ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 281/2023

Ședința publică din data de 25 ianuarie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 15 martie 2019, pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2019, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, a solicitat: anularea minutei Comisiei nr. 2 din 30.10.2013, emisă de Consiliul Superior al Magistraturii, prin care s-a dat posibilitatea Colegiului de Conducere al instanțelor judecătorești să mențină un complet ai cărui judecători au plecat prin pensionare sau promovare și să stabilească nominal persoanele care vor prelua acest complet, fără a se impune obligativitatea desființării completului și a repartizării aleatorie a cauzelor către un alt complet, așa cum prevăd dispozițiile Legii nr. 304/2004.

La data de 3.12.2019, reclamantul a formulat o cerere completatoare, în sensul că a înțeles să cheme în judecată în calitate de pârâtă și Curtea de Apel București, sens în care a solicitat introducerea acesteia în cauză. Totodată a solicitat și anularea Hotărârii nr. 187/26.06.2014 a Colegiului de Conducere al Curții de Apel București.

Pârâtul Consiliului Superior al Magistraturii a invocat prin întâmpinare excepția inadmisibilității cererii privind anularea minutei Comisiei nr. 2 din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, argumentând că această minută nu reprezintă un act administrativ în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

2.1. Prin încheierea din 26 iunie 2020, Curtea de Apel București a admis excepția tardivității cererii completatoare și a respins această cerere ca tardiv formulată, pentru motivele expuse pe larg în acea încheiere. Totodată, a constatat ca rămasă fără obiect solicitarea reclamantului privind incidența art. 127 C. proc. civ.

2.2. Prin sentința civilă nr. 1345 din 4 decembrie 2020, Curtea de Apel București a admis excepția inadmisibilității și a respins, ca inadmisibilă, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii.

Împotriva încheierii din 26 iunie 2020 și a sentinței menționate la pct. I.2 a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

I. Recurentul-reclamant consideră că instanța de fond a pronunțat încheierea din 26.06.2020, prin care a admis excepția tardivității formulării cererii completatoare, cu încălcarea regulilor de procedură, întrucât nu a ținut cont de faptul că respectiva cerere era o cerere adițională prin care a chemat în judecată un alt pârât (Curtea de Apel București) pentru anularea unui act emis de acesta (Hotărârea nr. 187/26.06.2014 a Colegiului de Conducere al Curții de Apel București), iar cum cererea adițională nu îl privea pe pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, acesta nu putea avea decât cel mult o poziție referitoare la disjungerea cererii adiționale.

Arată că cererea completatoare adițională este permisă de prevederile art. 30 și art. 123 din C. proc. civ., neexistând vreo prevedere legală care să limiteze depunerea acestei cereri adiționale de un anumit termen, aceasta putând fi făcută în fața instanței de fond.

Precizează că Hotărârea nr. 187/26.06.2014 a Colegiului de Conducere al Curții de Apel București reprezintă efectul direct al actului administrativ contestat în cauza de față.

II. Cât privește sentința civilă, recurentul-reclamant susține că instanța de fond a pronunțat această hotărâre cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, apreciind în mod nelegal că minuta Comisiei nr. 2 contestată nu reprezintă un act administrativ, deși aceasta îndeplinește condițiile legale care să o califice drept act administrativ.

Precizează că, așa cum reiese din Hotărârea nr. 326 din 24 august 2005 (actualizată la 09.10.2023) privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii, Comisiile înființate în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii sunt autorități care își desfășoară activitatea în regim de putere publică, fiind formate din membri ai Consiliului Superior al Magistraturii care îndeplinesc o funcție de autoritate publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, fiind îndeplinită cerința privind calitatea de autoritate publică a Comisiei.

De asemenea, recurentul-reclamant precizează că și cealaltă condiție a actului administrativ este îndeplinită, respectiv nașterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice. Astfel, minuta Comisiei nr. 2 a dat naștere și a modificat raporturi juridice privind compunerea completelor de judecată care sunt menținute deși membrii completului nu mai funcționează ca judecători, așa cum reiese chiar din Hotărârea nr. 187/2014 a Colegiului de Conducere al Curții de Apel București, care își justifică măsurile din această hotărâre prin minuta contestată.

Cu referire la caracterul normativ sau individual al minutei Comisiei nr. 2, în opinia recurentului-reclamant, aceasta are un caracter normativ, atâta vreme cât prin măsurile dispuse sunt stabilite reguli subsecvente în scopul administrării executării cadrului normativ reprezentat de Regulamentul de ordine interioară al instanțelor.

Recurentul-reclamant menționează că deși Comisia nr. 2 nu avea competența de a emite acte administrative ci doar de a încheia acte pregătitoare, în cauză și-a depășit competența și a emis un act administrativ nelegal care și-a produs efectele juridice. Astfel, prin minuta contestată Comisia nr. 2 și-a arogat o competență de modificare a unui regulament, în totală contradicție cu prevederile legale, specificându-se în mod expres că "a decis" o modificare a Regulamentului într-un sens care nu era prevăzut în acesta. Tocmai faptul că membrii comisiei erau și membrii Consiliului Superior al Magistraturii a dus la această decizie nelegală, printr-o minută care întrunește trăsăturile esențiale cerute de lege unui act administrativ.

Această încălcare a competenței de către Comisia nr. 2 se referă atât la domeniul de activitate și atribuțiile stabilite prin regulament, dar și la faptul că prin aceasta s-au produs efecte juridice, fiind dată o atribuție nouă colegiilor de conducere, printr-o interpretare nelegală a Regulamentului de ordine interioară al instanțelor, interpretare care nu era atributul Comisiei ci aparținea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, chiar dacă Comisia nr. 2 era formată din membri ai Consiliului.

În concluzie, recurentul-reclamant apreciază că instanța de fond a interpretat eronat dreptul material atunci când a admis excepția inadmisibilității, întrucât nu doar actele administrative care sunt emise de organele îndreptățite de lege să le emită pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, ci și actele administrative emise de organe necompetente, dacă acestea întrunesc trăsăturile stabilite în mod expres de legea contenciosului administrativ în ceea ce privește un act administrativ (emis de o autoritate publică în regim de putere publică și care naște, modifică sau stinge raporturi juridice).

Intimatul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare la dosarul instanței de recurs, prin care a solicitat respingerea recursului formulat de reclamant împotriva sentinței de fond și a încheierii din data de 26.06.2020, ca nefondat, apreciind, în esență, că instanța de fond a pronunțat o soluție legală care se impune a fi menținută.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și încheierea și sentința recurate, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

II.1. Cât privește încheierea interlocutorie din 26 iunie 2020, aceasta a fost recurată pentru soluția pronunțată asupra cererii completatoare a cererii de chemare în judecată.

Prin încheierea menționată, instanța de fond a admis excepția tardivității formulării cererii completatoare, constatând pe de o parte, că aceasta a fost depusă cu nerespectarea dispozițiilor art. 204 alin. (1) C. proc. civ., având în vedere că primul termen de judecată la care părțile au fost legal citate a fost cel din data de 24.09.2019, pe când cererea completatoare a fost depusă la data de 3.12.2019, iar pe de altă parte, că pârâtul nu a fost de acord cu modificarea/completarea cererii.

Recurentul-reclamant a formulat critici care se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., susținând, în esență, că instanța de fond a aplicat în mod greșit dispozițiile art. 30 alin. (5) și art. 204 din C. proc. civ., încălcând regulile de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității.

Astfel, în opinia recurentului-reclamant, instanța de fond a ignorat faptul că această cerere depusă la dosar întrunea toate condițiile pentru a fi considerată o cerere adițională permisă de art. 30 alin. (5) C. proc. civ., adică o veritabilă modificare a acțiunii, pentru a cărei formulare nu era necesar acordul pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii.

Înalta Curte constată că aceste critici sunt nefondate.

Primul termen de judecată a fost stabilit la data de 24.09.2019, iar cererea completatoare, formulată în temeiul art. 204 C. proc. civ., a fost depusă la data de 3.12.2019.

Potrivit dispozițiilor art. 204 din C. proc. civ., "1) Reclamantul poate să își modifice cererea și să propună noi dovezi, sub sancțiunea decăderii, numai până la primul termen la care acesta este legal citat. (...) (3) Modificarea cererii de chemare în judecată peste termenul prevăzut la alin. (1) poate avea loc numai cu acordul expres al tuturor părților".

Aceste dispoziții au fost aplicate corect de instanța de fond, în condițiile în care completarea acțiunii a fost formulată de reclamant ulterior termenului prevăzut de art. 204 alin. (1) din C. proc. civ., iar pârâtul a solicitat să se constate decăderea reclamantului din dreptul de a modifica acțiunea, nefiind de acord cu modificarea acesteia.

Recurentul nu contestă acest fapt, însă susține că modificarea de acțiune depusă la dosarul cauzei la data de 3.12.2019 este în realitate o cerere adițională, pentru a cărei formulare nu avea nevoie de acordul pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii, pentru că se adăuga la obiectul cererii inițiale și se adăuga și un pârât nou pe lângă pârâtul indicat inițial în cererea introductivă de instanță.

Înalta Curte reține că legea nu distinge așa cum o face recurentul-reclamant.

Astfel, art. 30 din C. proc. civ. definește cererile ce pot fi formulate în fața instanței, iar art. 123 același Cod cuprinde o dispoziție specială referitoare la competența instanței în situația formulării unor cereri accesorii, adiționale sau incidentale. Or, niciuna dintre aceste dispoziții nu înlătură aplicarea prevederilor art. 204 din C. proc. civ., text ce reglementează din punct de vedere procedural formularea unei cereri modificatoare.

Cererea adițională, cunoscută în doctrina și în jurisprudența anterioară sub denumirea de cerere întregitoare sau modificatoare, își găsește reglementarea expresă în dispozițiile art. 30 alin. (5) C. proc. civ.

Astfel, potrivit dispoziției normative precizate, prin cererea adițională se înțelege acea cerere prin care o parte litigantă modifică pretențiile sale anterioare.

Pornind de la faptul că o particularitate a cererii adiționale este aceea că, întotdeauna, aceasta presupune existența unei cereri prin care, anterior, a fost sesizată instanța de judecată cu soluționarea unui litigiu concret, indiferent de natura cererii inițiale (principală/accesorie/incidentală), se reține că formularea unei cereri adiționale modificatoare este permisă în cadrul unei acțiuni, însă, cu respectarea dispozițiilor procedurale reglementate strict de art. 204 din C. proc. civ.

În doctrina recentă se arată faptul că art. 204 C. proc. civ. din 2010 reglementează regimul juridic al cererii adiționale, acesta fiind incident nu numai în cazul cererii de chemare în judecată, dar și în cel al cererii reconvenționale sau al altei cereri incidentale, a cărei natură juridică este aceea de veritabilă cerere de chemare în judecată, urmând a se aplica în mod corespunzător (G. Boroi ș.a., Noul C. proc. civ. - comentariu pe articole, 2013, vol. I, p.491).

Se observă, astfel, că, prin art. 204 alin. (1) C. proc. civ., a fost prescris un termen fix până la care ar putea fi făcută modificarea sau completarea cererii de chemare în judecată și să propună noi dovezi - primul termen la care reclamantul este legal citat.

Sancțiunea aplicabilă situației în care reclamantul nu respectă termenul legal imperativ statuat de dispozițiile art. 204 alin. (1) din C. proc. civ. pentru promovarea cererii modificatoare sau completatoare este aceea a decăderii din dreptul de a o mai formula, o astfel de sancțiune fiind invocată prin întâmpinarea formulată în cauză de pârâtul CSM și valorificată de instanța de fond prin respingerea cererii adiționale, ca tardiv formulată.

Totodată, chiar dacă noul capăt de cerere a fost formulat în contradictoriu cu un alt pârât, acest aspect nu poate avea relevanța pretinsă în cauză de recurentul-reclamant. Atâta timp cât cererea adițională modificatoare a fost formulată în cadrul cererii principale în care Consiliul Superior al Magistraturii avea calitatea de pârât, acesta se putea opune modificării cererii de chemare în judecată efectuată cu nerespectarea termenului prevăzut de art. 204 alin. (1) C. proc. civ., căci dispozițiile art. 204 alin. (3) din C. proc. civ. nu fac nicio distincție în sensul susținut de recurent.

Din formularea acestui din urmă text legal, se reține, în primul rând, faptul că, după depășirea termenului procedural imperativ, promovarea cererii întregitoare sau modificatoare este condiționată de acordul expres al tuturor părților. Așadar, contrar susținerilor recurentului-reclamant, este vizat și acordul pârâtului.

În fine, în ipoteza în care modificarea vizează persoana pârâtului, ca în speță, partea care trebuie să-și dea acordul cu privire la modificarea cererii este pârâtul inițial (CSM), iar nu cel chemat prin cererea adițională, care nu se poate opune chemării sale în judecată, procesul începând din perspectiva sa din momentul introducerii cererii modificatoare sau completatoare.

În consecință, Înalta Curte respinge motivul de casare circumscris dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., ca nefondat, întrucât nu se poate concluziona că prima instanță a încălcat vreo regulă de procedură în maniera în care a soluționat excepția tardivității cererii completatoare sub aspectele invocate de recurentul-reclamant.

II.2. În ceea ce privește recursul declarat împotriva sentinței civile nr. 1345 din 4 decembrie 2020, Înalta Curte reține următoarele:

Prin acțiunea dedusă judecății, reclamantul a solicitat anularea minutei Comisiei nr. 2 din 30.10.2013, emisă de Consiliul Superior al Magistraturii.

Instanța de fond, pronunțând soluția de respingere ca inadmisibilă a acțiunii formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, a avut în vedere, ca argumente logico-juridice care au fundamentat această soluție, împrejurarea că, în esență, minuta atacată nu reprezintă un act administrativ în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

În susținerea recursului declarat împotriva soluției instanței de fond, reclamantul a formulat critici care se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitoare la greșita interpretare și aplicare a art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. În acest sens, susține recurentul că instanța de fond a apreciat în mod nelegal că minuta Comisiei nr. 2 contestată nu reprezintă un act administrativ, deși, în opinia sa, aceasta îndeplinește condițiile legale care să o califice drept act administrativ, respectiv este emisă de o autoritate publică în regim de putere publică și are aptitudinea de a naște, modifica sau stinge raporturi juridice; în plus, este act administrativ cu caracter normativ.

Înalta Curte constată că aceste critici sunt nefondate.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public".

Condiția premisă stabilită de textul sus menționat constă în existența unui act administrativ, așa cum această noțiune este definită de art. 2 alin. (1) lit. c) din același act normativ, respectiv actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Nu poate fi primită susținerea recurentului-reclamant în sensul că este îndeplinită cerința privind calitatea de autoritate publică a Comisiei, deoarece, așa cum reiese din Hotărârea nr. 326/2005 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii, Comisiile înființate în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii sunt autorități care își desfășoară activitatea în regim de putere publică, fiind formate din membri ai Consiliului Superior al Magistraturii care îndeplinesc o funcție de autoritate publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii.

Dincolo de faptul că recurentul-reclamant nu a indicat în concret articolul din Hotărârea nr. 326/2005 care să prevadă cele susținute de acesta, Înalta Curte constată că în mod corect instanța de fond a reținut incidența dispozițiilor art. 41

1

și

12

din aceeași Hotărârea nr. 326/2005 (citate în considerentele sentinței de fond), din cuprinsul cărora rezultă că aceste comisii au un rol consultativ, iar rezultatul deliberării lor reprezintă doar un punct de vedere cu privire la chestiunea pusă în discuție.

Împrejurarea că membrii comisiei erau și membri ai Consiliului Superior al Magistraturii nu conferă acesteia calitate de autoritate publică, activitatea acestor comisii (structuri de lucru fără personalitate juridică) nefiind desfășurată în regim de putere publică, iar criticile recurentului-reclamant sub acest aspect sunt lipsite de orice fundament legal.

Nefondată este și susținerea recurentului-reclamant în sensul că este întrunită în privința minutei Comisiei nr. 2 contestată aptitudinea acesteia de a naște, modifica sau stinge raporturi juridice, întrucât, aceasta nu poate fi asimilată noțiunii de act administrativ unilateral, apt să producă efecte în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme, așa cum în mod corect a reținut și instanța de fond, opinia unei comisii care activează într-un anumit domeniu în cadrul Consiliului are un caracter pur consultativ. Așadar, o astfel de opinie este lipsită de consecințe juridice în sensul nașterii, modificării sau stingerii unui raport juridic.

De asemenea, este nefondată susținerea recurentului-reclamant în sensul că minuta Comisiei nr. 2 contestată este act administrativ cu caracter normativ, în condițiile în care recurentul nu a făcut vreo dovadă în acest sens.

Astfel cum s-a stabilit în ședința CSM din 19.11.2012, hotărârile Consiliului au caracter de documente de interes public, notele și punctele de vedere ale direcțiilor de specialitate având doar rolul de lucrări pregătitoare.

În acest context, minuta Comisiei nr. 2 nu reprezintă altceva decât un document de lucru intern, fiind doar un punct de vedere comunicat unui petent referitor la interpretarea unor dispoziții din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești.

În fine, împrejurarea că acest punct de vedere exprimat de comisie a fost însușit, cu prilejul adoptării unei hotărâri de către Colegiul de conducere al Curții de Apel București, nu conduce la concluzia că acesta dobândește caracterul unui act administrativ, ci își păstrează același rol consultativ, astfel cum în mod corect a reținut instanța de fond.

Minuta Comisiei nr. 2 din 30.10.2013 nu are natura unui act administrativ, căci prin ea nu s-a dat naștere, nu s-a modificat sau nu s-au stins raporturi juridice, stabilirea compunerii completurilor de judecată realizându-se prin hotărâre a colegiului de conducere al instanței, conform atribuțiilor legale conferite acestuia.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă, ca nefondat, recursul formulat de reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva încheierii din data de 26 iunie 2020 și a sentinței civile nr. 1345 din data de 04 decembrie 2020, ambele pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 25 ianuarie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.