-se fără îndoială termenul rezonabil pentru cercetarea judecătorească într-o astfel de cauză.

În orice caz, pentru a beneficia de protecția jurisdicțională pe care o reclamă în cererea lor, recurenții-reclamanți trebuie să dovedească existența unui fumus boni juris prin mijloace probatorii adecvate acestei proceduri, aceasta presupunând că nelegalitatea trebuie să rezulte cu evidență prin probe sau raționamente la prima facie. Dacă pentru verificarea aparenței de nelegalitate ar fi necesară administrarea unui probatoriu complex, atunci această prezumptivă nelegalitate s-ar întoarce împotriva celui ce o reclamă, justificând, mai degrabă, la prima vedere, legalitatea actului a cărui suspendare se solicită. În consecință, măsura dispusă de judecătorul fondului, de respingere a probei cu rapoarte de expertiză extrajudiciară întocmite în alte dosare, este una legală, în raport de specificul cauzei ce i-a fost încredințată spre competentă soluționare.

Cererea de suspendare a efectelor H.G. nr. 94/2022 a fost argumentată de către recurenții-reclamanți, din perspectiva îndeplinirii condiției existenței unui caz bine justificat, pe aspecte referitoare la nerespectarea prevederilor privind transparența decizională în administrația publică, nerespectarea planurilor de urbanism și amenajarea teritoriului, nerespectarea dispozițiilor imperative ale art. 37 alin. (2) din O.G. nr. 43/1997 și ale ordonanței în întregul său, precum și a acordului european din 1975 asupra marilor drumuri de circulație internațională, încălcarea prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție, art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, a prevederilor O.U.G. nr. 101/2020, a celor din H.G. nr. 666/2016 și a prevederilor Programului Operațional Infrastructura Mare 2014-2020, încălcarea Directivei 2011/92/CE și a Normei din 2005 emisă de Guvernul României privind caracterul și mărimea zonelor de protecție sanitară și hidrologică, pentru ca, în final, recurenții reclamanți să invoce excesul de putere al autorității publice, în raport de modalitatea de ocrotire a drepturilor fundamentale ale persoanelor.

În privința pagubei iminente, au justificat recurenții-reclamanți în cererea lor că această condiție este îndeplinită, întrucât sunt afectate imobilele în care aceștia locuiesc, scade valoarea de piață a acestora, sunt supuși riscului de poluare a aerului și de poluare fonică.

Analizând aceste condiții a căror îndeplinire este cerută cumulativ prin dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, prima instanță a înțeles să valorifice în prezenta cauză efectele deciziei civile nr. 401/10.06.2022 a Curții de Apel Oradea, pronunțată în dosarul nr. x/2021, prin care s-a dispus suspendarea HCJ nr. 101/12.05.2021, de aprobare a indicatorilor tehnico-economici pentru obiectivul de investiții "Varianta de ocolire Aleșd Sud și Nord ", justificat de împrejurarea că actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat în prezenta cauză vizează tocmai reaprobarea indicatorilor tehnico-economici aferenți obiectivului de investiții redenumit "Varianta ocolitoare a orașului Aleșd".

Înalta Curte reține că este nelegală hotărârea primei instanțe, a cărei soluție s-a întemeiat în mod exclusiv pe o hotărâre judecătorească anterioară, în condițiile în care, cu deplin temei, reținuse anterior judecătorul fondului că nu poate fi vorba în cauză despre valorificarea efectului pozitiv al puterii de lucru judecat rezultat din decizia 401/2022 a Curții de Apel Oradea.

După cum s-a arătat în decizii de speță anterioare ale instanței supreme (spre exemplu, decizia nr. 19/2018), în cauzele având ca obiect suspendarea unui act administrativ, se poate vorbi despre efectul pozitiv al autorității de lucru judecat doar în ipoteza în care există tripla identitate, iar împrejurările avute în vedere pentru dovedirea condițiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu s-au modificat între timp, o astfel de situație nefiind incidentă în cauza de față.

Actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat în prezentul dosar este reprezentat de o hotărâre de guvern emisă în mod independent față de hotărârea Consiliului Județean Bihor nr. 101/2021, fără ca între aceste două acte administrative să existe vreo legătură de natură să justifice preluarea tale quale a argumentelor de admitere a cererii de suspendare a unuia dintre cele două acte și în justificarea aceleiași soluții date cu privire la cel de-al doilea act administrativ, acesta din urmă nefiind unul subsecvent primului, ci autonom în configurația juridică a procedurii de expropriere.

În aceste condiții, este necesar a fi examinate susținerile în fapt și în drept pe care și-au fundamentat recurenții-reclamanți cererea de suspendare, pentru a verifica dacă sunt îndeplinite cerințele legale de obținere a acestei măsuri provizorii până la soluționarea acțiunii în anularea actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Pornind de la cele statuate în mod constant în jurisprudența sa, Înalta Curte reamintește că suspendarea executării actului administrativ-fiscal se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea lui, fiind o măsură de excepție, ce presupune dovedirea efectivă a unor împrejurări care, cel puțin la nivel de aparență, sunt apte să inducă o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazuri bine justificate sunt acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt în măsură să producă instanței o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ atacat.

Specific acestei proceduri este faptul că, spre deosebire de acțiunea în anulare care verifică nelegalitatea actului administrativ prin prisma motivelor de fapt și de drept invocate de titularul cererii, în cercetarea cazului bine justificat se verifică la nivel de aparență dacă vreuna dintre împrejurările incidente în emiterea acelui act este aptă să strecoare un dubiu cu privire la caracterul legal al actu