ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2390/2023

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal La data de 23.11.2020 reclamanții A., B., C., D., E., F., G. și H. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României au solicitat Curții de Apel București anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020. Atașat acțiunii în anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, reclamanții au formulat și excepțiea de neconstituționalitate a respectivelor dispoziții normative. La primul termen de judecată din data de 20.04.2020 reclamanții au precizat verbal în ședință publică faptul că își modifică cererea de chemare în judecată și că solicita despăgubiri pentru neacordarea punctului de pensie "de 40%". Petenții Ministerul Muncii și Protecției Sociale și Ministerul Finanțelor au formulat cereri de intervenție accesorie în favoarea pârâtului admise în principiu la termenul din 10.04.2020.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 1601 din 9 noiembrie 2021 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția tardivității. S-a respins ca tardiv formulată cererea adițională (modificatoare). S-a admis excepția inadmisibilității. S-a respins acțiunea inițială formulată de reclamanții E., I., J., A., F., C., H., B., G., D., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca inadmisibilă. S-au admis cererile de intervenție accesorie formulate de Ministerul Muncii Și Protecției Sociale și Ministerul Finanțelor. S-a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 au formulat recurs reclamanții solicitând casarea hotărârii și rejudecarea litigiului pe fond, întrucât curtea de apel în mod greșit a admis excepția inadmisibilității acțiunii, a respins celelalte excepții invocate, ca neîntemeiate, a respins cererea adițională ca tardiv formulată și a respins acțiunea ca inadmisibilă. De asemenea în mod greșit s-a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020. Având în vedere dispozițiile Deciziei nr. 1/13 ianuarie 2021 pronunțate de Curtea Constituțională, excepția de neconstituționalitate și considerentele deciziei fiind expuse în mod exhaustiv ca motive de recurs, recurenții - reclamanți au solicitat despăgubiri reprezentând plata diferențelor începând cu data de 01.09.2020 până la soluționarea cauzei. Recurentii-reclamanti au arătat că au investit instanța de fond a contenciosului administrativ doar cu o cerere de suspendare a cauzei privind cererea de despăgubire, care urma sa fie soluționată după anularea actului de către Curtea Constituționala și să aplice procedura de sesizare a Curții Constituționale privind excepția de neconstituționalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020. S-a arătat că pe rolul Curții de Apel București, secția contencios administrativ si Fiscal, a fost înregistrat dosarul nr. x/2020 privind excepția de neconstitutionalitate și anularea actului administrativ cu caracter normativ, respectiv art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020. S-a învederat că excepția de neconstitutionalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 a fost soluționată de către Curtea Constituțională încă din luna ianuarie 2021 prin decizia nr. 1/2021, Curtea de Apel București având obligația legala să soluționeze fondul cauzei, nu să admită excepția inadmisibilității acțiunii. Din lecturarea cuprinsului legii organice care reglementează activitatea de contencios administrativ (Legea nr. 554/2004), rezulta că, obiect al acțiunii în contencios administrativ nu îl poate constitui anularea unei ordonanțe guvernamentale, ci, exclusiv, acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum si, după caz, obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative, dar, instanța de fond în mod greșit a admis excepția inadmisibilității acțiunii, în condițiile în care Curtea Constituțională a soluționat excepția de neconstitutionalitate si recurentii-reclamanti nu aveau cum să solicite încă o dată neconstituționalitatea acesteia, conform art. 9 din Legea 554/2004. S-a apreciat că doar o singură dată se poate soluționa excepția de neconstitutionalitate. Au arătat recurenții că cererea prin care au solicitat obligarea pârâților la despăgubiri, în mod eronat a fost respinsă ca tardiv formulată, deși, încă de la primul termen de judecată au invocat oral acest lucru, ulterior fiind depusă și în scris. Recurenții -reclamanți au solicitat instanței de fond să constate că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 29 alin. (1) si (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si funcționarea Curții Constituționale, republicată pentru a judeca excepția de neconstitutionalitate și a suspenda soluționarea pe fond a cauzei până la judecarea excepției de neconstitutionalitate la Curtea Constituțională. Instanța de fond greșit a admis excepția de inadmisibilitate a cererii de chemare în judecată si a respins cererea de chemare în judecata ca inadmisibila, deși Curtea Constituțională a României a admis obiecția de neconstituționalitate si a constatat că dispozițiile art. 1 pct. 8 si 9 din Legea pentru aprobarea O.U.G. nr 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative si stabilirea unor masuri bugetare sunt neconstituționale. Pentru aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței civile nr. 879/04.06.2021 și rejudecarea litigiului pe fond, întrucât instanța greșit a admis excepția indmisibilitatii acțiunii din perspectiva dispozițiilor art. 9 alin. (5) din Legea 554/2004, invocată de către intervenientul accesoriu Ministerul Finanțelor Publice, întrucât recurenții-reclamanți au investit instanța de fond a contenciosului administrativ doar cu cererea de suspendare a cauzei pe fond privind cererea de despăgubire, care urma sa fie soluționată după anularea actului de către Curtea Constituțională și să aplice procedura de sesizare a Curții Constituționale privind excepția de neconstitutionalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020.

Apărările formulate în cauză Intimatul - pârât Guvernul Românei a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. A arătat că, potrivit legii, cererea modificatoare trebuia formulată în scris, astfel că în mod corect instanța de fond a făcut aplicabilitatea dispozițiilor art. 204 alin. (1) raportat la art. 148 din C. proc. civ. În ceea ce privește invocarea de către recurenții - reclamanți a deciziei Curții Constituționale nr. 1/2021 s-a arătat că aceasta vizează un act al Parlamentului României și nu un act al Guvernului României, nefiind îndeplinite condițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004. Intimații intervenienți Ministerul Finanțelor și Ministerul Muncii și Solidarității Sociale au depus note de șediță și, respectiv, întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului și menținerea soluției primei instanțe.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată următoarele: 5.1. În fapt, prin cerea de chemare în judecată recurenții - reclamanți au solicitat în temeiul Legii contenciosului administrativ, anularea dispozițiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative și stabilirea unor măsuri bugetare, adoptată de Guvern din data de 14.08.2020 și publicată în MO nr. 751/18 august 2020 și sesizarea Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor criticate. 5.2. Analizând cu prioritate excepția tardivității recursului formulat asupra soluției de respingere a cererii de sesizare a Curții Constiționale, Înalta Curte constată că recurenții-reclamanți nu au exercitat în termen calea de atac, pentru considerentele în continuare arătate: Conform dispozițiilor art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 "Dacă excepția este inadmisibilă, fiind contrară prevederilor alin. (1),(2) sau (3), instanța respinge printr-o încheiere motivată cererea de sesizare a Curții Constituționale. Încheierea poate fi atacată numai cu recurs la instanța imediat superioară, în termen de 48 de ore de la pronunțare. (...)". Astfel, data pronunțării încheierii (sentinței) prin care s-a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate are efectul declanșării curgerii termenului de recurs, în raport de această dată, calculându-se ultima zi de declarare a căii de atac potrivit art. 181 alin. (1) din C. proc. civ. Înalta Curte constată că recursul a fost declarat cu depășirea termenului de 48 de ore prevăzut de 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, hotărârea împotriva căreia s-a formulat prezentul recurs fiind pronunțată la data de 9 noiembrie 2021, recursul fiind declarat la data de 20.12.2021. Potrivit dispozițiilor art. 185 alin. (1) din C. proc. civ., nerespectarea termenului în care trebuie exercitat un drept procesual atrage decăderea din exercitarea dreptului, în afară de cazul în care legea dispune altfel. Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate. Totodată, potrivit dispozițiilor art. 489 alin. (1) din C. proc. civ. recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal. Înalta Curte amintește că sancțiunea decăderii poate fi evitată în condițiile în care partea împotriva căreia curge termenul dovedește că a fost împiedicată să efectueze actul de procedură în termenul legal și că întârzierea se datorează unor motive temeinic justificate, sens în care dispune art. 186 din C. proc. civ., însă constată că recurenții nu au formulat o cerere de repunere în termenul de recurs. De asemenea, reține instanța de control judiciar că termenele pentru exercițiul drepturilor procesuale nu au ca scop îngrădirea dreptului la un proces echitabil și efectiv, ci stimularea activității procesuale a părților prin sancțiunea instituită pentru nerespectarea lor. Totodată, termenele pentru exercitarea căilor de atac au caracter imperativ și sunt sancționate cu decăderea și cum recurenții - reclamanți au declarat recurs după împlinirea termenului prevăzut de lege, astfel cum s-a reținut anterior, sancțiunea decăderii nu poate fi evitată, astfel încât Înalta Curte va face aplicarea prevederilor exprese ale art. 489 alin. (1), respectiv art. 185 alin. (1) teza finală din C. proc. civ. și va respinge recursul ca tardiv formulat. 5.3. Analizând sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanți este nefondat, pentru următoarele considerente: Prima instanță a constatat inadmisibilitatea acțiunii formulate în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, apreciind că demersul procesual, întemeiat pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, nu îndeplinește condițiile cerute de lege, în măsura în care acțiunea formulată împotriva ordonanței de guvern, nu poate avea ca obiect exclusiv anularea unor dispoziții dintr-o ordonanță. Înalta Curte, examinând susținerile reclamanților și conținutul acțiunii depuse în dosarul instanței de fond, constată că prima instanță a reținut în mod corect obiectul prezentei acțiuni, în raport de temeiul de drept invocat prin cererea de chemare în judecată. Acțiunea a vizat anularea dispozițiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, emisă de Guvernul României, care a modificat valoarea punctului de pensie în sensul reducerii de la 1.775 RON la 1.442 RON. Criticând soluția instanței în ceea ce privește constatarea inadmisibilității acțiunii, recurenții reclamanți au precizat prin motivele de recurs că prezenta acțiune urmărește suspendarea cauzei pe fond în ceea ce privește cererea de despăgubire care urma să fie soluționată după anularea actului de către Curtea Constituțională. Totodată, au mai precizat că pe rolul Curții de Apel București, secția contencios administrativ si Fiscal, a fost înregistrat dosarul nr. x/2020 privind excepția de neconstitutionalitate și anularea actului administrativ cu caracter normativ art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020. Înalta Curte reține că potrivit art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță." Așa cum rezultă din art. 8 din Legea nr. 554/2004, pot face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ, în sensul că pot fi supuse controlului de legalitate, actele administrative, tipice sau asimilate. Art. 5 din Legea nr. 554/2004 prevede, pe de o parte, categoriile de acte administrative exceptate de la controlul instanțelor de contencios administrativ (alin. (1) și (2), iar pe de altă parte, categoriile de acte pentru care controlul de legalitate este limitat.(alin. (3). Actele care privesc raporturile cu Parlamentul sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuțiilor sale, prevăzute de Constituție sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul". În ceea ce privește ordonanțele de urgență, acestea sunt adoptate de Guvernul României în baza dispozițiilor art. 115 din Constituție, republicată, care permit acestei autorități, sub controlul strict al Parlamentului, să facă față unui caz excepțional. Potrivit art. 108 alin. (3) din Constituția României: "Ordonanțele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele și în condițiile prevăzute de aceasta.", iar conform art. 115 alin. (1) "(1) Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice." Ordonanțele de Guvern sunt acte ale Guvernului, dar nu au caracter de acte administrative deoarece prin ordonanțe Guvernul legiferează, în baza legii speciale de abilitare a delegării legislative. Deci, ordonanțele Guvernului nu pot forma obiectul controlului de legalitate, pentru că nu sunt acte administrative de autoritate emise în vederea executării legii, și, câtă vreme sunt în vigoare, au caracter de lege. Legile și ordonanțele Guvernului sunt supuse controlului de constituționalitate conform art. 146 lit. d) din Constituția României numai prin sesizarea Curții Constituționale. Astfel, în cazul ordonanțelor nu se examinează legalitatea acestora, ci numai constituționalitatea lor. Fiind emise în baza relațiilor dintre Parlament și Guvern, ordonanțele de urgență nu sunt acte administrative, ci acte normative, cu putere de lege. În aceste condiții, singura autoritate care poate valida sau invalida o ordonanță/ordonanță de urgență a Guvernului este Parlamentul, printr-o lege de aprobare sau respingere a acesteia. Instanțele de contencios administrativ nu sunt în măsură să cenzureze sau să suspende un asemenea act normativ în sensul celor solicitate de reclamanți. Așadar, ordonanțele Guvernului nu pot forma obiectul controlului de legalitate, pentru că nu sunt acte administrative de autoritate emise în vederea executării legii, ci, câtă vreme sunt în vigoare, au caracter de lege, instanța de contencios administrativ având doar competența de analiza vătămarea produsă printr-un asemenea act normativ, în condițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, subsecvent verificării constituționalității acestora de către Curtea Constituțională. Nu se poate susține că prin concluziile orale formulate la primul termen de judecată, ca răspuns la excepția inadmisibilității invocată de intimatul - prât Guvernul României, reclamanții au modificat obiectul cererii, în sensul că au solicitat despăgubiri pentru neacordarea punctului de pensie "de 40%", întrucât observațiile formulate oral nu corespund unei cereri de modificare a acțiunii potrivit condițiilor generale ale cererilor adresate instanțelor judecătorești, prevăzute de art. 148 din C. proc. civ. (să fie formulată în scris, să cuprindă obiectul, valoarea pretenției, dacă este cazul, motivele cererii), pentru a putea fi comunicată pârâților și pusă în discuția părților în condiții de contradictorialitate. Pe de altă parte, dispozițiile art. 204 din C. proc. civ. instituie un termen de decădere pentru formularea unei cereri modificatoare sau adiționale, doar până la primul termen de judecată, modificarea peste acest termen putând avea loc doar cu acordul părților în condițiile alin. (3) al aceluiași articol. Ori cum excepția tardivității a fost invocată chiar de către pârât și intervenienți, se constată că în mod corect s-a respins cererea adițională (modificatoare), ca tardiv formulată, in raport de precizările depuse ulterior termenului din 20 aprilie 2021 de către recurenții - reclamanți. . Raportat la obiectul cererii inițiale și la condițiile formulării uni acțiuni potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a legii în cauză, statuând cu privire la inadmisibilitatea acțiunii, iar sentința recurată analizează în mod corect obiectul și limitele învestirii instanței de contencios administrativ. În altă ordine de idei, se reține că, potrivit principiul disponibilității procesului civil, reglementat de art. 9 și art. 22 alin. (6) C. proc. civ., obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților, iar judecătorul are obligația de a se pronunța asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăși limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel. Lipsind o condiție de exercitare a acțiunii, Înalta Curte nu poate analiza pe fond criticile recurenților-reclamanți prin prisma concluziilor deciziei Curții Constituționale nr. 1/2021 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 1-6, 8 și 9 din Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 135/2020. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 489 alin. (1) din C. proc. civ. Înalta Curte va respins, ca tardiv formulat, recursul formulat în ceea ce privește cererea de sesizare a Curții Constituționale și, ca nefondat, recursul formulat de recurenții reclamanți împotriva sentinței.