ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1987/2023

Ședința publică din data de 07 noiembrie 2023

Asupra cauzei de față, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 08.04.2021, reclamanta Unitatea Administrativ Teritoriala a Comunei Văculești a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, anularea adresei MDLPA nr. x/25.01.2021 de soluționare a plângerii prealabile și a Notificării nr. x/04.12.2020 de denunțare unilaterală a contractului de finanțare nr. x/05.11.2019 și obligarea pârâtului la executarea obligațiilor contractuale, iar în subsidiar obligarea acestuia la plata sumei de 25.639.185,55 reprezentând contravaloarea prestațiilor ce fac obiectul contractului de finanțare, executate sau în curs de executare, actualizată cu indicele de inflație și cu dobânda legală aferentă, de la data scadenței până la data plății efective.

Prin sentința civilă nr. 1187/10.09.2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția Civilă.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a III-a civilă la data de 05.10.2021, sub același număr de dosar.

Prin sentința civilă nr. 1942/22.12.2021, pronunțată de Tribunalul București, secția a III-a civilă, a fost respinsă, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a Comunei Văculești în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice Dezvoltării și Administrației ca neîntemeiată.

Prin sentința civilă nr. 637 din data de 28 aprilie 2022, Tribunalul București, secția a III-a civilă a admis cererea reclamantei de completare a sentinței inițiale și, în consecință, a dispus completarea dispozitivului sentinței civile nr. 1942/22.12.2021 a Tribunalului București, în sensul că a respins ca neîntemeiat și capătul doi de cerere.

Prin decizia civilă nr. 141A din data de 2 februarie 2023, Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă a respins, ca nefondate, apelurile declarate de apelanta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială a comunei Văculești, împotriva sentinței civile nr. 1942/22.12.2021 și a sentinței civile nr. 637/2022 din data de 28 aprilie 2022, pronunțate de Tribunalul București, secția a III-a civilă.

Împotriva deciziei civile nr. 141A din data de 2 februarie 2023 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a comunei Văculești.

Invocând cazul de casare reglementata de art. 488 alin. (1) punctul 6 C. proc. civ., recurenta a susținut că instanța de apel nu a analizat toate motivele de nelegalitate a actelor administrative a căror anulare s-a solicitat, decizia recurată cuprinzând motive contradictorii.

Astfel, recurenta consideră că, în mod greșit instanța de apel a reținut că cel de-al doilea capăt de cerere este unul accesoriu, respectiv "o consecință a primului capăt de cerere", întrucât, în realitate, admiterea primului capăt de cerere înseamnă menținerea contractului de finanțare, ceea ce ar face ca cel de-al doilea capăt de cerere să rămână fără obiect, pe când respingerea primului capăt de cerere, cu motivarea că a operat denunțarea unilaterală, obligă partea care a denunțat unilateral contractul la plata prestațiilor executate sau în curs de executare, în conformitate cu dispozițiile art. 1276 alin. (2) C. civ.

Pe de o parte, instanța de apel a reținut că, fiind vorba despre un contract administrativ, acesta a încetat printr-o cauză autorizată de lege, respectiv art. XX din O.U.G. nr. 1/2020, iar pe de altă parte, a reținut că "însuși contractul prevede la art. 11 alin. (2) că finanțatorul își rezervă dreptul de a modifica unilateral contractul".

De asemenea, instanța de apel a respins cererea, deși a reținut că dispozițiile art. XX alin. (8) și alin. (9) converg spre ideea sistării unor finanțări noi, or, în cauză, recurenta avea deja finanțarea aprobată, deci nu se punea problema unei noi finanțări.

Mai mult, deși nu se reproșează nicio culpă în sarcina recurentei și se reține demararea procedurilor de achiziție publică, precum și timpul insuficient pentru derularea efectivă a lucrărilor și recepționarea acestora, soluția instanței de apel este de respingere a apelurilor declarate de UAT Comuna Văculești.

În raport de aceste considerente, recurenta a solicitat să se constate că, în cauză, este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., decizia recurată nefiind motivată în concordanță cu dispozițiile art. 425 din C. proc. civ.. Nerespectarea dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. atrage, astfel, nulitatea absolută a întregii hotărâri, întrucât instanța de recurs este în imposibilitatea de a exercita controlul judecătoresc cu privire la temeinicia și legalitatea hotărârii. Mai mult, recurenta consideră că i-a fost cauzată o vătămare procesuală, care nu poate fi înlăturată altfel decât prin casarea hotărârii atacate, pentru a se asigura, astfel, părților dreptul la un proces echitabil, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză.

În cadrul celui de-al doilea motiv de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) punctul 8 C. proc. civ., recurenta a susținut că decizia atacată a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv, a dispozițiilor art. 1270, art. 1276 și art. 1527 C. civ., precum și a dispozițiilor art. XX din O.U.G. nr. 1/2020, dar și cu interpretarea greșită a dispozițiilor contractuale.

Reiterând aspectele susținute în cadrul primului motiv de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) punctul 6 C. proc. civ., recurenta consideră, sub un prim aspect, că instanța de apel a reținut în mod greșit că cel de-al doilea capăt de cerere al acțiunii deduse judecății este accesoriu și nu subsidiar.

Acesta a fost formulat pentru ipoteza în care instanța respingea cererea având ca obiect anularea notificării nr. x din data de 04.12.2020, privind denunțarea unilaterală a contractului de finanțare nr. x, iar, în această ipoteză, deveneau incidente dispozițiile art. 1276 alin. (2) C. civ., care se referă tocmai la situația în care contractul a fost denunțat, stipulând în mod clar că denunțarea nu produce efecte în privința prestațiilor executate sau care se află în curs de executare.

Recurenta a susținut că și-a respectat obligațiile care decurg din contractul de finanțare, în sensul că, în considerarea finanțării acordate de intimatul - pârât, pentru realizarea proiectului "Modernizare Infrastructură Rutieră în Comuna", UAT Comuna Văculești, județul Botoșani a încheiat trei contracte de achiziție publică, pe care este obligată să le respecte.

Astfel, dacă se reține că, în cauză, este aplicabilă O.U.G. nr. 1/2020 și a operat denunțarea unilaterală, recurenta consideră că devin incidente dispozițiile art. 1276 alin. (2) C. civ., care stipulează restituirea prestațiilor executate sau în curs de executare.

Or, instanța de apel a interpretat în mod greșit aceste dispoziții atunci când a reținut că "un astfel de capăt de cerere este în realitate unul accesoriu" și a respins cererea de apel cu privire la capătul de cerere subsidiar.

Sub un alt aspect, recurenta a susținut că instanța de apel a interpretat și a aplicat greșit dispozițiile art. XX din O.U.G. nr. 1/2020.

Astfel, cu privire la modalitatea de încetare a contractului, instanța de apel a reținut că litigiul privește executarea unui contract administrativ și a statuat că, prin art. XX din O.U.G. nr. 1/2020 legiuitorul a derogat de la prevederile dreptului comun.

Preluând interpretarea instanței de fond, precum și argumentele pârâtului, contrar dispozițiilor legale și contractuale, instanța de apel a reținut că, în fapt, prin O.U.G. nr. 1/2020, legiuitorul a urmărit denunțarea unilaterală a contractelor de finanțare care nu îndeplineau cerințele prevăzute de art. XX alin. (8).

Astfel, interpretând în mod greșit dispozițiile art. XX din O.U.G. nr. 1/2020, instanța de apel a statuat că "Tribunalul a reținut (în mod corect) că pârâtul avea obligația de a modifica toate contractele (...) ceea ce conduce la o concluzie unică, adică aceea a desființării unilaterale a contractelor care nu se aflau în stadiul cheltuielilor efectuate și recepționate".

Atât prevederile art. XX din O.U.G. nr. 1/2020, cât și dispozițiile art. 11 alin. (2) din contractul de finanțare stipulează dreptul finanțatorului de a modifica unilateral contractul, nicidecum dreptul de a-1 denunța unilateral.

În conformitate cu dispozițiile art. 1270 alin. (2) C. civ., modificarea sau încetarea contractului se realizează prin același mecanism ca și formarea contractului, respectiv, prin voința concordantă a părților. Prin aplicarea coroborată a dispozițiilor art. 1270 și art. 1276 C. civ., rezultă că, prin voința unui singur partener contractual, nu se poate desființa contractul decât în două situații: în prezența unei cauze autorizate de lege în acest sens și în prezența unei clauze contractuale care atribuie uneia dintre părți dreptul de a denunța unilateral contractul.

Într-adevăr, legiuitorul poate interveni în contracte, prin norme imperative, pentru considerente de interes public și cu caracter excepțional, însă, o asemenea intervenție trebuie să aibă un caracter expres. Or, în cauză, nu este dat nici caracterul excepțional, iar legea nouă nu prevede expres denunțarea unilaterală, ci doar modificarea acestuia.

Ca urmare, recurenta consideră că instanța de apel în mod greșit a pus semnul egal între dreptul de a modifica unilateral contractul și dreptul de a denunța unilateral contractul.

Denunțarea unilaterală are ca efect încetarea contractului, pe când modificarea presupune că, deși se schimbă ceva, contractul se execută și continuă să producă efecte.

Făcând trimitere la conținutul art. 1270 alin. (2) C. civ. care utilizează termenii "modifică" sau "încetează", recurenta apreciază că nu poate fi reținută interpretarea dată de instanța de apel prevederilor art. XX alin. (9) din O.U.G. nr. 1/2020, în sensul că modificarea reprezintă același lucru cu denunțarea unilaterală, o astfel de interpretare fiind de natură a lipsi de efecte contractul de finanțare.

Or, interpretarea contractului nu poate fi făcută în sensul în care nu ar produce efecte, ci în acela în care este apt să producă consecințele juridice urmărite de părți, respectiv, realizarea proiectului de investiție" Modernizare infrastructură rutieră în comuna" stipulat la art. 4 alin. (1) din contractul de finanțare.

Contrar celor reținute de instanța de apel, recurenta consideră că efectele O.U.G. nr. 1/2020 nu se produc ope legis, acest fapt rezultând chiar din dispozițiile art. XX alin. (9) din O.U.G. nr. 1/2020 care transpun regula simetriei în contracte, care implică, printre altele, manifestarea de voință a părților în ceea ce privește modificarea sau revocarea acestuia: în situația în care există contracte de finanțare în derulare pentru care nu există cheltuieli aferente lucrărilor efectuate și recepționate în condițiile legii de către beneficiari și este prevăzut în contractul de finanțare dreptul finanțatorului de a modifica unilateral contractul, obligațiile finanțatorului de a asigura sumele necesare se aduc la îndeplinire cu respectarea limitelor prevăzute în buget.

În concluzie, recurenta a arătat că, în ipoteza în care intenția legiuitorului era de a înceta efectele contractelor de finanțare încheiate în baza O.U.G. nr. 114/2018, acest lucru era menționat în mod expres în O.U.G. nr. 1/2020, deoarece dreptul de dezicere nu se prezumă, ci trebuie să rezulte expres.

Recurenta apreciază că, și în situația în care s-ar reține că denunțarea unilaterală a contractului a operat printr-o cauză autorizată de lege, acest drept nu ar putea fi exercitat abuziv. Exercitarea acestui drept trebuie să aibă loc în condițiile legii, cu bună credință, ținându-se cont de circumstanțele exercițiului său.

Astfel, în cazul de față, exercitarea dreptului de denunțare unilaterală a contractului de finanțare, chiar dacă ar fi fost autorizat de lege, poate pune în discuție abuzul de drept, având în vedere că dreptul de dezicere a intervenit după o perioadă foarte scurtă de la semnarea contractului, finanțatorul lăsând beneficiarul să creadă în mod rezonabil că își va îndeplini obligația de plată, determinându-1 să se angajeze în proceduri de licitație publică, semnând ulterior contracte tocmai în considerarea finanțării.

Deși chiar instanța de apel reține că apelanta era ținută de prevederile legislației achizițiilor publice și că, de la data contractului de finanțare până la data O.U.G. nr. 1/2020, timpul era insuficient pentru derularea efectivă a lucrărilor (...) astfel că nu i se poate reproșa vreo culpă în ceea ce privește contractul de finanțare, totuși respinge apelurile formulate, menținând soluția primei instanțe, fără a ține cont de dispozițiile art. 1276 alin. (2) privind efectele denunțării unilaterale cu privire la prestațiile executate sau în curs de executare.

Recurenta a mai susținut că în mod greșit instanța de apel a înlăturat critica referitoare la încălcarea principiului neretroactivității.

În acest sens a arătat că, contractul de finanțare nr. x s-a încheiat între părți la data de 05.11.2019 în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal - bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene cu modificările și completările ulterioare și avea ca obiect finanțarea obiectivului de investiții "Modernizare infrastructură rutieră în comună" cu suma de 29.312.288 RON.

Ulterior, la data de 06.01.2020, s-a adoptat O.U.G. nr. 1/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative.

Acest act normativ a intrat în vigoare la data de 09.01.2020, prin publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 0011.

Notificarea privind denunțarea unilaterală nr. 153196/162 a fost emisă la data de 04.12.2020 și a fost înregistrată la sediul UAT Comuna Văculești sub nr. x/21.12.2020.

Potrivit principiului neretroactivității legii civile, legea nouă nu se aplică efectelor în curs ale contractului și nici retroactiv contractelor deja executate.

Regula este prevăzută de dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituția României și de art. 6 C. civ., potrivit cărora legea se aplică numai pentru viitor, neavând putere retroactivă.

Acest principiu este recunoscut și de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securității juridice, care se regăsește în totalitatea articolelor din Convenție, acesta constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept.

Principiul neretroactivității legii civile noi se aplică tuturor contractelor încheiate sub imperiul legii vechi, ceea ce indică un principiu detașat de cel al retroactivității, respectiv cel al supraviețuirii legii vechi, un mijloc de asigurare a securității circuitului civil și de garantare a libertății contractuale. Conform acestui principiu, efectele contractului rămân guvernate de legea în vigoare la data încheierii lui.

În speța de față, legea nouă (O.U.G. nr. 1/2020) a stabilit condiții noi pentru contractele de finanțare încheiate în baza O.U.G. nr. 114/2018.

Astfel, finanțările convenite prin contractele încheiate între beneficiarii prevăzuți la art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 114/2018 și Comisia Națională de Strategie și Prognoză pentru Fondul de Dezvoltare și Investiții nu se mai acordă decât strict pentru lucrările efectuate și recepționate la data intrării în vigoare a ordonanței de urgență, condiție care nu a fost stipulată în conținutul O.U.G. nr. 114/2018 sau în contractul de finanțare.

De asemenea, în mod cinic, legiuitorul a prevăzut pentru contractele de finanțare pentru care nu există cheltuieli aferente lucrărilor efectuate și recepționate că obligațiile finanțatorului de a asigura sumele necesare se aduc la îndeplinire cu respectarea limitelor prevăzute în buget.

Din interpretarea dispozițiilor art. XX alin. (7) din O.U.G. nr. 1/2020, rezultă că limita prevăzută în buget pentru contractele care nu aveau lucrări efectuate și recepționate este de 0 (zero) RON.

Prin aceste prevederi legale a fost modificat raportul contractual dintre părți, impunând retroactiv beneficiarilor o condiție suplimentară și imposibilă în cazul de față, în vederea obținerii finanțării, aceea de efectua și recepționa lucrările până la data intrării în vigoare a legii noi, respectiv până la data de 9 ianuarie 2020.

Însăși instanța de apel a reținut că de la data semnării contractului, 5 noiembrie 2019, și până la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 1/2020, 9 ianuarie 2020, "timpul era insuficient pentru derularea efectivă a lucrărilor", iar "noua legislație civilă pornește de la premisa unei alte filosofii, anume că efectele juridice viitoare ale unei situații juridice trecute rămân în principiu supuse legii vechi", dar, cu toate acestea, a reținut că, în cauză, este nefondată critica privind încălcarea principiului neretroactivității.

În situația în care una dintre condiții pentru obținerea finanțării era ca obiectivul de învestiții să fie finalizat și recepționat în două luni, cu siguranță recurenta reclamantă nu încheia acest contract de finanțare.

Modificările aduse prin O.U.G. nr. 1/2020 contractelor de finanțare sunt în contradicție cu scopul pentru care acestea au fost încheiate, care, dintr-un sprijin oferit beneficiarilor se transformă într-o povară greu de suportat în actualele condiții economico - financiare.

Cu toate acestea, deși denunțarea unilaterală s-a realizat prin aplicarea retroactivă a unor dispoziții care nu au fost avute în vedere la data semnării contractului de finanțare, instanța de apel a reținut că "prevederile art. XX sunt de imediată aplicare contractului de finanțare în curs și au condus la denunțarea unilaterală a acestuia".

În cauză, intimatul pârât a denunțat unilateral contactul prin aplicarea retroactivă a unor dispoziții legale care prevăd alte condiții decât cele avute în vedere la data semnării contractului de finanțare nr. x/05.11.2019.

Pentru aceste motive, recurenta reclamantă a solicitat admiterea recursului așa cum a fost formulat.

În termen legal, intimatul pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației (MDLPA) a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că niciunul dintre cele două cazuri de casare invocate de recurentă nu este incident în cauză.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate și prin raportare la actele și lucrările dosarului, precum și la dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte notează că, pentru verificarea legalității deciziei atacate din perspectiva susținerilor formulate de recurenta reclamantă, se impune prezentarea elementelor esențiale ale prezentului proces, întrucât acestea relevă aspectele de fapt și de drept, precum și reperele temporale necesare pentru verificarea aplicării legii de către instanța de apel și, implicit, pentru dezlegarea în drept a chestiunilor litigioase puse în discuție.

În acest sens, Înalta Curte reține că, pretențiile deduse judecății în prezenta cauză derivă din contractul de finanțare nr. x/05.11.2019, intervenit între Comisia Națională de Strategie și Prognoză, în calitate de autoritate gestionară a Fondului de Dezvoltare și Investiții și reclamanta UAT a comunei Văculești, în calitate de beneficiar, contract ce are ca obiect acordarea unei finanțări în valoare de 29.312.288 RON, pentru realizarea investiției din cadrul proiectului "Modernizare Infrastructură Rutieră în Comună".

În considerarea finanțării acordate pentru realizarea proiectului, la data de 16.11.2019, între reclamantă, în calitate de achizitor, și S.C. A. S.R.L. Botoșani, în calitate de prestator, a fost încheiat contractul de servicii nr. x, având ca obiect întocmirea studiului de fezabilitate pentru modernizare infrastructură rutieră în comuna Văculești, jud. Botoșani. Contravaloarea lucrărilor a fost stabilită la suma de 117.000 RON fără TVA iar plata a fost efectuată la data de 18.12.2020, conform OP nr. x emis la acea dată.

Ulterior, la data de 03.09.2020, între reclamantă, în calitate de achizitor, și S.C. B. S.R.L., în calitate de prestator, a fost încheiat contractul de prestări servicii nr. x, având ca obiect acordarea de servicii de consultanță în achiziții publice, în vederea realizării procedurii simplificate - modernizare infrastructură rutieră în comuna Văculești, jud, Botoșani. Prețul convenit de părți a fost stabilit la suma de 25.000 RON fără TVA.

Prin notificarea nr. x din 04.12.2020, pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației a comunicat reclamantei că, în temeiul dispozițiilor art. 18 alin. (1) din Contractul de finanțare nr. x/05.11.2019, înțelege să denunțe unilateral contactul de finanțare nr. x/05.11.2019. În cuprinsul notificării se face referire și la dispozițiile art. I pct. 2, art. XX alin. (1), (5) și 9 din O.U.G. nr. 1/2020.

Reclamanta a formulat plângere prealabilă împotriva acestei notificări, înregistrată sub nr. x.4901/29.12.2020 la MDLPA, iar, prin adresa nr. x/25.01.2021, pârâtul a respins plângerea reclamantei, reținând, în esență, că, la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 1/2020, studiul de fezabilitate nu era finalizat, astfel că, potrivit acestui act normativ, mai putea fi decontată doar contravaloarea lucrărilor efectuate și recepționate la data de 09.01.2020, data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 1/2020.

Prin acțiunea dedusă judecății în prezenta cauză, reclamanta Unitatea Administrativ Teritoriala a Comunei Văculești a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, anularea adresei MDLPA nr. x/25.01.2021 de soluționare a plângerii prealabile și a Notificării nr. x/04.12.2020 de denunțare unilaterală a contractului de finanțare nr. x/05.11.2019 și obligarea pârâtului la executarea obligațiilor contractuale, iar în subsidiar obligarea acestuia la plata sumei de 25.639.185,55 reprezentând contravaloarea prestațiilor ce fac obiectul contractului de finanțare, executate sau în curs de executare, actualizată cu indicele de inflație și cu dobânda legală aferentă, de la data scadenței până la data plății efective.

Respingând pretențiile deduse judecății, instanța de fond a reținut că, în raport de conținutul concret al art. XX alin. (1), (5) și 8, 9 din O.U.G. nr. 1/2020, după intrarea în vigoare a acestui act normativ, urmau a fi acordate finanțări doar pentru contractele în derulare pentru care deja existau lucrări efectuate și recepționate la momentul intrării în vigoare a legii. De asemenea, pârâtul avea obligația de a modifica toate contractele și de a nu mai acorda împrumuturi pentru contractele de finanțare care nu se aflau în stadiul cheltuielilor efectuate și recepționate, ceea ce conduce la o concluzie unică, respectiv aceea a desființării unilaterale a contractelor care nu îndeplineau cerințele prev. de art. XX alin. (8) din O.U.G. nr. 1/2020. Deși, în cuprinsul textului de lege, se menționează că ministerul va proceda la modificarea tuturor contractelor, s-a apreciat că modificarea nu exclude denunțarea unilaterală a acestora, intenția legiuitorului fiind evidentă în condițiile în care acesta a înlăturat posibilitatea finanțatorului de a mai acorda împrumuturi în temeiul contractelor de finanțare.

S-a constatat că, la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 1/2020, 09 ianuarie 2020, reclamanta nu îndeplinea condițiile prev. de art. XX alin. (8) din O.U.G. nr. 1/2020, în sensul că, deși încheiase contractul de achiziții nr. x/16.11.2019, acesta avea ca obiect întocmirea studiului de fezabilitate pentru lucrările ce urmau a fi efectuate în vederea modernizării infrastructurii, ceea ce înseamnă că lucrările menționate în contractul de finanțare nu existau, nu erau efectuate și recepționate.

Întrucât pârâtului, în temeiul art. XX alin. (5) din O.U.G. nr. 1/2020, îi revenea obligația legală de a modifica contractul, acesta în mod legal a procedat la desființarea unilaterală în condițiile în care finanțarea nu mai putea fi acordată, adică nu mai putea aduce la îndeplinire obiectul contractului de finanțare.

Instanța a mai reținut, contrar celor susținute de reclamantă, că, prin aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 1/2020 nu s-a încălcat principiul neretroactivității legii întrucât, deși contractul a fost încheiat anterior intrării în vigoare a acesteia, fiind în curs de derulare și nefinalizat, legea nouă este aplicabilă de îndată situației juridice aflate în curs de desfășurare, fiind impusă de principiul aplicării imediate a legii civile noi.

De asemenea, s-a reținut că, deși între părți a fost încheiat un contract care, potrivit art. 1270 C. civ., are putere de lege între părți și chiar în condițiile în care părțile contractante nu au stipulat în contract dreptul de a denunța unilateral contractul, prin O.U.G. nr. 1/2020 legiuitorul a stabilit obligația finanțatorului de a modifica, inclusiv de a denunța contractul de finanțare, această reglementare constituind o cauză autorizată de lege de desființare a contractelor, în sensul art. 1270 alin. (2) din C. civ.

Declarând apel împotriva hotărârii primei instanțe, reclamanta a invocat, pe de o parte, nemotivarea acesteia și nepronunțarea asupra capătului nr. 2 de cerere al acțiunii, desemnat ca fiind subsidiar, iar, pe de altă parte, încălcarea normelor de drept material, respectiv, a art. 1270, 1276 și 1527 C. civ., precum și a art. XX alin. (8) și (9) din O.U.G. nr. 1/2020.

Prin decizia atacată, Curtea de Apel București a menținut soluția primei instanțe, reținând, în primul rând, că, cel de-al doilea capăt de cerere al acțiunii este accesoriu capătului principal, soluția sa depinzând de modul de soluționare a acestuia din urmă, astfel că, în raport de această calificare, a apreciat că prima instanță a răspuns, în fond, prin considerentele sentinței pronunțate, ambelor capete de cerere.

Pe fondul cauzei, s-a reținut că, față de natura de drept public a litigiului, în mod greșit reclamanta se prevalează de reglementările dreptului comun referitoare la obligativitatea contractului și la modificarea sau încetarea contractului, că, prin art. XX din O.U.G. nr. 1/2020, legiuitorul a derogat de la prevederile dreptului comun, instituind o cauză autorizată de lege de desființare a contractelor în curs, voința neechivocă a legiuitorului fiind aceea de a finanța doar cheltuielile deja efectuate și recepționate în concret, fără a mai acorda finanțări noi în temeiul contractelor în curs, că, deși în cuprinsul textului de lege se menționează că ministerul va proceda la modificarea tuturor contractelor, modificarea nu exclude denunțarea unilaterală a acestora, fiind lipsit de relevanță juridică faptul că denunțarea unilaterală nu a fost stipulată expres în cuprinsul contractului de finanțare, ea intervenind direct, în temeiul legii, care a pus astfel capăt efectelor viitoare ale contractului deja încheiat, că prevederile art. XX sunt de imediată aplicare și că, astfel, nu se poate susține încălcarea principiului neretroactivității legii, efectele O.U.G. nr. 1/2020 producându-se ope legis.

Pe calea prezentului recurs, invocând cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) punctele 6 și 8 C. proc. civ., recurenta reclamantă reiterează susținerile formulate în fața instanțelor de fond, pretinzând, pe de o parte, că hotărârea atacată cuprinde considerente contradictorii, iar, pe de altă parte, că instanțele au încălcat normele de drept material, respectiv, art. 1270, 1276 și 1527 din C. civ. și art. XX din O.U.G. nr. 1/2020.

Or, din analiza deciziei atacate, se constată că, în cauză, o astfel de ipoteză nu se verifică, instanța de apel argumentându-și hotărârea cu respectarea cerințelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în sensul că aceasta cuprinde motivele care au format convingerea instanței cu privire la soluția adoptată, conținând toate elementele necesare exercitării controlului de legalitate asupra acesteia, în calea de atac.

Din modul în care au fost formulate criticile subsumate acestui motiv de recurs, se constată că reclamanta își exprimă, mai degrabă, nemulțumirea față de concluziile la care a ajuns instanța de apel cu privire la aspectele supuse analizei, față de modul în care aceasta a analizat, a interpretat și a aplicat normele de drept material, recurenta nefăcând nimic altceva decât să combată argumentele reținute de instanța de apel, argumente pe care le apreciază ca fiind greșite, opunând acestora propriile sale aprecieri și susțineri formulate în cursul procesului, pentru a demonstra nelegalitatea deciziei atacate, o asemenea comparație excluzând, însă, incidența cazului de recurs mai sus menționat, susținerea referitoare la existența unor considerente contradictorii fiind pur formală.

Astfel, recurenta este nemulțumită de calificarea pe care instanța de apel a dat-o celui de-al doilea capăt de cerere al acțiunii, ca fiind unul accesoriu și nu o cerere subsidiară cum consideră ea, de faptul că instanța de apel a reținut că, în temeiul art. XX din O.U.G. nr. 1/2020, contractul administrativ a încetat dintr-o cauză autorizată de lege, deși, potrivit art. 11 alin. (2) din contract, finanțatorul avea doar dreptul de a modifica unilateral contractul, nu de a-l denunța, de împrejurarea că instanța a reținut incidența art. XX alin. (8) și alin. (9) din O.U.G. nr. 1/2020, care se referă la sistarea finanțărilor noi, or, în cauză, recurenta avea deja finanțarea aprobată, deci nu era îndeplinită condiția la care acest text legal se referă, precum și de faptul că, deși nu se reproșează nicio culpă în sarcina reclamantei și se reține demararea procedurilor de achiziție publică, precum și timpul insuficient pentru derularea efectivă a lucrărilor și recepționarea acestora, soluția instanței de apel este de respingere a apelurilor declarate de UAT Comuna Văculești.

Or, împrejurarea că reclamanta nu este mulțumită de concluzia la care a ajuns instanța de apel cu privire la problemele de drept supuse analizei nu justifică incidența în cauză a dispozițiilor art. 488 alin. (1) punctul 6 C. proc. civ., ci este de natură a conduce la analiza legalității soluției adoptate din perspectiva cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) punctul 8 C. proc. civ., care se referă la situația în care hotărârea a fost data cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, caz de casare invocat, de altfel, chiar de către recurentă, ca temei de drept al celui de-al doilea motiv de recurs, în cadrul căruia a reluat și a dezvoltat toate criticile mai sus prezentate, susținând, în mod explicit, că dezlegările date de instanța devolutivă chestiunilor de drept invocate sunt nelegale, Curtea de Apel interpretând și aplicând greșit normele de drept material incidente în cauză.

În consecință, reținând că decizia atacată cu recurs corespunde standardelor de motivare stabilite prin dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât instanța de apel, în limitele devoluțiunii stabilite prin motivele de apel - determinate de ceea ce s-a apelat, precum și de ceea ce s-a supus judecății la prima instanță - a analizat legalitatea și temeinicia sentinței atacate prin prisma tuturor criticilor formulate de reclamantă și a menținut soluția de respingere a pretențiilor deduse judecății, după ce a verificat ea însăși, raportat la criticile formulate, incidența în cauză a normelor de drept material invocate precum și modul în care acestea au fost interpretate și aplicate de către prima instanța, argumentele redate în cuprinsul deciziei având aptitudinea de a constitui un raționament logico-juridic judicios, clar și convingător, de natură a susține soluția pronunțată, Înalta Curte constată că motivul de recurs reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) punctul 6 C. proc. civ. nu este incident în cauză, astfel că susținerile subsumate acestuia, referitoare la motivarea contradictorie, vor fi înlăturate ca neîntemeiate.

Astfel, dacă se reține că, în cauză, este aplicabilă O.U.G. nr. 1/2020 și a operat denunțarea unilaterală, recurenta consideră că devin incidente dispozițiile art. 1276 alin. (2) C. civ., referitoare la restituirea prestațiilor executate sau în curs de executare, or, câtă vreme reclamanta și-a respectat obligațiile care decurg din contractul de finanțare, se impune ca și pârâtul să fie obligat la plata sumelor datorate în temeiul acestuia.

Critica astfel formulată pune în discuție, în primul rând, modul de calificare a cererilor în justiție, respectiv o chestiune reglementată de norme de drept procesual civil, astfel că, deși a fost subsumată de către recurentă cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) punctul 8 C. proc. civ., se impune a fi analizată din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) punctul 5 C. proc. civ., care se referă la încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

Analizând susținerile recurentei, Înalta Curte notează că prevederile C. proc. civ. nu conțin nicio referire la cererile subsidiare, cu toate că acestea ar fi trebuit să se regăsească în capitolul "Acțiunea civilă", în care sunt identificate și definite de către legiuitor cererile în justiție.

Absența unei consacrări legislative a cererilor subsidiare relevă că menționarea de către parte a caracterului subsidiar al unei cereri nu produce alt efect decât acela de a indica ordinea în care pretențiile trebuie soluționate.

Pe de altă parte, o cerere subsidiară este, totuși, o cerere de sine-stătătoare, fiind echivalentul celei la care se raportează, din punctul de vedere al realizării dreptului pe care pretențiile se întemeiază, caracterul subsidiar relevând doar opțiunea titularului cererilor pentru soluționarea cu precădere a uneia dintre ele. Ea este o alternativă la cererea principală și trebuie socotită ca fiind, deci, o cerere autonomă.

În speță, prin acțiunea dedusă judecății, reclamanta, Unitatea Administrativ Teritoriala a Comunei Văculești, a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, anularea adresei MDLPA nr. x/25.01.2021 de soluționare a plângerii prealabile și a Notificării nr. x/04.12.2020 de denunțare unilaterală a contractului de finanțare nr. x/05.11.2019, cu consecința obligării pârâtului la executarea obligațiilor contractuale, iar, în subsidiar, obligarea acestuia la plata sumei de 25.639.185,55, reprezentând contravaloarea prestațiilor ce fac obiectul contractului de finanțare executate sau în curs de executare, actualizată cu indicele de inflație și cu dobânda legală aferentă, de la data scadenței până la data plății efective.

Așadar, instanța de judecată a fost sesizată cu două capete de cerere, dintre care unul principal, având ca obiect anularea adresei MDLPA nr. x/25.01.2021 de soluționare a plângerii prealabile și a Notificării nr. x/04.12.2020 de denunțare unilaterală a contractului de finanțare nr. x/05.11.2019, și unul subsidiar, prin care s-a solicitat obligarea pârâtului la plata sumei de 25.639.185,55 RON reprezentând contravaloarea prestațiilor care fac obiectul contractului de finanțare nr. x/05.11.2019, executate sau în curs de executare, în conformitate cu prevederile art. 1276 alin. (2) C. civ., suma urmând a fi indexată cu indicele de inflație și dobânda legală, începând cu data scadenței până la data plății efective, aspecte reținute, ca atare, și prin decizia pronunțată de instanța de apel.

Faptul că instanța a constatat că acest din urmă capăt de cerere are caracter accesoriu, întrucât soluționarea sa depinde de soluția dată cererii de anulare a notificării privind denunțarea unilaterală a contractului de finanțare nr. x, nu reprezintă o nesocotire a caracterului subsidiar al cererii de obligare a pârâtului la plata sumei de 25.639.185,55 RON reprezentând contravaloarea prestațiilor care fac obiectul contractului de finanțare nr. x/05.11.2019, și nici nu a condus la nesoluționarea lui, cum greșit consideră recurenta, instanța nefăcând nimic altceva decât să sublinieze că, cererea subsidiară depinde de modul de soluționare a cererii având ca obiect anularea adresei MDLPA nr. x/25.01.2021 de soluționare a plângerii prealabile și a Notificării nr. x/04.12.2020 de denunțare unilaterală a contractului de finanțare nr. x/05.11.2019, ea având, deci, caracter accesoriu, în sensul art. 30 alin. (4) din C. proc. civ.

Înalta Curte constată că, în soluționarea cauzei, instanțele de fond au ținut cont atât de modul în care reclamanta a înțeles să formuleze cele două cereri, cât și de calificarea acestora în raport de dispozițiile art. 30 C. proc. civ., și, câtă vreme s-a considerat desființat unilateral contractul de finanțare, capătul subsidiar de cerere a fost respins, instanțele apreciind că obligarea pârâtului la plata unor sume de bani în temeiul contractului de finanțare nu mai este posibilă și că dispozițiile art. 1276 alin. (2) C. civ. nu sunt aplicabile în cauză.

Așadar, critica formulată de recurentă cu privire la modul de calificare a cererilor deduse judecății este nefondată și va fi înlăturată ca atare, nemulțumirea reclamantei vizând, în realitate, refuzul instanțelor de fond de a valorifica pretențiile subsumate cererii subsidiare din perspectiva dispozițiilor art. 1276 alin. (2) C. civ.. Însă, legalitatea soluției date capătului de cerere având ca obiect obligarea pârâtului la plata sumei de 25.639.185,55 RON reprezentând contravaloarea prestațiilor care fac obiectul contractului de finanțare nr. x/05.11.2019, în conformitate cu prevederile art. 1276 alin. (2) C. civ., urmează a fi stabilită în contextul analizei deciziei atacate din perspectiva cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) punctul 8 C. proc. civ.

În esență, recurenta susține că instanța de apel a interpretat și a aplicat greșit dispozițiile art. XX din O.U.G. nr. 1/2020 atunci când a reținut că, în temeiul acestora, contractul de finanțarea a încetat, solicitând să se constate că pârâtul avea doar dreptul de a modifica contractul, nu și de a-l denunța unilateral, cele două noțiuni nefiind echivalente. Totodată, recurenta invocă reglementările dreptului comun, respectiv, dispozițiile art. 1270 și 1276 C. civ., susținând că modificarea sau încetarea contractului nu pot avea loc decât prin același mecanism prin care a luat ființă, respectiv, prin voința concordantă a părților, legiuitorul neputând interveni în contractele în derulare decât pentru considerente de interes public și cu caracter excepțional, ipoteze care, în cauză, nu există.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte reține ca fiind relevant în speță faptul că raporturile juridice dintre părți au fost stabilite și sunt guvernate de dispoziții de drept public, iar nu de drept privat, astfel încât sunt aplicabile cu prioritate principiul legalității și principiul priorității interesului public. Această concluzie este susținută nu doar de natura juridică a contractului, de contract administrativ, ci și de clauzele acestuia care stabilesc în mod neechivoc că executarea contractului are loc în termenii și condițiile O.U.G. nr. 114/2018, precum și a Normelor metodologice aprobate prin Ordinul comun MFP - CNSP nr. 2023/173/2019, iar beneficiarul s-a angajat să realizeze proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu prevederile prezentului Contract și a legislației naționale aplicabile (art. 4 din contract).

În aceeași notă a fost instituită și clauza din art. 11 alin. (2) din contract, care permite finanțatorului să modifice în mod unilateral contractul de finanțare în cazul apariției unor reglementări legale cu incidență asupra contractului.

Prin însușirea clauzelor contractuale, beneficiarul - recurenta reclamantă - a acceptat dreptul finanțatorului de a opera modificări contractuale în ipoteza în care ar surveni modificări legislative cu incidență asupra contractului, acceptând, totodată, faptul că executarea contractului se va realiza în contextul legislativ național, astfel cum s-a stipulat în mod expres în contract.

Dispozițiile art. XX din O.U.G. nr. 1/2020 reprezintă o astfel de modificare legislativă, în virtutea căreia pârâtul avea obligația de a modifica toate contractele în curs de derulare și de a nu mai acorda împrumuturi pentru contractele de finanțare care nu se aflau în stadiul cheltuielilor efectuate și recepționate, efectele O.U.G. nr. 1/2020 asupra contractelor în curs producându-se ope legis.

Prin urmare, câtă vreme reclamanta a acceptat dreptul finanțatorului de a modifica unilateral contractul pentru ipoteza specifică a intervenirii unor acte normative cu impact asupra contractului, iar, pe de altă parte, efectele unei dispoziții legale se produc ope legis, nefiind în mod esențial necesară încheierea unui act adițional, recurenta nu mai poate invoca cu temei principiul simetriei actelor juridice care presupune că, raportat la caracterul bilateral al contractului, acesta nu poate fi modificat decât tot prin acordul de voință al părților.

Sub un alt aspect, deși recurenta reclamantă invocă reglementările dreptului comun referitoare la obligativitatea contractului și la modificarea sau încetarea acestuia numai prin acordul părților, Înalta Curte reține, în acord cu opinia instanței de apel, că, în privința raporturilor juridice de drept public, cum este cazul raporturilor stabilite între părțile din prezenta cauză, dispozițiile art. 1270 C. civ., la care se face referire, sunt aplicabile doar cu titlu subsidiar, dacă legea nu dispune altfel. Cu alte cuvinte, chiar dacă dispozițiile C. civ. constituie dreptul comun pentru toate domeniile, legiuitorul poate deroga de la acestea, atunci când apreciază necesar.

Or, prin dispozițiile art. XX din O.U.G. nr. 1/2020, legiuitorul a derogat de la dreptul comun, în sensul că, deși a creat, inițial, cadrul alocării anumitor finanțări pentru investiții ale unităților administrativ-teritoriale, ulterior, din motive ce vizează interesul general public și care constituie situații de urgență și extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată, a ales să pună capăt finanțărilor și să se limiteze la decontarea cheltuielilor deja efectuate, această măsură fiind luată printr-o lege imperativă, de imediată aplicare raporturilor juridice în curs, instituind obligația Ministerului de a modifica toate contractele de finanțare, conform prevederilor noului act normativ.

Pe de altă parte, în temeiul art. 1270 C. civ., contractul se modifică sau încetează nu numai prin acordul părților, ci și din cauze autorizate de lege, or, reglementarea cuprinsă în art. XX din O.U.G. nr. 1/2020, derogatorie de la dreptul comun, constituie o astfel de cauză autorizată de lege de modificare/încetare a contractelor de finanțare în derulare, pârâtul având obligația de a modifica, în virtutea ei, toate contractele și de a nu mai acorda împrumuturi pentru contractele de finanțare care nu se aflau în stadiul cheltuielilor efectuate și recepționate.

Prin urmare, modificarea contractului de finanțare, în cursul derulării sale, putea fi operată, fie în baza clauzelor contractuale, fie în baza dispozițiilor legale, astfel că susținerile recurentei potrivit cărora acest lucru nu ar fi fost posibil decât prin același mecanism prin care a luat ființă, respectiv, prin voința concordantă a părților, sunt nefondate, dispozițiile art. 1270 și 1276 C. civ. nefiind incidente în cauză.

Neîntemeiată este și susținerea potrivit căreia instanța de apel ar fi interpretat și aplicat greșit dispozițiile art. XX din O.U.G. nr. 1/2020 atunci când a reținut că, în temeiul acestora, contractul de finanțarea a încetat, opinia recurentei fiind în sensul că pârâtul avea doar dreptul de a modifica contractul, nu și de a-l denunța unilateral, cele două noțiuni nefiind echivalente.

Este adevărat că, prin dispozițiile aliniatul 5 al art. XX din O.U.G. nr. 1/2020, a fost instituită în sarcina Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației obligația de a modifica toate contractele de finanțare, conform prevederilor acestui act normativ.

Însă, în condițiile în care, urmare adoptării O.U.G. nr. 1/2020, nu mai puteau fi acordate împrumuturi pentru contractele de finanțare în derulare pentru care nu existau cheltuieli aferente lucrărilor efectuate și recepționate în condițiile legii de către beneficiari, în mod corect s-a concluzionat de către instanța de apel că, cel puțin în privința acestora, modificarea la care se referă acest text legal echivalează cu denunțarea unilaterală a contractelor.

Deși recurenta reclamantă contestă această interpretare, susținând că legea și contractul prevăd doar dreptul de a modifica contractul, iar nu de a-l denunța unilateral, Înalta Curte reține, în acord cu instanțele de fond, că prevederile art. XX converg spre ideea sistării unor finanțări noi, de vreme ce limitele prevăzute în buget, la care se referă art. XX alin. (9), se reduc la zero (art. XX alin. (1) și (7), singura excepție fiind realizată în temeiul art. XX alin. (8) pentru lucrările care erau deopotrivă efectuate și aprobate la data intrării în vigoare la O.U.G. nr. 1/2020 (9 ianuarie 2020).

Or, în aceste coordonate, singura interpretare logică este aceea că toate contractele aflate în curs de derulare, pentru care nu există cheltuieli aferente lucrărilor efectuate și recepționate în condițiile legii de către beneficiari, sunt denunțate unilateral, întrucât ele nu mai pot produce efectele viitoare în vederea cărora au fost încheiate.

Așa cum s-a arătat deja, efectele O.U.G. nr. 1/2020 asupra contractelor în curs se produc ope legis, nefiind posibilă alocarea de fonduri pentru lucrări care nu au fost efectuate și recepționate până la data intrării în vigoare a ordonanței de urgență.

Din această perspectivă, nici criticile referitoare la încălcarea de către instanța de apel a dispozițiilor art. 1276 C. civ. nu pot fi primite, acestea nefiind aplicabile în cauză, față de caracterul special al actului normativ mai sus menționat, care derogă de la dispozițiile de drept comun, astfel că nu poate fi pusă nici problema abuzului de drept, cum greșit susține recurenta.

Soluția de respingere a cererii reclamantei de decontare a sumei de 25.639.185,55 RON este legală în condițiile în care aceste cheltuieli au fost efectuate după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 1/2020. Atât timp cât norma legală a fost publicată în Monitorul Oficial, recurenta nu se poate prevala de necunoașterea sa. Pe de altă parte, recurenta a fost notificată în mod expres cu privire la modificarea legislativă operată începând cu data de 09.01.2020, prin adresa comună înregistrată la MDLPA sub nr. x/27.02.2020 și la CNSP sub nr. x/21.02.2020, transmisă tuturor beneficiarilor investițiilor publice realizate prin Fondul de Dezvoltare și Investiții, care aveau contracte de finanțare încheiate, inclusiv UAT Văculești, atrăgându-li-se atenția cu privire la modificările legislative intervenite asupra raporturilor contractuale și solicitându-li-se date și informații suplimentare, în vederea încadrării fiecărui beneficiar în situația prevăzută de lege.

Așadar, câtă vreme reclamantei i-a fost adus la cunoștință în mod explicit faptul că aceste prevederi legale sunt aplicabile raporturilor juridice stabilite în temeiul contractului de finanțare încheiat în temeiul O.U.G. nr. 114/2018, împrejurarea că aceasta a decis să continue derularea proiectului, prin angajarea unor cheltuieli în luna septembrie a anului 2020 (ulterior notificării cu privire la faptul că nu vor mai fi decontate cheltuieli în cadrul contractului de finanțare), prin încheierea contractului de prestări servicii nr. x, pune în evi