ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2522/2023

Ședința publică din data de 11 mai 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea la data de 24.08.2022, reclamanții A. S.R.L., B. S.R.L., C., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G., H., I. și J. au solicitat suspendarea executării H.G. nr. 809/23.06.2022 privind declanșarea procedurilor de expropriere a tuturor imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes național "Drum de legătură intre municipiul Oradea și comuna Sânmartin", aprobarea listei imobilelor proprietate publica a statului, precum și a listei imobilelor proprietate publică a unităților administrativ-teritoriale, care fac parte din coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes național, precum și suspendarea executării H.G. nr. 258/2022 pentru aprobarea indicatorilor tehnico-economici aferenți obiectivului de investiții "Drum de legătură între Municipiul Oradea și comuna Sânmartin, județul Bihor.

Prin sentința nr. 262/CA/2022-PI din 27 octombrie 2022 Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei de obiect a acțiunii invocată de intervenientul accesoriu Consiliul Județean Bihor, a respins ca neîntemeiată cererea de suspendare formulată de reclamanții A. S.R.L., B. S.R.L., C., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G., H., I. și J. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și intervenienții Compania Natională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. - C.N.A.I.R. S.A. și Consiliul Județean Bihor, a admis cererile de intervenție accesorie în interesul pârâtului formulate de intervenienții Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. - C.N.A.I.R. S.A. și Consiliul Județean Bihor, fără cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței nr. 262/CA/2022-PI din 27 octombrie 2022 a Curții de Apel Oradea au declarat recurs reclamanții, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., au solicitat casarea hotărârii și admiterea acțiunii formulate, în sensul suspendării executării H.G. nr. 809/23.06.2022 și H.G. nr. 258/2022.

Un prim motiv de recurs, subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. se referă la încălcarea dispozițiilor Art. 430 si Art. 431 din C. proc. civ. in raport de dispozițiile Art 14 din Legea nr. 554/2004.

În opinia recurenților, date fiind efectele juridice produse de sentința civila nr. 502/2022 si decizia civila nr. 654/2022, respectiv de suspendare a actelor administrative reprezentate de Hotărârile adoptate de Consiliul Județean Bihor, implicit si actele care au stat la baza acestora sunt afectate de aceeași măsura de suspendare. Relevante sunt cauzele pentru care Hotărârile emise de Consiliul Județean Bihor au fost suspendate, respectiv pentru motivul adoptării lor de către o autoritate necompetenta. În aceste condiții, întregul demers al autorității Consiliul Județean Bihor (implicit adoptarea/elaborarea actelor prealabile) este afectat de aceeași cauza de aparenta nelegalitate - necompetenta materiala. Cu toate acestea, in considerarea actelor prealabile (aparent nelegale), Guvernul României a procedat la emiterea unor alte acte administrative, cu conținut similar actelor administrative emise de către Consiliul Județean Bihor - in prezent suspendate. În consecința, in mod nelegal Instanța de fond, Curtea de Apel Oradea, a apreciat ca nu ar opera autoritatea de lucru judecat.

In esența, ceea ce instanța de fond a omis este faptul ca actele prealabile emiterii Hotărârilor de Guvern au fost întocmite/elaborate de către o autoritate publica necompetenta.

De asemenea, prin sentința civila nr. 502/2022 si decizia civila nr. 654/2022 s-a stabilit deja cu autoritate de lucru judecat si in mod definitiv, ca actele administrative emise de Consiliul Județean Bihor prin care se intenționează exproprierea mai multor persoane fizice/juridice sunt apte de a conduce la o paguba iminenta. Or, în prezentul litigiu instanța a reținut contrariul, respectiv inexistența unui prejudiciu.

Un al doilea motiv de recurs, subsumat aceluiași caz de casare se referă la încălcarea dispozițiilor Art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

În opinia recurenților, dispozițiile Art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate in sensul in care acestea ar produce efectele pe care legiuitorul si le-a dorit, anume suspendarea efectelor tuturor actelor administrative cu conținut identic ulterioare unui act administrativ ale cărui efecte au fost suspendate pe cale judiciara. În aceste condiții ar fi greșit raționamentul instanței de fond care a apreciat că suspendarea de drept nu intervine decât pentru acte administrative emise ulterior suspendării actului nu și pentru acte emise anterior suspendării, dar care au un conținut identic.

Pe de altă parte, recurenta arată că Art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu distinge cu privire la considerentele hotărârii judecătorești prin care s-a dispus suspendarea actului administrativ.

In esența, legiuitorul a apreciat, ca atâta timp cat s-a dispus deja suspendarea unui act administrativ in temeiul Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 trebuie clarificata legalitatea/nelegalitatea actului administrativ pe calea unei acțiuni in anulare inainte ca un posibil nou act administrativ sa mai poată fi emis.

În ceea ce privește cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., recurenții invocă, în primul rând, aparenta de nelegalitate a celor doua Hotărâri ce rezulta din lipsa motivării acestora. Recurenții afirmă că aparenta unei lipse a motivării reiese din chiar considerentele Instanței de Fond - aceasta evidențiind ca Tema de proiectare nr. x/04.06.2021, Referatul de necesitate nr. x/04.06.2021 care au stat la baza Hotărârilor de Guvern au fost emise de către Direcția tehnica din cadrul Consiliului Judetean Bihor. In cauza de fata, se poate observa ca o parte dintre documentele care stau la baza emiterii Hotărârilor de Guvern au fost întocmite de către o alta autoritate publica, necompetenta, respectiv Consiliul Județean Bihor.

O altă critică se referă la aplicarea nelegala a dispozițiilor Legii nr. 107/1996, O.G nr. 43/1997, H.G nr. 930/2005 si H.G nr. 1154/2004.

Recurenții afirmă că, deși instanța constata existenta unor resurse minerale care sunt exploatate intr-un regim foarte strict, apreciază ca poate opera exproprierea - ignorând astfel vătămarea ireversibila ce ar putea fi adusa atât interesului privat cat si celui public (afectarea ireversibila a posibilității de exploatare a unor resurse naturale). Or, recurenții arată că (i) este dincolo de orice dubiu ca există resurse naturale speciale care sunt in exploatare si (ii) finalizarea demersurilor privind exproprierea ar conduce la o afectare ireversibila a existentei/calității acestor resurse naturale. Odată constatate aceste doua elemente de fapt) instanța avea obligația de a lua masurile necesare protejării - respectiv suspendarea actelor administrative.

Cu toate acestea, instanța a procedat la o analiza care depășește simpla "pipăire" a fondului (încălcând astfel dispozițiile Art 14 din Legea nr. 554/2004) dar care nu atinge exigentele unei acțiuni in anulare. Existenta sau nu a obligației deținerii acelor acte administrative de protecție este un fapt disputat care are implicații asupra acțiunii privind anularea Hotărârilor de Guvern. In aceste condiții Instanța de Fond investita cu acțiunea de suspendare a actelor administrative nu putea si nu trebuia sa procedeze la o verificare aprofundata (dar parțiala) cu privire la condițiile de exploatare si de protecție a resurselor naturale.

Sunt invocate, în continuare, o serie de norme referitoare la zona de protecție sanitară și perimetrul de protecție sanitară care nu au fost respectate și, prin realizarea proiectului, zona de protecție sanitară va fi distrusă.

În acest context se arată faptul că:

• societatea A. S.R.L, deține forajul de apa minerala terapeutica in perimetrul "K." situat pe raza comunei Sanmartin, care funcționează in baza avizului eliberat de Agenția Naționala pentru Resurse Minerale («ANRM"),

• Avizul a fost acordat in baza documentației existente in arhiva ANRM, de unde a rezultat ca subscrisa a executat lucrări de cercetare in perimetrul K., in perioada 19.10.2009-18.10.2011, in baza Licenței de explorare nr. x/2009, aprobata prin Ordinul ANRM nr. 224/12.10.2009, publicat in Monitoul Oficial al României, Partea I, nr. 699/19.10.2009,

• Programul de cercetare s-a concretizat in evaluarea si Înregistrarea de resurse/rezerve de apa minerala terapeutica in perimetrul "K.", jud. Bihor (încheierea nr. 76-13 din 23.10.2013) si obținerea Licenței de exploatare nr. x/2013, negociata si resemnata de reprezentanții legali ai pârâților la data de 17.02.2022, pentru o perioada de inca 20 de ani,

• Licienta a fost aprobata prin Ordinul nr. 36 din 23.02.2022 privind aprobarea unor licențe de concesionare pentru exploatare, emis de către Agenția Naționala pentru Resurse Minerale, in conformitate cu Art 13 si Art. 21 alin. (12) lit. a) din Legea minelor nr. 85/2003, si in temeiul Art. 4 alin. (4) din H.G Nr. 1419/2009 privind organizarea di funcționarea Agenției Naționale pentru Resurse Minerale, publicata in Monitorul Oficial al României Partae I, Nr. 210/03.03.2022,

• Prin Ordinul nr. 36 din 23.02.2022, la Art. 4 se statuează in sensul: se aproba Licența de concesionare pentru exploatare Nr. 16.884/2013 privind exploatarea resurselor de apa terapeutica din perimetrul K., județul Bihor, încheiata intre Agenția Naționala pentru Resurse Minerale, in calitate de concedent si A., cu sediul in Mun. Oradea, jud. Bihor, cod unic de 'înregistrare x, in calitate de concesionar."

La data întocmirii documentației aferente proiectului societatea deținea Avize de exploatare experimentala de care nu s-a ținut cont.

O altă critică se referă la încălcarea principiului ierarhiei actelor normative, precum si a prevederilor POIM 2014 - 2020. Recurenții susțin că varianta de drum supusa exproprierii nu respecta Master Planul sub aspectul elementelor de conectivitate. În plus, nu se iau in calcul efectele negative majore care vor fi produse terenurilor deținute de societate, inclusiv perimetrelor de protecție sanitara severa. Modificarea destinației zonei, prin Hotărârea contestata incalca prevederile legale incidente in materia dreptului de proprietate, in condițiile in care destinația anumitor zone dintre cele ce urmează a fi expropriate reprezintă zone de executări lucrări de exploatare experimentala, de conservare si întreținere a lucrărilor miniere.

Recurenții pun la îndoială existența unei cauze de utilitate publică care să justifice investiția și lipsa de proporționalitate. Se arată că exproprierea pentru cauza de utilitate publica presupune existenta de jure si de facto a unei cauze de utilitate publica, iar din aceasta perspectiva utilitatea Variantei de drum aleasa nu se justifica atâta timp cat exista un drum paralel DN 76 care are 4 benzi la numai 200 m distanta, astfel incat nu exista nicio logica pentru construirea unui alt drum cu alte 2 benzi intr-o zona deja aglomerata.

O altă critică se referă la faptul că indicatorii tehnio-economici au fost aprobați fara a se respectata transparența decizională si documentația de urbanism - nerespectarea documentației de urbanism. În acest sens, recurenții arată că, având in vedere ca Consiliul Județean Bihor nu a întocmit Tema de proiectare aferenta variantei de traseu aprobata, nu se cunoaște care au fost condițiile in care s-a decis asupra oportunității obiectului de investiții aferenta variantei de traseu aprobata. Instanța de fond a reținut că, fiind vorba de un obiectiv de interes național, legea prevede o derogare de la obligația de întocmire a documentației topo-cadastrale, respectiv a PUZ-ului., dar nu a ținut seama de faptul că aceasta operează doar temporar, autoritatea având obligația totuși de întocmire a documentației in termenele stabilite de lege. Practic, instanța de fond a aplicat greșit dispoziția legala prevăzuta de art. IV pentru ca s-a oprit in a constata derogarea, insa nu retine si faptul ca aceasta derogare are caracter temporar. Astfel, având in vedere ca Studiul de fezabilitate a fost Întocmit la data de 15.10.2010, la momentul pronunțării Sentinței recurate, termenul de 6 luni era împlinit, iar documentația topo cadastrala nu era întocmita, contrar prevederilor exprese si termenelor imperative stabilite de lege.

recurenții mai arată că este nelegala demararea acțiunilor de reconfigurare teritoriala cu schimbarea regimului juridic, economic si tehnic si cu atât mai mult schimbarea geometriei, poziționării si suprafețelor unor parcele în lipsa aprobării si avizării prealabile a documentatiilor de amenajare a teritoriului si de urbanism care sa reflecte modificările planificate. Mai mult, având in vedere specificul zonei de protecție sanitara si hidrogeologica urmează a fi avute in vedere totodată si prevederile legale incidente care nu permit nicio derogare de la reglementările Planului Urbanistic General privitoare la regimul aplicabil unei astfel de zone si niciun fel de intervenție asupra terenului de natura a aduce atingere valorilor astfel protejate.

De asemenea, nu s-a ținut cont de dispozițiile Art. 24 si Art. 25 din O.G Nr. 43/1997 care prevăd ca: .La proiectarea, execuția si intervențiile asupra drumurilor se va tine seama de categoriile funcționale ale acestora, de traficul rutier, de siguranța circulației, de normele tehnice, de factorii economici, sociali si de apărare, de utilizarea raționala a terenurilor, de conservarea si protecția mediului si de planurile de urbanism si de amenajare a teritoriului, aprobate potrivit legii, precum si de normele tehnice in vigoare pentru adaptarea acestora (...). Documentațiile privind proiectarea construcției, reabilitarea si modernizarea drumurilor se Întocmesc cu respectarea planurilor de amenajare a teritoriului si de urbanism, cu avizele prevăzute in normele metodologice."

Potrivit Anexei 1 pet 3.2 din H.G. nr. 907/2016:

"Estimarea cheltuielilor pentru proiectarea, pe faze, a documentației tehnico-economice aferente obiectivului de investiție, precum si pentru elaborarea altor studii de specialitate in funcție de specificul obiectivului de investiții, inclusiv cheltuielile necesare pentru obținerea avizelor, autorizațiilor si acordurilor prevăzute de lege".

Potrivit Art. 4 alin. (5) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, necesara realizării unor obiective de interes național, județean si local:

"hotărârea va fi insotita de planul topografic care conține coridorul de expropriere, realizat in sistem național de proiecție STEREOGRAFIC 1970, avizat si recepționat de către Agenția Naționala de Cadastru si Publicitate Imobiliara'.

Insa in cauza nu a fost efectuata o expertiza topografica care sa evidențieze fiecare imobil (construcție si/sau teren) supus exproprierii in fapt si/sau drept aferent culoarului de expropriere, pentru a putea determina la modul real toate aspectele sus-evidentiate in vederea determinării indicatorilor tehnico-economici.

Recurenții arată că, potrivit Art. 5 alin. (16) din O.U.G nr. 101/2020: "Hotărârile Guvernului privind exproprierile se adopta la propunerea Ministerului Transporturilor, Infrastructurii si Comunicațiilor pe baza documentațiilor elaborate de beneficiar si la propunerea acestuia, insa la dosarul cauzei nu s-a inaintat documentația elaborata de Beneficiarul C.NAI.R si la propunerea acestuia in baza căruia s-au adoptat Hotărârile de Guvern.

O altă critică se referă la faptul că în cauza nu este respectat echilibrul rezonabil intre interesul public si drepturile subiective sau interesele legitime private ce sunt lezate prin Hotărârile adoptate în condițiile in care este evident ca daca s-ar modifica traseul drumului de legătura, nu ar mai fi afectate terenurile proprietatea persoanelor fizice si juridice care sunt menite sa deserveasca activităților turistice în discuție.

Cu privire la acest aspect arată că toate aceste imobile au destinație turistica, acesta fiind scopul pentru care au fost achiziționate (la preturi considerabile), or construirea unui drum in vecinătate le lipsește de orice conținut economic. Acest fapt le transpune in categoria imobilelor afectate in mod direct de consecințele realizării drumului pe traseul votat in data de 16 septembrie 2021, însa acestea cu siguranța nu vor beneficia de nicio "dreapta si prealabila despăgubire' aspect ce va naște o serie de litigii in acest sens.

O altă critică se referă la faptul că din cuprinsul Hotărârilor de Guvern nu rezulta ca s-ar fi avut în vedere împrejurarea ca potrivit PUG-ul Comunei Sânmartin, respectiv potrivit reglementarilor din PUZ, zona în care este preconizat drumul de legătura are funcțiunea de locuire si amplasare centre de sănătate si Întreținere corporala, SPA, în regim mic de înălțime.

În ceea ce privește paguba iminentă, recurentele arată că, pe de o parte, acest lucru s-a stabilit cu autoritate de lucru judecat și, pe de altă parte, executarea investiției este de natură să afecteze în mod iremediabil proprietatea recurenților.

4.1 Intimata-intervenientă Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. - C.N.A.I.R. S.A. a formulat întâmpinare, solicitând în principal respingerea recursului ca tardiv, iar în subsidiar ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

4.2 Intimatul-intervenient Consiliul Județean Bihor a formulat, la rândul său, întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului.

4.3 Intimatul-pârât Guvernul României a depus răspuns la întâmpinarea Consiliului Județean Bihor și note de ședință, achiesând la apărările formulate de acesta.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția completului învestit cu soluționarea cauzei s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 30 martie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

La termenul de judecată din data de 27 aprilie 2023, Înalta Curte a respins excepția tardivității recursului invocată de intimata-intervenientă Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. - C.N.A.I.R. S.A., precum și cererea de intervenție accesorie în interesul intimatului-pârât Guvernul României formulată de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Analizând probele administrate în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Prima instanță a reținut, în mod corect, că cele două hotărâri de Guvern atacate au fost emise în realizarea obiectivului de investiții "Drum de legătură între Municipiul Oradea și comuna Sânmartin" Județul Bihor.

Prin H.G. nr. 258/23.02.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 195 din 28 februarie 2022, s-au aprobat indicatorii tehnico-economici aferenți obiectivului de investiții "Drum de legătură între Municipiul Oradea și comuna Sânmartin" Județul Bihor, conform anexei care face parte integrantă din hotărâre.

Finanțarea obiectivului de investiții se realizează din fonduri externe nerambursabile și de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, în limita sumelor aprobate anual cu această destinație, precum și din alte surse legal constituite, conform programelor de investiții publice aprobate potrivit legii.

Prin Hotărârea nr. 809/23.06.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 702 din 13 iulie 2022, s-a aprobat amplasamentul lucrării de utilitate publică de interes național "Drum de legătură între municipiul Oradea și comuna Sânmartin", prevăzut în anexa nr. 1, conform variantei finale a studiului de fezabilitate; precum și declanșarea procedurilor de expropriere a tuturor imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul aprobat, care constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes național "Drum de legătură între municipiul Oradea și comuna Sânmartin", situate pe raza municipiului Oradea și a comunei Sânmartin din județul Bihor, expropriator fiind statul român, reprezentat de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, prin Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere - S.A.

Prin aceeași hotărâre s-a aprobat și lista cuprinzând proprietarii sau deținătorii de imobile proprietate privată supuse exproprierii, situate pe raza municipiului Oradea și a comunei Sânmartin din județul Bihor, așa cum rezultă din evidențele unităților administrativ-teritoriale, precum și sumele individuale aferente despăgubirilor, prevăzută în anexa nr. 2; s-a aprobat lista imobilelor proprietate publică a statului care fac parte din coridorul de expropriere, situate pe amplasamentul aprobat conform art. 1, prevăzută în anexa nr. 3; s-a aprobat lista imobilelor proprietate publică a unităților administrativ-teritoriale, care fac parte din coridorul de expropriere, situate pe amplasamentul aprobat conform art. 1, prevăzută în anexa nr. 4.

Această procedură presupune mai multe manifestări de voință (acte administrative sau operațiuni prealabile) ce provin de la organe de stat diferite, având competențe partajate potrivit O.U.G. nr. 101/2020, și care converg spre producerea aceluiași efect juridic - implementarea proiectului de infrastructură de transport rutier de natura drumurilor de legătură la drumurile naționale, cum este cazul în speță.

În derularea acestei proceduri, în baza art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 101/2020 și art. 44 din Legea nr. 273/2006, intimatul UAT Județul Bihor, în calitate de partener, a încheiat cu CNAIR un parteneriat de implementare, un acord contractual, pentru realizarea obiectivului de investiții "Drum de legătură între Municipiul Oradea și comuna Sânmartin", înregistrat la CNAIR sub nr. x din 09.11.2021, după ce anterior a fost încheiat un protocol de colaborare cu CNAIR cu același obiectiv, încă din 23.04.2021.

În derularea acestui parteneriat, Consiliul Județean Bihor ar fi emis mai multe hotărâri, în baza art. 5 alin. (8) din O.U.G. nr. 101/2020, respectiv:

Hotărârea Consiliului Județean Bihor nr. 206/16 septembrie 2021, prin care s-a avizat favorabil varianta numărul doi pentru obiectivul de investiții "Drum de legătură între municipiul Oradea și comuna Sânmartin, jud. Bihor" .

Hotărârea Consiliului Județean Bihor nr. 207/16 septembrie 2021, prin care s-au aprobat indicatorii tehnico-economici și principalele activități aferente obiectivului de investiții "Drum de legătură între municipiul Oradea și comuna Sânmartin, jud. Bihor", conform Anexei nr. 1, și capitolele de cheltuieli cuprinse în Devizul general al obiectivului, prezentate în Anexa nr. 2, care face parte integrantă din această hotărâre.

Prin aceeași Hotărâre, s-a decis că finanțarea obiectivului de investiții se va realiza din fonduri externe nerambursabile alocate prin Programul Operațional Infrastructura Mare 2014-2020, în cadrul Axei Prioritare 2 - Dezvoltarea unui sistem de transport multimodal, de calitate, durabil și eficient, de la bugetul de stat, de la bugetul Consiliului Județean Bihor și din alte surse legal constituite, conform programelor de investiții publice aprobate potrivit legii.

Hotărârea Consiliului Județean Bihor nr. 261/26 octombrie 2021, prin care s-au aprobat culoarul de expropriere al lucrării de utilitate publică privind realizarea obiectivului de investiții "Drum de legătură între municipiul Oradea și comuna Sânmartin, județul Bihor", identificat prin Planul de încadrare în zonă și Planurile de situație avizate de O.C.P.I. Bihor, aferente culoarului lucrării de utilitate publică "Drum de legătură între municipiul Oradea și comuna Sânmartin, județul Bihor", astfel cum rezultă din Procesele-verbale de recepție - parte integrantă din Hotărâre, precum și Lista cu imobilele proprietate privată care constituie culoarul de expropriere și Lista cu imobilele proprietate publică aferente culoarului de expropriere. De asemenea, s-a însușit raportul de evaluare, întocmit de evaluatorul atestat ANEVAR L. pentru imobilele proprietate privată supuse exproprierii.

Hotărârea Consiliului Județean Bihor nr. 279/26 octombrie 2021, prin care s-a aprobat actualizarea indicatorilor tehnico-economici și principalele activități aferente obiectivului de investiții.

Hotărârea Consiliului Județean Bihor nr. 4/12 ianuarie 2022 prin care s-a aprobat modificarea art. 3 din Hotărârea Consiliului Județean Bihor nr. 261 din 26 octombrie 2021 privind aprobarea culoarului de expropriere.

Prin sentința civilă nr. 502/01.07.2022 pronunțată de Tribunalul Bihor în dosarul nr. x/2022 s-a dispus suspendarea executării tuturor acestor hotărâri ale Consiliului Județean Bihor, ce au fost emise anterior hotărârilor de Guvern ce fac obiectul prezentei cauze. Această sentință a rămas definitivă prin respingerea recursului prin Decizia nr. 654/19.10.2022 pronunțată de Curtea de Apel Oradea.

Cu privire la efectele acestei hotărâri de suspendare, Înalta Curte constată că, în condițiile în care instanța de judecată a reținut, ca motiv de aparentă nelegalitate, faptul că Consiliul Județean Bihor nu avea competență să emită acte administrative cu privire la obiectivul de investiții în discuție, ci competența aparținea Guvernului României, nu se poate considera că această hotărâre are autoritate de lucru judecat în sensul aparentei nelegalități a oricărui act emis de Guvernul României cu privire la același obiectiv.

Dimpotrivă, actele a căror suspendare se solicită în prezenta cauză sunt emise de autoritatea indicată de sentința nr. 502/2022 ca fiind autoritatea competentă.

Valorificarea, de către Guvernul României, a documentației elaborate de Consiliul Județean nu poate fi considerată nelegală în temeiul sentinței nr. 502/2022 întrucât în cadrul respectivei sentințe nu s-a apreciat cu privire la necompetența Consiliului Județean de a elabora acte prealabile, în condițiile în care emiterea actului de putere se realizează de organul competent.

Nici nu se poate considera că efectele unei hotărâri de suspendare a unui act administrativ sunt independente de motivele care au condus la respectiva măsură. În condițiile în care, prin respectiva sentință nu s-a reținut necompetența Consiliului Județean de a elabora acte preparatorii necesare emiterii unei hotărâri de Guvern nu se poate trage nicio concluzie cu privire la legalitatea hotărârii de guvern astfel emise.

Cât privește suspendarea de drept a hotărârilor de guvern în temeiul art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în considerarea suspendării hotărârilor Consiliului Județean Bihor, Înalta Curte constată că un astfel de efect nu se poate produce în condițiile în care suspendarea, în baza art. 14 din legea nr. 554/2004, a fost dispusă în considerarea necompetenței emitentului, iar cel de al doilea act este emis de o altă autoritate (în speță chiar autoritatea menționată de instanță ca fiind autoritate competentă). Interpretarea propusă de recurentă, extrem de formalistă, este de natură să îndepărteze textul de lege de intenția urmărită de legiuitor, care este aceea de a preîntâmpina abuzul autorităților care, pentru a zădărnici efectele unei hotărâri judecătorești de suspendare a unui act emis, aparent, în condiții de nelegalitate, procedează la emiterea unui nou act afectat de aceleași vicii. Or, o astfel de atitudine abuzivă nu se poate reține în situația în care primul act este suspendat pentru o aparentă necompetență a emitentului și cel de al doilea act este emis de o altă autoritate cu privire la competența căreia nu pot fi formulate critici.

Așadar, chiar dacă ar putea fi acceptată interpretarea recurenților în sensul că suspendarea de drept ar putea interveni și pentru acte emise anterior pronunțării hotărârii de suspendare, nu poate fi primită susținerea potrivit căreia nu sunt relevante motivele care au condus la suspendare, întrucât nu se mai poate vorbi de identitate între acte dacă prin cel de al doilea act se remediază tocmai aspectele neconforme care au condus la suspendarea primului act administrativ.

Referitor la nemotivarea actului atacat, Înalta Curte observă că motivarea actului administrativ este necesară, pe de o parte, pentru ca destinatarii acestuia să cunoască motivele care au determinat autoritatea să emită actul respectiv pentru a-și putea exercita, eventual, dreptul la apărare, în măsura în care apreciază că au suferit o vătămare și, pe de altă parte, să permită instanței de judecată învestită cu un litigiu în contencios administrativ să cenzureze actul autorității.

În raport cu acest deziderat, instanța de fond a reținut în mod corect că actele atacate sunt, cel puțin la nivel de aparență, motivate existând, pe de o parte, o documentație pe care s-au fundamentat și, pe de altă parte, o notă de fundamentare care conține o descriere a situației prezente în zonă și efectele creșterii traficului precum și schimbările preconizate și soluțiile tehnice propuse. Așadar nu există elemente care să nască o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului prin prisma unei motivări vădit deficitare.

Argumentele recurentelor în sensul că documentația a fost realizată de o instituție necompetentă, respectiv Consiliul Județean Oradea, nu se referă la motivarea actului, ci la o chestiune de legalitate care nu ar putea fi tranșată în acest cadru procesual, respectiv competența unor instituții publice altele decât emitentul actului de a elabora acte prealabile, aspect care, de altfel, a fost menționat și mai sus, atunci când a fost analizată critica referitoare la nesocotirea autorității de lucru judecat.

În ceea ce privește aparenta nelegalitatea a actelor atacate decurgând din faptul că investiția afectează un teren pe care una dintre recurente deține un drept de exploatare ape minerale, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect nu s-a limitat la existența autorizației de exploatare, ci a verificat dacă pe terenul menționat a fost instituită o zonă de protecție hidrogeologică. Aceasta întrucât doar existența respectivei zone ar fi putut da naștere unei îndoieli cu privire la legalitatea actelor atacate, licența de exploatare nefiind, contrar susținerilor recurentei, un impediment legal în realizarea investiției.

Nu se poate susține că, procedând în acest fel, instanța de fond a depășit limitele învestirii, realizând mai mult decât o simplă "pipăire" a fondului. Dimpotrivă, recurenta este cea care solicită, în realitate, ca instanța de judecată, pornind de la existența unei licențe de exploatare, să facă speculații cu privire la necesitatea emiterii de către ANRM a unei decizii de instituire a unor zone de protecție hidrogeologică și să confere consecințe acestui fapt. Se observă că recurenta, deși apreciază că existența licenței de exploatare era suficientă pentru aparența de nelegalitate a actului nu indică texte de lege care să susțină această afirmație, ci se raportează la norme care se referă la regimul zonelor de protecție. Or, așa cum a menționat instanța de fond, instituirea zonelor de protecție nu se realizează ope legis, ci implică o decizie a unei autorități publice, decizie care nu există în speță.

Referitor la încălcarea Master Planului, Înalta Curte constată că, pe de o parte, nu au fost indicate dispozițiile legale în raport de care se apreciază că o hotărâre de guvern ca cea care aprobă Master Planul General de Transport al României ar avea o forță juridică superioară unei alte hotărâri de guvern și, pe de altă parte, neconcordanța dintre hotărârile atacate și Master Planul General nu reprezintă o chestiune de fapt evidentă, care să poată fi verificată, măcar la nivel de aparență, în prezenta procedură. În aceste condiții, în mod corect instanța de fond a apreciat că nu este posibilă analiza acestui motiv în cadrul unei cereri de suspendare a unor acte administrative.

Cât privește existența utilității publice și proporționalitatea intervenției, acestea sunt chestiuni de oportunitate care nu pot fi verificate în cadrul unei cereri de suspendare a actelor administrative. În niciun caz, existența unei alternative reprezentate de DN76 nu constituie un element de natură să nască o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actelor atacate întrucât, în speță, se pune problema construirii unei variante ocolitoare, existența unui drum care străbate localitatea nefiind un argument suficient pentru lipsa de utilitate a proiectului.

Cât privește întocmirea documentației topo-cadastrale, instanța de fond a reținut în mod corect incidența unor norme derogatorii în materia lucrărilor de natura celei care face obiectul hotărârilor atacate, care permit elaborarea unor documentații ulterior obținerii autorizației de construire, fiind indicat în mod corect art. 47 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 350/2001. Faptul că realizarea acestor documentații trebuie să se facă într-un anumit termen care nu ar fi fost respectat nu pare a avea nicio relevanță asupra legalității actelor, nefiind indicate prevederi legale în acest sens. În principiu, legalitatea unui act depinde de aspecte prealabile sau concomitente emiterii lui, nu de aspecte de fapt ulteriore acestui moment.

În ceea ce privește lipsa unei expertize topografice pentru fiecare teren supus exproprierii, instanța de fond a reținut în mod corect că, în condițiile în care actele atacate s-au întemeiat pe o documentație topografică realizată în Sistemul Național de proiecție stereografic 1970, nu se poate reține un viciu de legalitate evident care să justifice suspendarea actelor. Legalitatea documentațiilor respective poate fi analizată doar în cadrul acțiunii în anulare, actele neprezentând vicii care să poată fi decelate cu ușurință, în cadrul unei proceduri sumare ca cea de față.

Nici criticile privind nedepunerea la dosar a documentației elaborata de Beneficiarul C.NAI.R si a propunerii acestuia in baza căruia s-au adoptat Hotărârile de Guvern nu pot fi reținute în analiza cazului bine justificat, fiind vorba de chestiuni de detaliu, a căror relevanță juridică trebuie analizată în raport de întreaga situație de fapt și numai după administrarea integrală a probatoriului.

Cât privește critica referitoare nerespectarea echilibrului rezonabil intre interesul public si drepturile subiective sau interesele legitime private ce sunt lezate aceasta reprezintă, de asemenea, o chestiune de oportunitate, existența, pe coridorul de expropriere a unor terenuri proprietate privată cu destinație turistică sau de locuire nefiind suficientă pentru a concluziona că interesele persoanelor private ar fi superioare interesului public care a determinat decizia de demarare a proiectului. Susținerea recurenților referitoare la posibilitatea modificării traseului nu constituie aspecte care să poată fi analizate, în mod sumar, în cadrul prezentei proceduri, fiind vorba de un aspect complex care impune o analiză de detaliu, cu luarea în considerare inclusiv a marjei de apreciere de care dispune o autoritate publică.

În ceea ce privește paguba iminentă, susținerile recurentelor sunt fondate, în sensul că, în măsura în care s-ar fi reținut existența unui caz bine justificat s-ar fi impus suspendarea actelor atacate întrucât acestea ar fi fost susceptibile să producă consecințe dificil sau imposibil de reparat asupra imobilelor deținute de recurenți.

De altfel, acest aspect a fost recunoscut și de instanța de fond care, însă, a apreciat, în mod greșit, că în analiza îndeplinirii condiției pagubei iminente ar avea relevanță dacă s-a răsturnat prezumția de legalitate a actelor atacate. Or, cazurile bine justificate și paguba iminentă reprezintă condiții distincte, cumulative, ce trebuie îndeplinite pentru suspendarea unui act administrativ, iar problema răsturnării prezumției de legalitate privește condiția existenței unui caz bine justificat, fiind lipsită de relevanță în analizarea îndeplinirii condiției pagubei iminente.

Având, însă, în vedere faptul că cele două condiții reglementate de art. 14 din legea nr. 554/2004 trebuie îndeplinite cumulativ și, în speță, condiția existenței unui caz bine justificat nu se verifică, hotărârea instanței de fond de respingere a cererii de suspendare a executării H.G. nr. 809/23.06.2022 și H.G. nr. 258/2022 este legală și temeinică.

Temeiul de drept al soluției adoptate

Față de aceste considerente, în temeiul art. 496 din C. proc. civ. și art. 20 din legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanții A. S.R.L., B. S.R.L., C., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G., H., I. și J. împotriva sentinței nr. 262/CA/2022-PI din 27 octombrie 2022 a Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 11 mai 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.