ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1136/2023

Ședința publică din data de 2 martie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 16.08.2021, sub nr. x/2021 reclamanta A. S.R.L a chemat în judecată, în calitate de pârât, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, solicitând anularea actului administrativ nr. x/07.07.2021 și obligarea acestuia la reanalizarea contestației nr. 249/21.04.2021, înregistrată sub nr. x/23.04.2021, în ceea ce privește punctajul acordat la subcriteriul 2.2.a, precum și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 7 din 17 ianuarie 2022, pronunțată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L Galați, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional.

A anulat în parte actul administrativ nr. x/07.07.2021 și a obligat pârâtul să reanalizeze contestația administrativă cu privire la punctajul acordat la subcriteriul 2.2.a, respectiv numai în ceea ce privește mașina de debitat și rebobinat. Totodată, a respins restul pretențiilor, ca nefondate, și în baza art. 453 alin. (1) și alin. (2) din C. proc. civ. a obligat pârâtul să plătească reclamantei cheltuieli de judecată în cuantum de 1550 RON, din care 1500 RON onorariu avocat ales și 50 RON taxă judiciară.

Împotriva sentinței nr. 7 din 17 ianuarie 2022 a Curții de Apel Galați a exercitat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate și, în urma rejudecării, respingerea cererii de chemare în judecată în totalitate, ca neîntemeiată.

În dezvoltarea recursului a susținut, după o expunere succintă a situației de fapt și de drept a cauzei, precum și a soluției pronunțate de prima instanță, că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii, întrucât instanța a pronunțat o sentință neconformă cu propria argumentație.

Astfel, deși instanța de fond a reținut o situație de fapt și de drept comune, aplicabile întocmai pentru analiza specificațiilor tehnice ale mașinii de debitat și rebobinat, cu toate acestea, le-a ignorat și a pronunțat o soluție contrară acestor rețineri.

Mai exact, a susținut că proiectul prevedea achiziționarea mai multor produse, printre care și o mașină de debitat și rebobinat și, chiar dacă s-a contestat punctajul acordat pentru subcriteriul 2.2.a (2 puncte din maxim 4), instanța l-a obligat "să reanalizeze contestația administrativă cu privire la punctajul acordat la subcriteriul 2.2.a, respectiv numai în ceea ce privește mașina de debitat și rebobinat", în condițiile în care intimata nu a contestat nemotivarea actului administrativ, instanța de fond depășind astfel limitele acțiunii cu care a fost învestită.

A mai arătat că pentru concordanța dintre caracteristicile tehnice menționate în Planul de afaceri și ofertele anexate de solicitant, Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional a solicitat evaluatorului independent care a analizat inițial proiectul, să ofere detalii și să constate că pentru mașina de debitat și rebobinat ofertele diferă față de caracteristicile tehnice solicitate, iar, pe de altă parte, că valoarea echipamentelor achiziționate conform planului de afaceri este de 5.036.495,51 RON, din care mașina de debitat și rebobinat este de 533.717,21 RON, respectiv 10,60 % din valoarea echipamentelor.

În plus, conform planului de afaceri, mașina de tipar flexo reprezintă echipamentul conducător al fluxului tehnologic, cu o valoare de 4.487.927,21 RON, respectiv 89,11 % din valoarea echipamentelor, iar pentru acest echipament instanța a fost de acord cu argumentele prezentate de minister. Așadar, depunctarea cu două puncte pentru acest subcriteriu este justificată și numai acest punctaj a fost supus cercetării judecătorești, nu și nemotivarea actului administrativ, cum în mod greșit a analizat prima instanță.

Instanța de fond a reținut în considerentele sentinței faptul că este corectă constatarea expertului cu privire la lista ofertelor și că soluția autorității pârâte bazată pe această opinie este legală. Însă, contrar acestei convingeri, a sancționat actele administrative cu nulitatea parțială. Prin urmare, atât timp cât autoritatea pârâtă a emis actele administrative, preluând opinia expertului independent pentru toate specificațiile tehnice în discuție, inclusiv pentru mașina de debitat și rebobinat, iar instanța de fond a constatat legalitatea acestei împrejurări, a apreciat recurentul că este incident cazul de casare invocat în susținerea nelegalității sentinței atacate.

Față de motivele arătate, a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate și, în urma rejudecării, respingerea în întregime a cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

În etapa procesuală a recursului intimata-reclamantă nu a depus întâmpinare.

II. Soluția Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința recurată prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, raportat la dispozițiile legale aplicabile în cauză, Înalta Curte constată că nu este incident motivul de casare referitor la nemotivarea hotărârii, recursul fiind nefondat, urmând a fi respins în consecință, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

În fapt, la data de 31 mai 2020, intimata-reclamantă A. S.R.L. a depus, prin intermediul platformei online MySMIS, proiectul "Achiziție de echipamente pentru dezvoltarea activității de producție a societății A. SRL" - cod SMIS 138163, în cadrul Programului Operațional Regional 2014-2020, Axa Prioritară 2 - îmbunătățirea competitivității întreprinderilor mici și mijlocii (nr. apel POR/780/2/2).

Rezultatul verificării conformității administrative și eligibilității a fost primit de intimata-reclamantă la data de 10.07.2020, prin adresa nr. x/10.07.2020 a Agenției pentru Dezvoltare Regională Sud Est, în calitate de Organism Intermediar pentru programul Operațional Regional 2014-2020, comunicându-i-se că a fost admisă.

Ulterior, în urma evaluării tehnice și financiare, a fost informată de aceeași Agenție pentru Dezvoltare Regională Sud Est, prin adresa nr. x/16.03.2021, cu privire la faptul că proiectul său a obținut 84 de puncte și că va intra în competiție, în conformitate cu Ghidul solicitantului, fiind detaliate observațiile și punctajele finale pentru fiecare criteriu sau subcriteriu din grila de evaluare tehnico-financiară a proiectului propus.

Astfel, la subcriteriul 2.2.a, proiectul a primit doar 2 puncte în loc de maxim 4 puncte, această depunctare fiind motivată de autoritatea pârâtă în sensul că sunt insuficient fundamentate costurile investiției, fiind prezentate câte două surse de preț, iar caracteristicile tehnice cuprinse în oferte nu sunt în concordanță cu cerințele tehnice prevăzute în planul de afaceri.

Proiectul a fost depunctat și la subcriteriul 3.2.a, în sensul că nu a primit niciun punct în loc de maxim 2 puncte, reținând autoritatea pârâtă că proiectul prevede adaptări pentru a asigura operarea unora dintre echipamente de către persoane cu dizabilități (lupă video portabilă, software asistiv zoom text), fără a asigura însă măsuri de adaptare a infrastructurii pentru a spori accesul persoanelor cu dizabilități.

Contestația formulată de intimata-reclamantă împotriva punctajului acordat celor două subcriterii ale proiectului propus a fost admisă în parte de către autoritatea pârâtă, prin adresa nr. x/07.07.2021 comunicându-i-se că la subcriteriul 3.2.a. i-au fost acordate 2 puncte în loc de 0 puncte acordate inițial, astfel că, în urma contestației formulate, punctajul final al proiectului a fost de 86 puncte în loc de 84 puncte, cât a fost acordat inițial.

Intimata-reclamantă a contestat această din urmă adresă, solicitând instanței de contencios administrativ anularea în parte a actului administrativ și obligarea autorității pârâte să-i reanalizeze contestația cu privire la punctajul acordat la subcriteriul 2.2.a.

În motivare a arătat că în conformitate cu Anexa 4 la Ghidul solicitantului-Grila de criterii pe baza cărora se calculează punctajul întreprinderilor solicitante, la subcriteriul 2.2.a. se acordă punctajul maxim de 4 puncte, dacă "Costurile investiției sunt suficient fundamentate, spre exemplu prin oferte de preț/cataloage/website-uri, orice alte surse verificabile (cel puțin 2 surse)", iar în actul contestat s-a reținut că "nu sunt fundamentate costurile investiției prin 2 oferte/surse de preț pentru activitățile previzionate cu excepția următoarelor dotări: lupă video portabilă și software asistiv zoom. Se depunctează cu 1 punct. Costurile sunt comparabile, dar nu sunt îndeplinite specificațiile tehnice din Planul de Afaceri, respectiv în cazul mașinii de tipar flexo se regăsesc minim 8 grupuri flexo, cu casete uscare UV însă în cadrul ofertei de preț se regăsesc următoarele informații: mașină de tipărit flexografică, 8 culori fără casetă de uscare. Pentru mașina de debitat și rebobinat - nu se identifică aceleași specificații tehnice în cadrul ofertelor de preț în conformitate cu descrierea din cadrul Planului de afaceri. Se depunctează cu 1 punct."

În apărare, recurentul-pârât a susținut că a reanalizat proiectul și, în etapa de evaluare tehnică și financiară, acesta a obținut un punctaj de 86 de puncte, fiind reținută și opinia unui expert independent.

Soluționând cauza în primă instanță, Curtea de Apel Galați a admis în parte acțiunea intimatei-reclamante, a anulat în parte actul administrativ contestat și a obligat pârâtul să reanalizeze contestația administrativă cu privire la punctajul acordat la subcriteriul 2.2.a, numai în ceea ce privește mașina de debitat și rebobinat, respingând în rest pretențiile reclamantei, ca nefondate.

Împotriva sentinței de fond pârâtul a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., susținând că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii și că instanța a pronunțat o sentință neconformă cu propria argumentație.

Cu titlu prealabil, deoarece din dezvoltarea motivului de recurs invocat se observă că recurentul face susțineri pe aspecte ce vizează situația de fapt, probatoriul administrat în cauză, cu referire punctuală la constatările din opinia expertului independent, și la modalitatea în care instanța a interpretat probatoriul administrat, se impune a se preciza, pe de o parte, faptul că probatoriul menționat a fost administrat în procedura soluționării contestației administrative, iar, pe de altă parte, că modul în care instanța de fond a interpretat probele administrate și a stabilit pe baza acestora o anumită situație de fapt nu mai constituie motiv de recurs în actuala reglementare.

Așa fiind, instanța de recurs nu mai are competența de a cenzura situația de fapt stabilită prin hotărârea atacată și de a reevalua în acest scop probele, ci doar de a verifica legalitatea hotărârii prin raportare la situația de fapt pe care aceasta o constată.

În atare situație, eventualele critici referitoare la greșita stabilire a situației de fapt sau interpretarea probatoriilor administrate în cauză nu pot face obiectul analizei în această fază procesuală deoarece vizează temeinicia soluției pronunțate și nu nelegalitatea acesteia, astfel că se impune respingerea de plano a criticilor de netemeinicie, care nu satisfac exigențele impuse de art. 488 C. proc. civ., de cale extraordinară de atac care instituie un control de legalitate a hotărârii recurate.

Cât privește pretinsa nemotivare a soluției pronunțare de instanța de fond, Înalta Curte reține că, așa cum s-a arătat în literatura de specialitate, la punctul 6 al articolului 488 alin. (1) din C. proc. civ., nu este vorba despre trei motive distincte, ci despre ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare ce vizează nemotivarea hotărârii. Aceasta deoarece în acest fel trebuie calificată și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii.

Un atare motiv de casare se justifică prin faptul că, în lipsa oricăror considerente, a unor considerente contradictorii sau străine de natura pricinii, nu se poate aprecia dacă soluția adoptată este sau nu rezultatul cercetării fondului cauzei.

În speță, așa cum s-a precizat, recurentul-pârât a reproșat instanței de fond o motivare contradictorie a soluției pronunțate, considerând că, deși a reținut o situație de fapt și de drept ce era comună și aplicabilă pentru analiza specificațiilor tehnice ale mașinii de debitat și rebobinat, cu toate acestea, le-a ignorat și a pronunțat o soluție contrară acestor rețineri. Totodată, deși intimata a contestat punctajul acordat pentru subcriteriul 2.2.a și nu a susținut nemotivarea actului administrativ, instanța a depășit limitele acțiunii cu care a fost învestită, obligându-l să reanalizeze contestația administrativă cu privire la punctajul acordat la subcriteriul respectiv.

Astfel, partea recurentă a înțeles să critice sentința de fond doar cu privire la soluția de obligare la reanalizarea contestației administrative în referire la punctajul acordat la subcriteriul 2.2.a cu privire la mașina de debitat și rebobinat.

Respectând principiul disponibilității și rolul activ reglementate la art. 9 și 22 din C. proc. civ., prima instanță a soluționat acțiunea întocmai, în cadrul factual și normativ invocate de intimata-reclamantă, reținând în mod corect că pârâtul nu a răspuns în concret argumentelor invocate în susținerea contestației administrative privind conformitatea specificațiilor tehnice din cadrul ofertelor de preț pentru mașina de debitat și rebobinat cu descrierea din cadrul planului de afaceri. A apreciat în acest sens că motivarea actului administrativ este necesară pentru a examina modul în care pârâtul și-a exercitat dreptul de apreciere în privința conformității specificațiilor respective cu descrierea din planul de afaceri, în scopul de a se stabili dacă actul administrativ atacat a fost adoptat în cadrul marjei de apreciere conferite de lege autorității publice sau a fost adoptat cu exces de putere.

Împrejurarea că intimata-reclamantă a contestat punctajul obținut la subcriteriul 2.2.a și nu a susținut în mod expres nemotivarea actului contestat, nu are semnificația depășirii de către prima instanță a limitei acțiunii introductive sub aspectul nemotivării hotărârii din perspectiva evidențiată de recurentul-pârât.

Intimata-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu verificarea legalității actului administrativ emis de autoritatea publică pârâtă și în acest scop instanța avea obligația analizării actului dedus judecății inclusiv în ceea ce privește motivarea, întrucât aceasta reprezintă o condiție de validitate a actului, o motivare corespunzătoare fiind o garanție împotriva conduitei arbitrare a autorității publice, de natură să asigure posibilitatea verificării limitelor exercitării puterii ei discreționare.

Demn de menționat este și faptul că motivarea reprezintă o obligație generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea constituind o cerință de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale, iar obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente și în raționamentul instanței, consecința nerespectării acestei cerințe fiind aplicarea sancțiunii nulității actului.

De altfel, principiul motivării actelor administrative, referitor la necesitatea motivării în fapt și în drept, într-o măsură suficientă și de natură a permite mai apoi exercitarea neîngrădită a controlului judiciar al instanței judecătorești, a fost statuat cu valoare de principiu de către Înalta Curte de Casație și Justiție. Așadar, orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile și libertățile fundamentale trebuie motivată nu doar din perspectiva competenței de a emite acel act, ci și din perspectiva posibilității persoanei și a societății de a aprecia asupra legalității măsurii, respectiv asupra respectării granițelor dintre puterea discreționară și arbitrariu.

De aceea, a accepta teza potrivit căreia autoritatea nu trebuie să-și motiveze deciziile echivalează cu golirea de conținut a esenței democrației și a statului de drept bazat pe principiul legalității. Altfel spus, în condițiile în care autoritățile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra problemelor de interes personal ale acestora și în condițiile în care deciziile acestor autorități sunt supuse controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, nu se poate susține cu suficient temei că este permisă absența motivării explicite a actului administrativ atacat.

În lipsa motivării explicite a actului administrativ, posibilitatea atacării în justiție a acestuia este iluzorie, câtă vreme judecătorul nu poate specula asupra motivelor care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură, absența acestei motivări favorizând astfel emiterea unor acte administrative abuzive.

Pornind de la aceste considerente, este de observat că judecătorul fondului a sesizat în mod corect că, prin actul de soluționare a contestației formulate, recurentul-pârât nu a oferit intimatei-reclamante argumente concrete din care să înțeleagă motivul pentru care proiectul său a fost depunctat la subcriteriul 2.2.a. în ceea ce privește mașina de debitat și rebobinat, pentru a-și adapta în mod corespunzător conduita.

Dimpotrivă, autoritatea pârâtă s-a limitat să menționeze că "pentru mașina de debitat și rebobinat - nu se identifică aceleași specificații tehnice în cadrul ofertelor de preț în conformitate cu descrierea din cadrul Planul de afaceri." și că "Se depunctează cu 1 punct" proiectul societății intimate-reclamante .

Or, a motiva actul administrativ implică a face cunoscute cu suficientă claritate elementele de fapt și de drept care permit înțelegerea și aprecierea legalității sale, prin indicarea în speța de față a motivelor pentru care autoritatea emitentă a ajuns la concluzia necesității depunctării proiectului în discuție, adică să ofere intimatei-reclamante o motivare efectivă, completă, precisă și circumstanțială.

Înalta Curte nu poate valida nici susținerile recurentului conform cărora motivarea contradictorie a sentinței de fond rezultă din faptul că, deși a reținut în considerente că este corectă constatarea expertului independent cu privire la lista ofertelor și că soluția sa bazată pe această opinie este legală, instanța de fond a procedat contrar acestei rețineri și a sancționat actul administrativ cu nulitatea parțială.

Reținând, pe de o parte, veridicitatea opiniei expertului independent cu privire la lipsa ofertelor și legalitatea soluției autorității bazate pe această opinie, iar, pe de altă parte, că un proiect este punctat exclusiv pe baza informațiilor furnizate în cererea de finanțare și pe anexele acesteia, și nu pe baza unor înscrisuri prezentate ulterior, prima instanță nu a făcut decât să confirme concluzia potrivit căreia autoritatea pârâtă nu a realizat o motivare corespunzătoare a actului administrativ în litigiu prin raportare la înscrisurile intrinseci, atașate cererii de finanțare, ci prin prisma acelor înscrisuri menționate, prezentate ulterior, ceea ce nu poate fi acceptat, deși constatările făcute erau corecte. Ca atare, nu poate fi primită ipoteza unei motivări contradictorii din perspectiva evidențiată de parte.

Având în vedere că în sensul art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum și al art. 6§1 din CEDO, motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv, Înalta Curte constată că motivarea sentinței de fond respectă aceste cerințe și că raționamentul expus nu este contradictoriu, fiind posibilă exercitarea controlului judiciar asupra hotărârii atacate. Împrejurarea că recurentul-pârât nu împărtășește raționamentul logico-juridic ce a fundamentat soluția instanței de fond, nu poate conduce la incidența motivului de nelegalitate invocat, ipoteza susținută privind motivarea contradictorie neverificându-se în speță.

Întrucât nu s-au conturat elemente de nelegalitate a hotărârii de fond, aceasta fiind motivată cu respectarea rigorilor legii, argumentele expuse în calea de atac a recursului nefiind în măsură să atragă casarea, Înalta Curte va respinge ca nefondat demersul judiciar al recurentului-pârât, cu consecința păstrării ca legale a sentinței atacate.

Pentru motivele arătate la pct. II.1. din prezenta decizie, nefiind întrunit motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din același act normativ, raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de pârât și va menține sentința de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional împotriva sentinței nr. 7 din 17 ianuarie 2022 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 2 martie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.