ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1215/2022

Ședința publică din data de 26 mai 2022

Asupra cauzei de față, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 29 iunie 2017, pe rolul Tribunalului Bihor, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Inspectoratul de Stat în Construcții a solicitat obligarea pârâtului Municipiul Oradea prin Primar, la plata sumei totale de 457.711,34 RON, reprezentând cota de 0,1% și cota de 0,7%, aferente unui număr de 38 de autorizații de construire, cu penalități de întârziere.

Tribunalul Bihor, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, prin încheierea nr. 2947 din 18 octombrie 2017, pronunțată în dosarul nr. x/2017, a admis excepția necompetenței funcționale a secției a III-a a contencios administrativ și fiscal a Tribunalului Bihor, invocată de pârâtă, și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea secției I civile a Tribunalului Bihor.

Prin sentința civilă nr. 201/C din 20 decembrie 2017, pronunțată în dosarul nr. x/2017, Tribunalul Bihor, secția I civilă a admis excepția prescripției dreptului la acțiune invocată de pârâtul Municipiul Oradea prin Primar și a respins acțiunea formulată de reclamant ca fiind prescrisă.

Împotriva acestei decizii a declarat apel reclamantul Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C. București.

Prin decizia civilă nr. 502/A/2018 din 25 mai 2018, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția I civilă, s-a admis apelul reclamantului și s-a schimbat în totalitate sentința apelată.

S-a admis cererea de chemare în judecată, iar pârâtul Municipiul Oradea prin Primar a fost obligat să plătească recurentului suma totală de 457.711,34 RON, reprezentând creanțe fiscale, respectiv cota de 0,1%, respectiv cota de 0,7%, calculată la valoarea finală a lucrărilor autorizate și penalități de întârziere aferente debitului principal, corespunzătoare autorizațiilor de construire: AC nr. 1103/23.08.2011, AC nr. 1104/23.08.2011, AC nr. 1100/23.08.2011, AC nr. 1348/5.10.2011, AC nr. 1102/23.08.2011, AC nr. 1101/23.08.2011, AC nr. 1534/13.11.2011, AC nr. 1738/22.10.2009, AC nr. 722/9.06.2011, AC nr. 1349/5.10.2011, AC nr. 1394/13.10.2011, AC nr. 966/23.07.2012, AC nr. 743/18.06.2012, AC nr. 703/12.06.2012, AC nr. 746/18.06.2012, AC nr. 1594/24.11.2011, AC nr. 694/11.06.2012, AC nr. 1616/14.10.2010, AC nr. 721/9.06.2011, AC nr. 1099/23.08.2011, AC nr. 1347/5.10.2011, AC nr. 1322/30.09.2011, AC nr. 1308/28.09.2011, AC nr. 1309/28.09.2011, AC nr. 132/9.02.2012, AC nr. 121/8.02.2012, AC nr. 542/10.05.2011, AC nr. 242/7.03.2012, AC nr. 254/9.03.2012, AC nr. 753/18.06.2012, AC nr. 945/20.07.2012, AC nr. 1310/28.09.2011, AC nr. 700/12.06.2012, AC nr. 745/18.06.2012, AC nr. 703/12.06.2012, AC nr. 751/18.06.2012, AC nr. 1050/3.08.2012 și AC nr. 744/18.06.2012.

Împotriva acestei decizii a declarat recurs pârâtul Municipiul Oradea prin Primar.

Prin decizia civilă nr. 1087 din 20 iunie 2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția a II - a civilă, s-a admis recursul declarat de pârâtul Municipiul Oradea prin Primar împotriva deciziei civile nr. 502/A din 25 mai 2018, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția I civilă, s-a casat decizia recurată și s-a trimis cauza spre o nouă judecată la aceeași instanță.

Prin decizia nr. 694/A/2021 din 26 mai 2021, Curtea de Apel Oradea, secția civilă a admis apelul declarat de reclamantul Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C. București împotriva sentinței civile nr. 201/C din 20 decembrie 2017, pronunțată de Tribunalul Bihor, a anulat în totalitate sentința apelată și evocând fondul a respins excepția prescripției dreptului material la acțiune și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Inspectoratul de Stat în Construcții.

Împotriva deciziei pronunțate de Curtea de Apel Oradea a declarat recurs reclamantul Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C. București.

În cuprinsul cererii de recurs, recurentul a formulat, în esență, următoarele critici întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.:

- în ce privește incidența cazului de nelegalitate reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se susține că argumentele reținute în susținerea soluției adoptate pe fondul cauzei, în rejudecare, se contrazic în mod evident sub aspectul reglementărilor legale aplicabile situației din prezenta cauză; motivarea instanței de apel potrivit căreia art. 35 din Legea nr. 255/2010 coroborat cu art. 64 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, ar putea fi interpretat doar în sensul unei abrogări parțiale a Legii nr. 198/2004, care să nu cuprindă una dintre modificările acestei legi, este contradictorie și nelegală;

- câtă vreme consolidarea Legii nr. 198/2004, la data de 22.12.2010, cuprindea toate modificările și completările ulterioare, inclusiv prin Legea nr. 184/2008, iar abrogarea acesteia vizează în mod expres și explicit abrogarea modificărilor și completărilor ulterioare, nu se poate interpreta că abrogarea a fost una parțială și a lăsat în vigoare una dintre normele care au modificat și completat legea abrogată;

- în opinia recurentului, Legea nr. 184/2008 pentru modificarea si completarea Legii nr. 198/2004 privind unele masuri prealabile lucrărilor de construcție de autostrăzi si drumuri naționale a fost în vigoare de la 03 noiembrie 2008 până la 22 decembrie 2010, fiind abrogată prin Legea nr. 255/2010

- de aceea, aceeași motivare a instanței de apel contravine Deciziei nr. 44/2019 pronunțată de instanța supremă în Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, decizie care analizează prevederile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 255/2010 prin prisma interpretării abrogării Legii nr. 19/2004 (paragraful 73); potrivit paragrafului 73 din Decizia nr. 44/2019, "faptul că, ulterior abrogării Legii nr. 198/2004, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 184/2008, prevederile art. 3 alin. (10) din actul normativ abrogat au fost preluate în art. 25 alin. (2) din Legea nr. 255/2010 nu trebuie să conducă automat la concluzia menținerii scutirii de la plată a taxelor către Inspectoratul de Stat în Construcții, menționate în Legea nr. 10/1995 și în Legea nr. 50/1991, pentru toate lucrările de construcții executate în cadrul proiectelor cuprinse în programul Ministerului Transporturilor sau în cele ale autorităților administrației publice locale privind dezvoltarea de drumuri de interes național, respectiv de interes județean și local, deoarece Legea nr. 198/2004 nu condiționa acordarea scutirii de existența unei exproprieri, iar obiectul său de reglementare era mai restrâns decât cel al Legii nr. 255/2010 (referindu-se numai la lucrări de construcție de autostrăzi și drumuri naționale, pe când obiectul Legii nr. 255/2010 privea toate lucrările necesare realizării unor obiective de interes național, județean și local)".

- în ce privește incidența cazului de nelegalitate reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se susține că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material prevăzute de Legea nr. 50/1991 și Legea nr. 255/2010 referitoare la scutirea de plata taxelor datorate Inspectoratului de Stat în Construcții;

- astfel, în raport de prevederile art. 30, art. 37 alin. (3) și (4) și art. 40 din Legea nr. 50/1991, scutirea de la plata taxelor datorate Inspectoratului de Stat în Construcții trebuie analizată prin raportare la data stabilirii valorii ce constituie baza de calcul pentru aceste cote, respectiv prin raportare la valoarea finală declarată prin procesele-verbale de recepție la terminarea lucrărilor autorizate;

- or, scutirea de la plata taxelor datorate Inspectoratului de Stat în Construcții se aplică exclusiv lucrărilor de interes public pentru a căror executare a fost necesară exproprierea pentru cauză de utilitate publică, iar nu tuturor lucrărilor de interes public de la nivelul autorității publice locale;

- în opinia recurentului, sunt scutite de la plata taxelor datorate Inspectoratului de Stat în Construcții numai obiectivele strict enumerate de Legea nr. 255/2010, pentru realizarea cărora este necesară exproprierea pentru cauză de utilitate publică; or, pârâtul nu a făcut dovada că plățile efectuate ar fi vizat categorii de lucrări care sunt prevăzute de Legea nr. 255/2010, la dosarul cauzei neregăsindu-se înscrisuri concludente din care să rezulte faptul că pentru lucrările executare a fost necesară parcurgerea procedurii de expropriere pentru cauză de utilitate publică;

- în mod eronat, instanța de apel a reținut că pârâta nu datorează plata taxelor către Inspectoratul de Stat în Construcții întemeiat pe faptul că Legea nr. 184/2008 care a modificat și completat Legea nr. 198/2004, a menținut soluția anterioară de scutire de la plata taxelor datorate Inspectoratului;

- pârâtul nu a făcut dovada că autorizațiile de construire în baza cărora au fost stabilite și calculate taxele cu cotele aferente de penalități au fost emise pentru proiecte din cadrul unor programe sau strategii ale pârâtului, de dezvoltare a unor lucrări de interes public local, respectiv includerea acestora în categoria lucrărilor care beneficiază de scutirea invocată;

- decizia recurată nesocotește îndrumările date de instanța de control judiciar; instanța de apel nu a luat în considerare apărările formulate de intimat referitoare la modul de calcul al sumei solicitate;

La 10 februarie 2022, cu depășirea termenului prevăzut de dispozițiile art. 490 alin. (2) C. proc. civ., pârâtul Municipiul Oradea prin Primar a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

La 13 aprilie 2022, pârâtul Municipiul Oradea prin Primar a depus note scrise.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților.

Prin încheierea din 31 martie 2022, completul de filtru a admis în principiu recursul declarat reclamantul Inspectoratul de Stat în Construcții - ISC București împotriva deciziei civile nr. 694/A din 26 mai 2021 a Curții de Apel Oradea, secția I civilă și a stabilit termen de judecată în ședință publică la data de 26 mai 2022.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate și prin raportare la actele și lucrările dosarului precum și la dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte reține următoarele:

Reclamantul a învestit prima - instanță cu o cerere prin care solicită obligarea pârâtului Municipiul Oradea prin Primar, la plata sumei totale de 457.711,34 RON, reprezentând cota de 0,1% și cota de 0,7%, aferente unui număr de 38 de autorizații de construire, cu penalități de întârziere.

Cauza a parcurs două cicluri procesuale, fiind pronunțate de către instanțele de fond hotărâri diferite, fie în legătură cu respingerea acțiunii civile ca urmare a prescripției dreptului material la acțiune, fie prin admiterea cererii de chemare în judecată în totalitate sau respingerea acesteia ca nefondată.

În rejudecare, în al doilea ciclu procesual, instanța de apel a respins excepția prescripției dreptului material la acțiune reiterată de pârât în această etapă procesuală reținând, în esență că, în raport de starea de fapt rezultată în speță, acea creanță solicitată de reclamant are natura unei creanțe fiscale, astfel cum rezultă din Decizia nr. 8/2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și din raționamentul expus de instanța supremă prin raportare la normele de drept analizate în acea cauză.

Cu privire la fondul cauzei, curtea de apel a constatat neîntemeiate pretențiile reclamantului și a respins, ca nefondată, cererea de chemare în judecată, reținând în motivarea acestei soluții faptul că lucrările de interes public pentru care au fost eliberate autorizațiile de construire invocate de reclamant se împart în două categorii, supuse unui regim juridic distinct în ce privește obligația de achitare a taxelor către Inspectoratul de Stat în Construcții, respectiv: - o categorie de lucrări corespunzătoare autorizațiilor de construire nr. x/20.07.2012 și y/23.07.2017, pentru a căror executare a fost necesară exproprierea pentru cauză de utilitate publică și care, potrivit art. 25 alin. (2) din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, sunt scutite de taxele către Inspectoratul de Stat în Construcții prevăzute de Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții, cu modificările ulterioare și de Legea nr. 50/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și o altă categorie de lucrări de interes public, aferente celorlalte autorizații emise, pentru executarea cărora nu se impunea efectuarea unor exproprieri pentru cauză de utilitate publică și care, prin raportare la dispozițiile art. 3 alin. (10) din Legea nr. 198/2004 privind unele măsuri prealabile lucrărilor de construcție de autostrăzi și drumuri naționale, la Legea nr. 184/2008 și la art. 35 lit. c) din Legea nr. 255/2010, ar fi de asemenea scutite de la plata taxelor menționate anterior în contextul în care s-a apreciat că dispozițiile Legii nr. 184/2008 prin care s-a menținut beneficiul scutirii de la plata taxelor, nu ar fi căzut sub incidența abrogării dispuse prin art. 35 lit. c) din Legea nr. 255/2010.

Prin motivele de recurs, reclamantul contestă acest raționament al instanței de apel susținând, în esență, că din analiza succesiunii modificărilor legislative operate cu privire la dispozițiile Legii nr. 198/2004, prin care se instituia scutirea de la plata taxelor către Inspectoratul de Stat în Construcții, rezultă că abrogarea reglementată prin art. 35 lit. c) din Legea nr. 255/2010 este una totală și avea în vedere toate modificările și completările ulterioare ale normei de scutire, iar interpretarea curții de apel în sensul că textul vizează o abrogare parțială care a condus la rămânerea în vigoare a Legii nr. 184/2008, este eronată și a condus la pronunțarea unei hotărâri nelegale.

Critica reclamantului subsumată dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. prin care se invocă motivarea contradictorie a instanței de apel în raport de dispozițiile art. 35 lit. c) din Legea nr. 255/2010, Legea nr. 198/2004, Legea nr. 184/2008, Decizia nr. 44/2019 pronunțată de instanța supremă în Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și art. 64 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă în elaborarea actelor normative, este susceptibilă de încadrare în cazul de nelegalitate reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. întrucât pune în discuție aplicarea eronată a normelor de drept material prevăzute de dispozițiile legale anterior menționate, și este întemeiată.

În ce privește temeiul în baza căruia reclamantul a susținut că este îndreptățit la plata sumei totale de 457.711,34 RON, reprezentând cota de 0,1% și cota de 0,7%, aferente unui număr de 38 de autorizații de construire, cu penalități de întârziere, în mod corect instanța de apel a reținut și a prezentat cadrul legal care instituie taxele datorate Inspectoratul de Stat în Construcții, respectiv art. 3 alin. (10) din Legea nr. 198/2004 privind unele măsuri prealabile lucrărilor de construcție de autostrăzi și drumuri naționale, până la data de 23 decembrie 2010, potrivit căruia "Proiectele cuprinse în programul Ministrului Transporturilor sau în cele ale autorităților publice locale privind dezvoltarea de drumuri de interes național, respectiv de interes județean și local sunt scutite de taxele către Inspectoratul de Stat în Construcții menționate în Legea nr. 10/1995, privind calitatea în construcții, cu modificările ulterioare și în Legea nr. 50/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare".

În perioada de activitate a acestei legi, au survenit evenimente legislative sub forma modificării, completării și abrogării.

Astfel, pct. 4 din Legea nr. 184/2008 de modificare a art. 3 din Legea nr. 198/2004, prevede că dispozițiile art. 3 alin. (10) din acest act normativ vor avea următorul conținut: "Proiectele cuprinse în programul Ministerului Transporturilor sau în cele ale autorităților administrației publice locale privind dezvoltarea de drumuri de interes național, respectiv de interes județean și local sunt scutite de taxele către Inspectoratul de Stat în Construcții menționate în Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții, cu modificările ulterioare, și în Legea nr. 50/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare."

Se observă, deci, că deși Legea nr. 184/2008 a adus modificări și completări normelor Legii nr. 198/2004, a păstrat beneficiul scutirii de la plata taxelor către Inspectoratul de Stat în Construcții a proiectelor cuprinse în programul Ministerului Transporturilor sau în cele ale autorităților administrației publice locale privind dezvoltarea de drumuri de interes local.

Cu privire la legea de modificare, Înalta Curte reține că potrivit art. 62 din Legea nr. 24/2000, ce reglementează efectele dispozițiilor de modificare și de completare, "Dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Intervențiile ulterioare de modificare sau de completare a acestora trebuie raportate tot la actul de bază."

Ulterior, prin apariția Legii nr. 255/2010 s-a dispus abrogarea Legii nr. 198/2004. Astfel, potrivit art. 35 lit. c) din Legea nr. 255/2010: "La data intrării în vigoare a prezentei legi se abrogă: (...) c) Legea nr. 198/2004 privind unele măsuri prealabile lucrărilor de construcție de drumuri de interes național, județean și local, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 487 din 31 mai 2004, cu modificările și completările ulterioare.

Abrogarea, definită drept eveniment legislativ prin dispozițiile art. 58 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, constituie o modalitate de încetare a efectelor actelor normative și reprezintă scoaterea din vigoare a unei norme ca urmare a intrării în vigoare a unei norme noi.

Are în vedere Înalta Curte faptul că abrogarea actelor normative poate îmbrăca mai multe forme. Astfel, după criteriul modalității de realizare, abrogarea este de două feluri: expresă și tacită. Abrogarea expresă poate fi directă sau indirectă. Abrogarea expresă directă constă în desființarea efectelor vechii reglementări prin precizarea în detaliu, în conținutul noului act normativ, a actelor normative scoase din vigoare.

De asemenea, după criteriul efectelor, abrogarea poate fi totală sau parțială. Abrogarea totală presupune că actul normativ este scos din vigoare în totalitate, în timp ce abrogarea parțială are în vedere că numai o parte a actului normativ vizat este scoasă din vigoare, caz în care evenimentul legislativ este asimilat modificărilor de acte normative, actul normativ abrogat parțial rămânând în vigoare prin dispozițiile sale neabrogate.

Reținând aceste elemente de ordin teoretic și general în ce privește abrogarea actelor normative prin prisma dispozițiilor Legii nr. 24/2000 și examinând dispoziția de abrogare prevăzută de art. 35 lit. c) din Legea nr. 255/2010 se poate concluziona, cu claritate, faptul că intervenția efectuată de legiuitor cu privire la Legea nr. 198/2004 are în vedere abrogarea expresă, directă și totală a actului normativ în integralitatea sa, abrogare ce se întinde și cu privire la legile ulterioare de modificare și completare în perioada de activitate a actului normativ de referință, deci și asupra Legii nr. 184/2008, atât prin prisma dispoziției exprese instituite în cuprinsul normei de abrogare, care are în vedere inclusiv "modificările și completările ulterioare", cât și prin prisma efectelor de modificare instituite de art. 62 din Legea nr. 24/2000, din care rezultă că actul normativ de modificare se încorporează în actul de baza, identificându-se cu acesta.

A reține alt efect dispoziției prevăzute de art. 35 lit. c) din Legea nr. 255/2010 decât cel ce vizează abrogarea totală, expresă și directă a Legii nr. 198/2004 nesocotește principiul activității legii civile prevăzut de art. 6 alin. (1) C. civ., precum și normele de tehnică legislativă anterior arătate.

Reținând o eventuală abrogare parțială a Legii nr. 198/2004, cu consecința "supraviețuirii" Legii nr. 184/2008, instanța de apel a pronunțat o hotărâre nelegală, în contextul în care analiza asupra fondului cauzei s-a întemeiat pe norme materiale ce instituiau beneficiul scutirii de la plata taxelor către Inspectoratul de Stat în Construcții, ieșite din vigoare.

În ce privește susținerile ce vizează fondul dreptului dedus judecății prin prisma încălcării normelor de drept material cuprinse în dispozițiile art. 30, art. 37 alin. (3) și (4) și ale art. 40 din Legea nr. 50/1991 și a dispozițiilor obligatorii ale instanța de control judiciar expuse în decizia de casare pronunțată în primul ciclu procesual, față de soluția ce se va pronunța în cauză, Înalta Curte constată că aceste elemente nu pot fi analizate în această etapă, ci vor fi avute în vedere de curtea de apel în rejudecarea cauzei.

În fine, recurentul a mai indicat drept temei de drept al recursului și dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. potrivit cărora, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Cum acest temei de drept nu-și găsește corespondent în criticile dezvoltate în cadrul cererii de recurs, Înalta Curte consideră că acesta nu reprezintă un veritabil motiv de recurs, de natură să atragă obligativitatea analizării sale.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmează a admite recursul, a casa decizia recurată și a trimite cauza la instanța de apel pentru rejudecare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul Inspectoratul de Stat în Construcții - ISC București împotriva deciziei civile nr. 694/A din 26 mai 2021 a Curții de Apel Oradea, secția I civilă.

Casează decizia atacată și trimite cauza, spre rejudecare, aceleiași curți de apel.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 26 mai 2022.